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대표자 시장 허남식

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2. 항소제기 이후의 소송총비용 ( 보조참가로 인한 비용 포함 ) 중 소송참가로 인하여 발생한 비용은 제3참가인이, 나머지 비용은 원고들이 각 부담한다 .

신청업체들에 대하여 한 공장설립승인처분을 취소한다 ( 원고들은 애초 위 처분의 일자

를 2006. 6. 5. 로 주장하다가 환송전 당심에서 위와 같이 정정하였다 ) .

원고들은 제1심에서 피고를 상대로 청구취지 기재 처분 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다 ) 의 취소를 구하였는데, 제1심 법원은 원고들의 원고 적격이 인정되지 않는다고 보아 전부 각하 판결을 하였다 .

제1심 판결에 대하여 원고들이 항소를 제기하자 환송전 당심 법원은, 원고 박○○ , 우○○을 제외한 나머지 원고들 ( 이하 ' 나머지 원고들 ' 이라 한다 ) 의 원고 적격은 인정되지 않는다고 보았으나, 김해시 공장건축가능지역 지정에 관한 조례 제5조 제2항 제6호가 이 사건 처분의 관련 법규에 해당한다고 보아, 위 조례에 따라 원고 박○○, 우○○의 원고 적격을 인정하고, 본안 판단으로 나아가 이 사건 처분이 위 조례 규정에 위반된다는 이유로 이 사건 처분을 취소하는 판결을 선고하였다 .

이에 대하여 나머지 원고들 및 피고가 상고하였는데 대법원은, 원고들의 원고 적격은 인정되나, 김해시 공장건축가능지역 지정에 관한 조례는 이 사건에 적용되지 않는다는 이유로 환송전 당심 판결을 전부 파기환송하였다 .

따라서 환송후 당심에서는 청구취지 기재 청구가 모두 심판의 대상에 포함된다 .

2. 기초사실

가. 이 사건 처분의 경위 ( 1 ) 주식회사 ○○ 전기 등 4개 업체는 2004. 4. 6. 경, 박○○이 경영하는 ☆☆산업 등 7개 업체는 2004. 4. 9. 경 피고에게, - - 시 - - 면 - 리 산 000 - 00 토지 등 그 일대 토지 합계 148, 245mi ( 이하 ' 이 사건 신청지 ' 라고 한다 ) 를 대상부지로 하는 공장설립승인 신청을 하였다 .

( 2 ) 이에 피고가 낙동강유역환경청장에게 사전환경성검토협의를 요청하였으나, 낙동 강유역환경청장으로부터 " 사업부지 동쪽 절개지 절토고가 약 100m의 급경사를 이루고 있어 사면안정성이 우려되며, 이 사건 신청지로부터 약 0. 0m 떨어진 곳에 2곳의 취수장이 있어 부동의 한다 " 는 회신을 받고, 위 11개 업체의 공장설립승인신청을 반려하였다 .

( 3 ) 한편, 피고 보조참가인을 비롯한 별지 공장설립승인 신청업체 목록 기재 신청업체 ( 이하 ' 이 사건 신청업체 ' 라 한다 ) 들은 2005. 7. 19. 피고에게 이 사건 신청지를 대상부지로 하는 공장설립승인신청을 하였다 .

( 4 ) 이에 따라 피고는 2005. 11. 3. 낙동강유역환경청장에게 다시 사전환경성검토협의를 요청하였는데, 낙동강유역환경청장은 2005. 11. 28. 피고에게 ' 오염물질 확산에 의한 영향검토 및 이 사건 신청지에 공장이 설립됨으로써 직접적인 영향을 받는 부산 광역시와 양산시의 동의에 관한 보완 ' 을 요청하였다 . ( 5 ) 피고는, 낙동강유역환경청장이 보완을 요청한 사안에 관하여 제대로 보완하지 아니한 채 2005. 12. 9. 낙동강유역환경청장에게 재차 사전환경성검토협의를 요청하였는데, 피고의 보완서류를 검토한 낙동강유역환경청장은 2006. 1. 5. " ① 이 사건 신청지로부터 약 0. 0㎞ 떨어진 곳에 물금취수장이, 약 0. 0m 떨어진 곳에 양산물금택지 개발사업지구에 상수를 공급하기 위한 취수시설 ( 이하 ' 양산취수장 ' 이라 한다 ) 과 정수시설이 건설 중이어서 공장입지로서 적절하지 않고, ② 2005. 6. 4. 시행된 김해시 공장 건축가능지역지정에 관한 조례 제5조 제2항에 위배되며, ③ 낙동강원수를 상수원수로 이용하고 있는 부산광역시와 양산시가 안정적인 상수원수 확보를 이유로 반대하고 있어 이 사건 신청지를 대상부지로 하는 공장설립은 바람직하지 않다 " 는 취지의 협의의견 및 ' 30일 이내 조치결과 등을 알려줄 것 ' 을 피고에게 통보하였는데, 당시 낙동강유 역환경청장의 구체적 판단근거는 다음과 같다 .

낙동강유역환경청장의 판단근거 ) • 계획관리지역 안에서 공장건축가능지역지정에 관한 조례 준칙 ( 건설교통부 2004. 10. 1. ) 제5조 ( 공장건 축가능지역 지정기준 ) 제2항에서 ' 상수원보호구역이 고시되지 아니한 경우에는 취수장으로부터 수계상 상류방향으로 15km 이내인 지역과 하류 방향 1km 이내인 지역인 경우 공장입지를 제한하고 있음 .

· 김해시 공장건축가능지역지정에 관한 조례 ( 2005. 6. 4. ) 제5조 ( 공장건축가능지역 지정기준 ) 제2항에서도 ' 상수원보호구역이 고시되지 아니한 경우에는 취수장으로부터 수계상 상류방향으로 10km 이내인 지역과 하류 방향 1km 이내인 지역인 경우 공장입지를 제한하고 있음 . ( 6 ) 피고는 2006. 1. 10. 낙동강유역환경청장에게 " 김해시 공장건축가능지역지정에 관한 조례 제5조 제2항에 대하여는 공장가능지역으로 고시된 지역이 없고, 이 사건 신청지는 관리지역 세분화계획상 계획관리지역으로 지정 · 공고된 지역이며, 낙동강 원수의 안정적인 공급을 위하여 무방류시스템을 도입하여 낙동강 원수 보다 깨끗하게 관리되도록 조치하겠다 " 는 취지로 사전환경성검토재협의를 요청하였으나, 낙동강유역환경청장은 2006. 2. 7. 피고에게, 1차 협의 당시와 같은 사유인 ' 취수원 인근에 위치한 공장입지의 부적정성, 인근 지자체의 반대 등 ' 을 이유로 공장설립에 부동의 한다고 통보하였다 .

( 7 ) 이에 대하여 피고는 2006. 4. 27. 낙동강유역환경청장에게 " 김해시 공장건축가 능지역지정에 관한 조례 제5조 제2항 제6호는 적용되지 않고, 이 사건 신청지는 물금 취수장의 하류방향 ○. 0km에 위치하고 있어 통합지침 제36조 제7호의 제한지역에 해당하지 않으므로 협의내용을 반영하지 않겠다 " 는 취지로 통보하고, 같은 날 산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률 ( 2005. 8. 4. 법률 제7678호로 개정되어 2006. 8. 5. 시행되기 전의 것, 이하 ' 공장설립법 ' 이라 한다 ) 제13조에 따라 이 사건 신청업체들의 공장설립승인신청을 승인하는 이 사건 처분을 하였다 . ( 8 ) 낙동강유역환경청장은 2006. 4. 29. 피고의 협의내용 미반영 통보에 대하여 ' 통합지침 제36조 제7호 위반, 부산광역시와 양산시의 반대 등 ' 을 이유로 협의내용 이행요청을 하고, 2006. 6. 12. 경상남도지사에게 이 사건 처분의 취소 또는 정지조치를 요청하였다 .

나. 이 사건 신청지의 위치 등 ( 1 ) 이 사건 처분 당시 이 사건 신청지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 ( 이하 ' 국토계획법 ' 이라 한다 ) 제36조, 부칙 제18조에 의하여 관리지역에서 계획관리지역으로 세분화하기 위한 절차가 진행 중에 있었고, 상수원보호구역으로 지정되어 있지는 않았 ( 2 ) 이 사건 신청지에 인접한 소감천은 김해시 상동면 매리에 있는 매리2교 부근에서 낙동강과 합류하는데, 소감천과 낙동강의 합류지점 맞은 편 수계상 상류 ( 이 사건 신청지로부터 약 0. 0m 지점 ) 에는 부산 북구, 동래구, 해운대구, 수영구, 남구, 연제구 , 금정구, 기장군, 양산시 물금동 범어리 주민들에게 식수를 공급하는 물금취수장이 있고, 그 합류지점 맞은 편 수계상 하류 ( 이 사건 신청지로부터 약 0. 0㎞ 지점 ) 에는 양산취수장이 있다 .

다. 양산취수장의 건설 등 ( 1 ) 환경부장관은 1998. 2. 18. 환경부고시 제1998 - 11호로 양산물금택지개발지구 수도사업을 인가하였는데, 위 수도사업의 주요내용은 다음과 같다 .

양산물금택지개발지구 수도사업 > ( 가 ) 사업명 : 양산물금택지개발지구 수도사업 ( 내 사업의 목적 : 양산물금택지개발사업지구 내 생활용수 공급다 ) 사업의 개요 : 수원 낙동강 표류수, 시설용량 114, 000 / 일라 ) 사업의 내용 : 취수시설 125, 000m / 일, 정수시설 114, 000m / 일 ( 마 ) 사업시행지의 위치 : 취수장 양산시 물금면 물금리 654 - 1 일원, 정수장 및 배수지 양산시 물금 신도시 택지개발지구 내바 ) 급수구역 : 양산물금택지개발사업지구 내 ( 사 ) 급수인구 : 227, 000명 ( 아 ) 사업시행기간 : 1997년부터 2000년까지 ( 자 ) 급수개시 예정일 : 2000년 12월 ( 2 ) 양산취수장 및 정수장 건설은 위 수도사업에 따라 양산물금지구 내에 생활용수를 공급할 목적으로 양산시가 시행한 사업으로서, 사업이 지연되어 최초 계획과 달리2007. 11. 경 준공되어 2008. 6. 경부터 가동되고 있다 . ( 3 ) 양산취수장 및 정수장의 급수구역인 양산물금택지개발사업지구의 개발사업은 2004. 12. 경 전체 사업면적 10, 681, 000m² 중 1단계 공사 ( 2, 289, 000m² ) 가 완료되어 원고 박○○, 우○○을 비롯한 주민들이 그곳에 거주하고 있다 .

라. 원고들의 지위

양산물금택지개발사업지구 내인 양산시 남부동에 거주하고 있는 원고 박○○, 우○○은 양산취수장 준공 이전에는 밀양댐에서 취수한 수돗물을 공급받고 있었으나, 양산취수장과 정수장의 급수가 개시되면 그곳에서 취수한 물을 식수로 공급받기로 계획되어 있고, 나머지 원고들은 대부분 부산광역시에 거주하면서 물금취수장에서 취수한물을 식수로 공급받고 있다 ( 단, 원고 이○○, 허○○은 양산시 물금동에 거주하고 있음 ) .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 8, 67호증, 을 1 내지 16, 19, 20, 24, 35, 44 , 47, 49, 50호증 ( 가지번호 있는 것은 가지번호 포함 ) 의 각 기재 및 영상, 제1 심의 현장검증결과, 변론 전체의 취지

3. 본안전 항변에 대한 판단

가. 당사자들 주장의 요지

원고들은 " 이 사건 처분의 직접 상대방이 아니지만 이 사건 처분으로 인하여 자신들이 환경정책기본법, 산업입지 및 개발에 관한 법률, 공장설립법, 국토계획법, 낙동강물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 법률상의 이익을 침해받고 있으므로 원고적격이 있다 " 고 주장하고, 피고는 " 원고들 주장의 이익은 보호되는 공익의 결과로 얻게 되는 반사적 이익이거나 간접적 · 사실적 이익에 불과한 것이어서 원고들은 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다 " 고 주장한다 .

나. 판단

( 1 ) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자의 원고적격 판단 기준

행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적 · 직접적 · 구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정되고, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적 · 구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만, 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다 ( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 등 참조 ) .

( 2 ) 판단 ( 가 ) 이 사건 처분의 근거 법규 및 관련 법규인 공장설립법 제8조 제4호가, 산업자원부장관으로 하여금 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 ' 환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한에 관한 사항 ' 을 정하여 고시하도록 규정하고, 이에 따른 산업자원부 장관의 공장입지기준고시 ( 제2004 - 98호, 이하 같다 ) 제5조 제1호가 ' 상수원 등 용수 이용에 현저한 영향을 미치는 지역의 상류 ' 를 환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한지역으로 정할 수 있다고 규정하며, 국토계획법 제58조 제3항의 위임에 따른 같은 법 시행령 ( 2006. 8. 17. 대통령령 제19647호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) 제56조 제1항 [ 별표 1 ] 1. 라. ( 2 ) 항이 ' 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 수질오염에 의한 환경오염이 발생할 우려가 없을 것 ' 을 개발사업의 허가기준으로 규정하고 있는 취지는, 공장설립승인처분과 그 후속절차에 따라 공장이 설립되어 가동됨으로써 , 그 배출수 등으로 인한 수질오염 등으로 직접적이고도 중대한 환경상 피해를 입을 것으로 예상되는 주민들이 환경상 침해를 받지 아니한 채 물을 마시거나 용수를 이용하며, 쾌적하고 안전하게 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 구체적 · 직접적으로 보호하 려는데 있다고 할 것이다 .

따라서 수돗물을 공급받아 이를 마시거나 이용하는 주민들로서는, 위 근거 법규 및 관련 법규가 환경상 이익의 침해를 받지 않은 채 깨끗한 수돗물을 마시거나 이용할 수 있는 자신들의 생활환경상의 개별적 이익을 직접적 · 구체적으로 보호하고 있음을 증명하여 원고적격을 인정받을 수 있다 .

( 나 ) 이 사건을 위 법리에 비추어 보건대, 앞서 인정한 사실 및 앞서 채택한 각 증거에 의하여 알 수 있는 다음의 사정, 즉 ① 이 사건 신청지가 2007. 10. 경 준공되어 그 무렵 급수를 개시할 예정이었던 양산취수장으로부터 수계상 상류방향 약 0. 0㎞에 위치하고 있고, 원고 박○○, 우○○이 양산취수장에서 취수한 낙동강원수를 식수로 공급받을 예정인 점, ② 이 사건 신청지 주변의 하천수는 소감천을 통해 낙동강에 합류하게 되는데, 상수원인 물금취수장은 소감천이 흘러 내려 낙동강 본류와 합류하는 지점에 근접하여 위치하고 있는 점, ③ 이 사건 공장설립에 따라 사전환경성검토협의를 위해 제출된 검토서에 양산취수장과 물금취수장이 주요보호 대상시설물의 하나로 기재되어 있고, 이 사건 공장설립으로 인한 수질오염 등이 양산취수장과 물금취수장에 미치는 영향이 분석되어 있는 점, ④ 사전환경성검토협의를 한 낙동강유역환경청장은 이 사건 공장설립이 양산취수장과 물금취수장에 미치는 영향 등을 이유로 " 이 사건 신청지를 대상부지로 하는 공장설립은 바람직하지 않다 " 는 협의의견을 제시한 점, ⑤ 양산 취수장 건설은 원고 박○○, 우○○이 거주하는 양산물금지구 내에 생활용수를 공급하려는 목적으로 시행한 사업이고, 양산취수장에서 양산물금지구에 현실로 수돗물을 공급하고 있는지 여부를 떠나 양산취수장에서 수돗물을 공급한다는 계획은 여전히 유효하게 존속하고 있는 것으로 보이며, 양산취수장은 상수원으로 용수이용에 현저한 영향을 미치는 하류지역에 위치하므로 영향권 지역에 포함된다고 할 것인 점, ⑥ 원고 박○○, 우○○이 양산취수장에서 수돗물을 공급받을 예정으로 있다면, 그 주거지에도 불구하고 원고 박○○, 우○○ 또한 이 사건 영향권 지역 내의 주민으로서 이 사건 처분의 근거 법규 및 관련 법규가 보호하는 개별적 · 구체적 환경상 이익의 침해를 받을 우려가 있다고 사실상 추정되는 점 등의 사정을 종합하여 보면, 양산취수장과 물금취수장은 이 사건 공장설립으로 인하여 그 근거 법규 및 관련 법규가 개별적 · 구체적 · 직접적인 환경상 이익으로서 보호하고 있는 ' 상수원 등 용수이용에 현저한 영향을 미치는 지역 ' 이나 ' 수질오염에 의한 환경오염이 발생할 우려가 있는 개발행위의 주변 지역 ' 에 위치한다고 볼 여지가 충분하고, 비록 원고 박○○, 우○○을 제외한 나머지 원고들의 거주지역이 물금취수장으로부터 다소 떨어진 부산광역시 또는 양산시이기는 하나 , 수돗물은 수도관 등 급수시설에 의해 공급되는 것이어서 수돗물을 공급받는 주민들이 가지게 되는 수돗물의 수질악화 등으로 인한 환경상 이익의 침해나 침해 우려는 그 거주 지역에 불구하고 그 수돗물을 공급하는 취수시설이 입게 되는 수질오염 등의 피해나 피해 우려와 동일하게 평가될 수 있다고 할 것이다 .

따라서 양산취수장 및 물금취수장에서 취수된 물을 수돗물로 공급받는 원고들로서는 이 사건 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 개별적 · 구체적 · 직접적으로 보호되는 환경상 이익, 즉 법률상 보호되는 이익이 침해되거나 침해될 우려가 있는 주민으로서 원고적격이 인정될 수 있다고 할 것이므로, 이와 다른 전제에 선 피고의 이 부분 주장은 이유 없다 .

4. 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장 ( 1 ) 사전환경성검토협의절차 미비 주장

피고는 이 사건 공장설립승인신청에 관하여 환경정책기본법 제25조의3 및 같은 법 시행규칙 제7조 [ 별표 2 ] 에 의하여 낙동강유역환경청장에게 사전환경성검토협의를 요청한 후 사전환경성검토협의절차가 완료되기 전에 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 ' 협의의견을 통보받기 전에는 공장설립승인처분을 하여서는 아니 된다 ' 고 규정한 같은 법 제27조 제1항을 위반한 것이다 .

( 2 ) 제2종 지구단위계획 미수립 주장

이 사건 처분은 30, 000m 이상 개발행위를 수반하는 공장설립신청을 승인한 것이어서, 피고가 제2종 지구단위계획을 수립 · 추진하여야 함에도 이를 이행하지 아니한 상태에서 이루어진 것이므로, 국토계획법 제58조 및 동법 시행령 제55조 제3항을 위반한 것이다 .

( 3 ) 환경영향평가를 피하기 위한 탈법행위라는 주장

공장설립법 제13조 제1호의 규정에 의한 공장의 설립으로서 조성면적이 150, 000㎡ 이상인 사업은 환경 · 교통 · 재해 등에 관한 영향평가법 제4조 제3항, 같은 법 시행령 제2조 제3항에 의하여 환경영향평가대상인바, 이 사건 신청업체들은 환경경향평가를 피하기 위하여 공장의 면적을 148, 245m²로 축소하여 공장설립승인신청을 하고 피고는 이를 승인하였는바, 이는 환경영향평가를 피하기 위한 탈법행위이다 . ( 4 ) 상수원보호구역에 준하는 지역이므로 공장설립을 승인할 수 없다는 주장이 사건 신청지는 낙동강수계 물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제7조에 의하여 상수원보호구역으로 지정되어야 하는 지역임에도 불구하고, 지정권자인 경상남도 지사가 그 지정을 하지 않고 있으므로, 이 사건 신청지는 상수원보호구역에 준하여 관리되어야 할 것이고, 따라서 이 사건 처분은 공장을 설립할 수 없는 지역에 공장설립을 승인한 것으로 위법하다 .

( 5 ) 산업입지개발에 관한 지침 위반 주장

이 사건 신청지는 ' 상수원보호구역이 고시되지 아니한 경우 취수장으로부터 수계상 상류방향으로 유하거리 15킬로미터 이내인 지역과 하류방향으로 유하거리 1킬로미터 이내인 지역 ' 에 해당하므로, 피고는 산업입지 및 개발에 관한 법률 ( 2005. 8. 4. 법률 제7678호로 개정되기 전의 것, 이하 ' 산업입지법 ' 이라 한다 ) 제40조에 따라 건설교통부장관이 2005. 5. 6. 건설교통부 제2005 - 104호로 고시한 산업입지개발지침 ( 이하 ' 구지침 ' 이라 한다 ) 제22조 제8호 또는 환경부장관 및 건설교통부장관이 2005. 12. 26. 환경부 제2005 - 173호, 건설교통부 제2005 - 437호로 고시한 산업단지의 개발에 관한 통합지침 ( 이하 ' 통합지침 ' 이라 한다 ) 제36조를 준수하여야 함에도 이를 위반하였다 . ( 6 ) 김해시 공장건축가능지역 지정에 관한 조례 위반 주장이 사건 처분은 " 시 · 도지사는 상수원보호구역이 고시되지 아니한 경우에는 취수장으로부터 수계상 상류방향으로 10m 이내인 지역과 하류방향으로 1m 이내인 지역을 공장건축가능지역으로 지정하여서는 아니 된다 " 고 규정한 김해시 공장건축가능지역 지정에 관한 조례 제5조 제2항 제6호에 위반한 것으로서 위법하다 . ( 7 ) 공장설립 관련 법령을 위반하여 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 공장의 설립을 승인하였다는 주장

공장설립법 등 공장설립 관련 법령에 의하면, 이 사건 신청지에는 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제19호 [ 별표 20 ] 제2호 ( 이하 ' 국토계획법 시행령 [ 별표 20 ] 제2호 ' 라고 한다 ) 에 해당하는 업종이나 공장시설을 건축할 수 없는데, 이 사건 신청업체들 중 상당수는 선박용 부품이나 자동차 부품 제조업을, 일부 업체는 비철금속 주조, 금속구조체 제조업 등을, 일부 업체는 골판지나 플라스틱 제조업 등을, 일부 업체는 도금이나 압연 등을 주된 업종으로 삼고 있는바, 위 업체들 중 제1차 금속 · 가공금속제품 및 기계장비제조업체들의 경우는 기계장비 세척과정 등에서 유기용제류를 사용하거나 건축자재 및 자동차용품 생산과정에서 안료 또는 특정수질유해물질을 하천으로 배출함으로써, 나머지 업체들은 그 업종 자체로, 국토계획법 시행령 [ 별표 20 ] 제2호 차목이나 카목에서 정한 ' 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 공장 ' 에 해당함에도, 피고가 이 사건 신청지에 공장설립을 승인한 이 사건 처분은 공장설립 관련 법령 등을 위반하여 위법하다 .

( 8 ) 김해시 도시계획조례 및 국토계획법 시행령의 개발행위허가 기준 위반 주장이 사건 신청지는 산지를 수직으로 깎아내려 조성된 공장부지이고, 하수가 그대로 배출될 경우 오염원이 되며, 토석채취허가에 따른 적지복구가 완료되지 아니하였으므로 김해시 도시계획조례 ( 2005. 7. 29. 개정 조례 제564호, 이하 같다 ) 에 의하여 공장설립승인을 할 수 없는 곳이고, 국토계획법 제58조 제3항의 위임에 따른 동법 시행령 제56조 제1항 [ 별표1 ] 1. 라. ( 2 ) 항이 ' 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 수질오염에 의한 환경오염이 발생할 우려가 없을 것 ' 을 개발사업의 허가기준으로 규정하고 있으므로, 허가권자는 위 법령에 의하여 당해 허가로 인하여 그 주변 지역에 수질오염에 의한 환경오염이 발생할 우려가 없을 것을 검토하고, 배출수 등으로 인한 수질오염 등이 우려될 경우에는 개발행위를 허가하지 말아야 함에도, 피고는 위 관련 법규에 위반하여 이 사건 처분을 하였다 .

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다 .

다. 판단

( 1 ) 사전환경성검토협의절차 미비 주장에 대한 판단 ( 가 ) 사전환경성검토협의에서 협의의 성격1 ) 국립공원 관리청이 국립공원 집단시설지구개발사업과 관련하여 그 시설물기 본설계 변경승인처분을 함에 있어서 환경부장관과의 협의를 거친 이상, 환경영향평가서의 내용이 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도로 심히 부실하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 공원관리청이 환경부장관의 환경영향평가에 대한 의견에 반하는 처분을 하였다고 하여 그 처분이 위법하다고 할 수는 없다 ( 대법원 2001. 7. 27. 선고 99두5092 판결 등 참조 ) . 2 ) 환경정책기본법 제26조는 사전환경성협의제도의 실효성 확보를 위해 승인기관으로 하여금 협의 의견을 강제하기 위하여 신설된 조항인데, 관계행정기관의 장은 환경부장관 등 협의기관과의 협의에 있어, ' ① 다른 법령이 정하고 있는 허용행위 또는 행위제한 규정을 잘못 적용하여 협의 의견을 제시한 경우, ② 천재지변, 홍수 · 재난 등과 같은 긴급한 상황이 발생되어 협의의견을 반영할 수 없거나, 협의 의견을 반영할 경우 신속한 복원 · 복구 등이 불가하고 또한 오히려 환경영향이 더 클 경우 ' 의 ' 특별한 사유 ' 가 있을 때 협의기관의 협의의견을 반영하지 않을 수 있다 ( 제1심의 환경부장관에 대한 사실조회결과 ) .

( 나 ) 협의 의견을 미반영할 특별한 사유가 있는지 여부

앞서 인정한 사실을 위 법리에 비추어 알 수 있는 다음의 사정 즉, ① 낙동강 유역환경청장은, 이 사건 신청지가 김해시 공장건축가능지역지정에 관한 조례 제5조 제2항 제6호, 통합지침 제36조 제7호에 의하여 공장입지가 불가능한 지역이라고 전제하고 있으나, 이 사건 처분 당시 이 사건 신청지는 세분화되기 전의 관리지역으로서 그 공장입지는 공장입지 기준고시 [ 별표 2 ] 의 세분화되기 전의 관리지역의 해당 규정의 기준을 충족하면 족하다 할 것인 점, ② 그런데, 이 사건 신청지는 148, 245㎡의 관리지역에 속해 있고, 공장입지기준고시의 기준인 국토계획법 시행령 [ 별표 20 ] 제2호 차목에서 규정한 10, 000㎡ 이상을 충족하고 있어 공장가능지역으로 지정되어 있어야 할 것이 요건이 아니므로, 김해시 공장건축가능지역지정에 관한 조례가 적용될 여지가 없는 점, ③ 이 사건 신청지는 산업단지 외의 지역에서의 개별공장을 설립하기 위한 것이기는 하나, 그 공장설립을 위하여 용도변경을 수반하지 않고 공장입지지정신청도 동반하지 않으므로, 통합지침 제36조가 규정한 개별공장입지의 선정기준도 그 적용대상은 아니라고 할 것인 점, ④ 따라서 낙동강유역환경청장이 ' 바람직하지 않다 ' 는 협의의견을 제시한 근거 중에는, 김해시 공장건축가능지역지정에 관한 조례나 통합지침의 규정을 잘못 적용한 내용이 포함되어 있다고 볼 수 있고, 이 부분에 대해 피고는 달리판단하여 협의 미반영 통보를 한 것인 점 등의 사정을 종합하여 보면, 피고의 미반영 통보는 ' 특별한 사유 ' 가 있는 경우에 해당한다고 봄이 상당하다 . ( 다 ) 따라서 피고가 낙동강유역환경청장의 협의의견을 따르지 않았다고 하여 환경정책기본법 제26조를 위반하였다고 할 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다 .

( 2 ) 2종 지구단위계획 미수립 주장에 대한 판단 ( 가 ) 국토계획법 시행령 제55조 제1항은 " 관리지역에서의 개발행위는 그 면적이 30, 000m 미만이어야 한다 " 고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 면적의 산정에 관하여 " 관리지역 안에서 연접하여 개발하는 경우 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다 " 고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항이 " 지구단위계획으로서 정한 가구 및 획지의 범위 안에서 이루어지는 개발행위의 경우 면적제한을 받지 아니한다 " 는 취지로 규정하고 있는데, 이 사건 공장의 용지 면적이 개별적으로는 30, 000m를 넘지 아니하나 , 연접한 면적이 합계 148, 245㎡에 이르는 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원칙적으로 이 사건 신청지 일대에 관하여 위 시행령 제44조 소정의 제2종 지구단위계획이 수립되지 않고서는 개발행위를 허가할 수 없다고 할 것이다 . ( 나 ) 그러나, 위 시행령 제55조 제5항 제1호 나항은 " 개발행위의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8m 이상이고 주간선도로 또는 고속국도를 제외한 도로법 제11조의 규정에 의한 도로 ( 일반국도, 특별시도 · 광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도 ) 에 직접 연결되는 경우 같은 조 제4항, 즉 관리지역 안에서 연접하여 개발하는 경우 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다는 규정을 적용하지 아니한다 " 는 취지로 규정하고 있고, 을 20, 21호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 신청지의 소유자이던 주식회사 ○○○ 개발이 이 사건 처분 전인 2005. 12. 16. 피고로부터 ' 설치위치 : - - 시 - - 면 - 리 산000 - 0 일원, 노폭 12m 내지 20m, 연장 1, 213m, 4개 노선, 설치면적 19, 645㎡, 사업기간 : 허가일로부터 12개월 ' 을 내용으로 하는 사도설치허가를 받은 사실, ○○토건 주식회사, 주식회사 ○○건설, ○○산업개발 주식회사가 2006. 4 .

17. 피고로부터 ' 설치위치 : - - 시 - - 면 - 리 산000 - 0 일원, 노폭 20m, 연장 1, 213m, 4개 노선, 설치면적 23, 816m, 허가기간 : 2006. 4. 17. ~ 2007. 4. 17. ' 을 내용으로 하는 사도연장허가를 받은 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 신청지상의 공장설립에 있어서는 국토계획법 시행령 제44조 소정의 제2종 지구단위계획 수립 규정의 적용이 배제된다고 할 것이어서, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다 .

( 3 ) 환경영향평가를 피하기 위한 탈법행위라는 주장에 대한 판단이 사건 신청업체들이 이 사건 신청지에 건축할 공장의 면적을 환경영향평가의 대상이 되는 면적 150, 000m보다 조금 적은 148, 245㎡로 신청하였다는 사정만으로는 , 환경영향평가를 피하기 위한 의도로 공장의 면적을 축소하여 공장설립승인신청을 하였다고 단정할 수 없고, 달리 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로, 원고들의 이 부분 주장 또한 이유 없다 .

( 4 ) 상수원보호구역에 준하는 지역이므로 공장설립을 승인할 수 없다는 주장에 대한 판단

이 사건 신청지가 상수원보호구역으로 지정되지 아니한 이상, 이를 상수원보호 구역과 동일하게 관리하여야 한다고 할 수 없을 뿐 아니라, 낙동강수계 물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제7조 단서가 " 연평균 수질이 취수시설에서 취수하는 원수보다 나은 하천 ( 취수시설이 있는 하천이나 호소에 직접 유입되는 지류를 말한다 ) 의 집수구역에 대하여는 상수원보호구역으로 지정하지 아니할 수 있다 " 는 취지로 규정하고 있고, 갑 32호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 소감천의 연평균 수질이 물금취 수장에서 취수하는 낙동강원수보다 나은 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 신청지를 상수원보호구역과 동일하게 관리하여야 함을 전제로 한 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다 .

( 5 ) 산업입지 개발에 관한 지침 위반 주장에 대한 판단

앞서 인정한 사실 및 관련 법령의 해석에 의하여 알 수 있는 다음의 사정 즉 , ① 산업입지법 제40조 제1항은 " 건설교통부장관은 산업단지 외의 지역에서의 공장설립을 위한 입지지정과 지정승인된 입지의 개발에 관한 기준을 작성 · 고시할 수 있다 " 라고 규정하고 있는 점, ② 위 규정에 의한 산업단지 외의 지역에서의 공장설립을 위한 입지지정과 입지의 개발에 관한 세부적인 기준이 산업입지개발지침에 포함된 점, ③ 이 사건 공장설립은 산업단지 외의 지역에서 이루어지는 것이고, 그 승인 신청은 2005. 7. 19. 경에, 공장설립승인 처분은 2006. 4. 27. 에 있었는데, 이 무렵의 산업입지 개발지침은 2005. 5. 6. 고시한 구 지침과, 2005. 12. 26. 고시한 통합지침이 시행되고 있었던 점, ④ 구 지침 제22조 제8호와 통합지침 제36조 제7호가 " 시장 · 군수는 상수 원보호구역이 고시되지 아니한 경우에는 취수장으로부터 수계상 상류방향으로 유하거 리1 ) 15km 이내인 지역과 하류방향으로 유하거리 1km 이내인 지역에는 개별공장입지의 지정승인을 하여서는 아니된다 " 고 규정하고 있는 점, ⑤ 산업입지법 제41조 제1항 은, 산업단지 외의 지역에서 국토계획법상의 용도지역을 변경하여 공장설립을 할 경우 공장설립법 제13조의 규정에 따라 공장설립승인신청을 하도록 하면서, 제2항에서 공장설립승인을 하고자 할 때에는 산업입지법 제40조가 정한 기준에 적합하도록 하여야 한다고 규정하고 있는 점, ⑥ 산업단지 이외의 지역에서 용도지역을 변경하여 공장설립 승인 신청을 할 경우에는 구 지침이나 통합지침이 정한 기준의 충족 여부가 고려되어야 할 것이나, 이 사건은 용도지역을 변경한 경우가 아닌 점, ⑦ 또한 구 지침 제20조 나 통합지침 제34조는 " 개별공장설립을 위한 입지지정신청은 … … 신청하는 경우를 말한다 " 로, 구 지침 제21조, 통합지침 제35조의 각 제1항은 " 시장 · 군수는 개별공장입지의 지정신청을 받은 경우에는 다음 각 호의 사항을 종합적으로 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다 " 로, 구 지침 제22조 제1항, 통합지침 제36조 제1항은 " 시장 · 군수는 다음 각 호의 1에 해당하는 지역에 대하여는 개별공장입지의 지정승인을 하여서는 아니된다 " 로 규정하여, 구 지침이나 통합지침은 개별공장설립을 위한 입지지정신청과 이에 따른 입지의 승인 여부에 관하여 규율하고 있는 점, ⑧ 공장설립시의 입지에 관해서는 공장설립법 제8조는 공장입지기준을 고시하도록 하고 있고, 이에 따라 공장입지 기준고시가 시행되어 위 고시에 따라 공장입지 기준의 충족 여부가 결정될 것이고, 공장설립법 제9조는 시장 · 군수는 당해 토지의 지번별로 공장설립의 가능 여부를 확인하여 통지하도록 규정하고 있으며, 실무상으로도 산업단지 외의 지역에서 공장설립을 위해서는 공장설립법 제13조에 따라 공장설립승인 신청을 하면 될 뿐이고, 공장입지지정 신청을 하는 것은 아닌 것으로 보이는 점, ⑨ 통합지침 제2조 ( 적용범위 ) 는 " 산업단지 및 산업단지 외의 개별공장의 입지 및 개발에 관하여 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 지침을 적용한다 " 고 규정하고, 공장설립법과 그에 따른 공장입 지기준고시에 따른 공장입지기준은 다른 법령의 특별한 규정에 해당하므로, 위 통합지 침의 적용이 배제된다고 봄이 상당한 점 등의 사정을 종합하여 보면, 결국 구 지침이나 통합지침은 이 사건 공장설립의 관련 법규라고 보기 어렵다 할 것이다 .

따라서 구 지침이나 통합지침이 사건 공장설립의 관련 법규임을 전제로 한 원고들의 이 부분 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다 . ( 6 ) 김해시 공장건축가능지역 지정에 관한 조례 위반 주장에 대한 판단 ( 가 ) 국토계획법 시행령 [ 별표 20 ] 제2호 차목은, 계획관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물의 하나로 ' 건축법 시행령 [ 별표 1 ] 제13호의 공장 중 부지면적 ( 2 이상의 공장을 함께 건축하거나 기존 공장부지에 접하여 건축하는 경우와 2 이상의 부지가 너비 8m 미만의 도로에 서로 접하는 경우에는 그 면적의 합계를 말한다 ) 이 1만㎡ 이상인 것과 특별시장 · 광역시장 · 시장 또는 군수가 1만 5천㎡ 이상의 면적을 정하여 공장의 건축이 가능한 지역으로 고시한 지역 안에 입지하는 것으로서 다음의 1에 해당하지 아니하는 것 ' 을 규정하고 있는바 ( 관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물에 관하여 정하고 있는 국토계획법 시행령 [ 별표 27 ] 제2호 차목에서도 ' [ 별표 20 ] 제2호 차목의 공장 ' 이라고 규정하고 있어, 결국 계획관리지역이든 세분되기 이전의 관리지역이든 상관없이 위 [ 별표 20 ] 제2호 차목이 적용된다고 할 것이다 ), 위 규정의 내용 및 입법취지 등에 비추어 보면, 특별시장 · 광역시장 · 시장 또는 군수가 1만 5천㎡ 이상의 면적을 정하여 공장의 건축이 가능한 지역으로 고시한 지역 안에 입지하여야 하는 입지상의 제한을 받는 공장은 그 부지면적이 1만㎡ 미만인 공장에 한하고, 부지면적이 1만㎡ 이상인 공장에 대하여는 그와 같은 입지상의 제한이 있다고 볼 수 없으므로, 국토계획법 제76조 및 같은 법 시행령 [ 별표 20 ] 의 규정에 의하여 조례로 정하도록 한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있는 ' 김해시 공장건축가능지역 지정에 관한 조례 ' 는 위와 같이 부지면적이 1만㎡ 미만인 공장에 대하여 그 건축이 가능한 지역을 고시함에 있어 필요한 사항을 정한 것에 불과하다고 할 것이다. 2 ) ( 나 ) 그런데 앞서 인정한 사실에 의하면, 이 사건 공장은 그 부지면적 ( 2 이상의 공장을 함께 건축하는 경우로서 그 면적의 합계 ) 이 148, 245㎡로서 위 [ 별표 20 ] 제2호 차목 소정의 부지면적이 1만㎡ 이상인 공장에 해당함을 알 수 있으므로, 김해시 공장 건축가능지역지정에 관한 조례는 이 사건 처분에 대하여 적용될 수 없다고 할 것이어서, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다 . ( 7 ) 공장설립 관련 법령을 위반하여 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 공장의 설립을 승인하였다는 주장에 대한 판단 ( 가 ) 이 사건 처분의 근거 법규 1 ) 공장설립법 제13조 제1항은 " 공장건축면적이 500m이상인 공장의 신설 · 증설 또는 업종변경을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장 · 군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고, 승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다 " 라고 규정하고 있고, 공장설립법 제8조는 ' 산업자원부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 다음 각호의 사항에 관한 공장입지의 기준을 정하여 이를 고시하여야 한다. 이를 변경한 때에도 또한 같다. 1. 국토계획법 등 대통령령이 정하는 법령에서 용도지역별로 허용 또는 제한되는 공장의 업종 · 규모 및 범위 등에 관한 사항, 4. 환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한에 관한 사항 ' 이라고 규정하고 있으며, 공장입지 기준고시 제5조 ( 환경오염 등을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한 ) 는, ' 시장 · 군수 · 구청장은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 공장의 입지를 제한할 수 있다. 1. 공장 설립법 시행령 제34조 제1호의 규정에 의한 도시형 공장 이외의 공장을 상수원 등 용수이용에 현저한 영향을 미치는 지역의 상류에 설치하는 경우, 2. 공장을 설치함으로써 인근주민 또는 농경지, 기타 당해 지역의 생활 및 자연환경을 현저히 해하게 된다고 판단하는 경우 ' 라고 규정하고 있으며, 같은 고시 제7조 ( 용도지역별 공장설립 허용범위 )

는 " 법 제8조 제1호 및 영 제12조 제1항의 규정에 의하여 고시하여야 할 용도지역별 허용 또는 제한되는 공장의 업종 · 규모 및 범위는 [ 별표 2 ] 와 같다 " 고 규정하고 있고 , 위 [ 별표 2 ] 는 ' 용도지역별 허용 또는 제한되는 공장의 업종 · 규모 및 범위에 관한 사 항 ( 관리지역이 세분화되기 전 허용 또는 제한되는 공장의 업종 · 규모 및 범위 ) ' 에 관하여 아래 표와 같이 규정하고 있다 .

< 공장입지 기준고시 [ 별표 2 ] 용도지역별 허용 또는 제한되는 공장의 업종 · 규모 및 범위 > /> 2 ) 국토계획법 시행령 [ 별표 20 ] 은 ' 계획관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물 ' 에 대하여 ' 2. 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물 ( 생략 ) 차 .

건축법 시행령 [ 별표 1 ] 제13호의 공장 중 부지면적 ( 2 이상의 공장을 함께 건축하거나 기존 공장부지에 접하여 건축하는 경우와 2 이상의 부지가 너비 8미터 미만의 도로에 서로 접하는 경우에는 그 면적의 합계를 말한다 ) 이 1만㎡ 이상인 것과 특별시장 · 광역시장 · 시장 또는 군수가 1만 5천㎡ 이상의 면적을 정하여 공장의 건축이 가능한 지역으로 고시한 지역 안에 입지하는 것으로서 다음의 1에 해당하지 아니하는 것 - ( 1 )

[ 별표 19 ] 제2호 사목 ( 1 ) 내지 ( 4 ) 에 해당하는 것, ( 2 ) 화학제품조제시설 ( 석유정제시설을 포함한다 ). 다만, 물 · 용제류 등 액체성 물질을 사용하지 아니하거나 제품의 성분이 용해 · 용출되지 아니하는 고체성 화학제품제조시설을 제외한다. ( 3 ) 제1차 금속 · 가공금속제품 및 기계장비제조시설 중 폐기물관리법 시행령 [ 별표 1 ] 제4호의 규정에 의한 폐유기용제류를 발생시키는 것, ( 4 ) 가죽 및 모피를 물 또는 화학약품을 사용하여 저장하거나 가공하는 것, ( 5 ) 섬유제조시설 중 감량 · 정련 · 표백 및 염색시설 ' 이라고 규정하고 있으며, 폐기물관리법 시행령 ( 2007. 1. 5. 대통령령 제19827호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) [ 별표 1 ] 지정폐기물의 종류 ( 제3조 관련 ) 제4호는, ' 4. 폐유기용제 - 가 .

할로겐족 ( 환경부령이 정하는 물질 또는 이를 함유한 물질에 한한다 ), 나. 기타 폐유기 용제 ( 가목 외의 유기용제를 말한다 ) ' 라고 규정하고 있다 . 3 ) 국토계획법 시행령 [ 별표 19 ] 는 ' 생산관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물 ' 에 대하여 ' 2. 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물 ( 생략 ) 사 .

건축법시행령 [ 별표 1 ] 제13호의 공장 중 도정공장 및 식품공장과 읍 · 면 지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 다음의 1에 해당하지 아니하는 것 - ( 1 ) 대기환경보전법 제2조 제8호의 규정에 의한 특정대기유해물질을 배출하는 것, ( 2 ) 대기환경보전법 제2조 제9호의 규정에 의한 대기오염배출시설에 해당하는 시설로서 동법 시행령 [ 별표 8 ] 의 규정에 의한 1종 사업장 내지 3종 사업장에 해당하는 것, ( 3 ) 수질환경보전법 제2조 제3호의 규정에 의한 특정수질유해물질을 배출하는 것, ( 4 ) 수질환경보전법 제2조 제5호 의 규정에 의한 폐수배출시설에 해당하는 시설로서 동법 시행령 [ 별표 1 ] 의 규정에 의한 1종 사업장 내지 4종 사업장에 해당하는 것 ' 이라고 규정하고 있다 .

대기환경보전법 ( 2005. 12. 29. 법률 제7779호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) 제2조 제8호는 " 8. ' 특정대기유해물질 " 이라 함은 사람의 건강 · 재산이나 동 · 식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 줄 우려가 있는 대기오염물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다 ' 로, 대기환경보전법 시행규칙 ( 2006. 5. 24. 환경부령 제204호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) 제4조 ( 특정대기유해물질 ) 는 " 법 제2조 제8호의 규정에 의한 특정대기유해물질은 [ 별표 2 ] 와 같다 " 로 규정하고 있으며, 위 [ 별표 2 ] 는 ' 카드뮴 및 그 화합물 등 35개 물질 ' 을 특정대기유해물질로 규정하고 있고 ( 별지 관계 법령 참조 ), 대기환경보전법 제2조 제9호는 " 9. ' 대기오염물질배출시설 ' 이라 함은 대기오염물질을 대기에 배출하는 시설물 기계 · 기구 기타 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다 " 로 , 대기환경보전법 시행규칙 제5조 ( 대기오염물질배출시설 ) 는 " 법 제2조 제9호의 규정에 의한 대기오염물질배출시설은 [ 별표 3 ] 과 같다 " 로 규정하고 있으며, 위 [ 별표 3 ] 은 ' 금 속의 용융 · 제련 또는 열처리시설 등 14개 시설 ' 을 대기오염물질배출시설로 상세히 규정하고 있고 ( 별지 관계 법령 참조 ), 대기환경보전법 시행령 ( 2006. 5. 22. 대통령령 제19480호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) [ 별표 8 ] 은 ' 사업장별 환경기술인의 자격기준 ' 을 ' 1종 사업장 ( 대기오염물질발생량의 합계가 연간 80톤 이상인 사업장 ), 2종 사업장 ( 대기오염물질 발생량의 합계가 연간 20톤 이상 80톤 미만인 사업장 ), 3종 사업장 ( 대기오염물질 발생량의 합계가 연간 10톤 이상 20톤 미만인 사업장 ) ' 으로 분류하고 있다 .

한편, 수질환경보전법 ( 2005. 3. 31. 법률 제7428호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) 제2조 제3호는 " 3. ' 특정수질유해물질 ' 이라 함은 사람의 건강, 재산이나 동 · 식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 줄 우려가 있는 수질오염물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다 ' 로, 수질환경보전법 시행규칙 ( 2006. 1. 2. 환경부령 제194호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) 제3조 ( 특정수질유해물질 ) 는 " 법 제2조 제3호의 규정에 의한 특정수질유해물질은 [ 별표 2 ] 와 같다 " 로, 위 [ 별표 2 ] 는 ' 특정수질유해물질 ' 을 ' 구리 ( 동 ) 및 그 화합물 등 17개 물질 ' 로 규정하고 있고 ( 별지 관계 법령 참조 ), 수질환경보전법 제2조 제5호는 " 5. ' 폐수배출시설 ' 이라 함은 수질오염물질을 배출하는 시설물 · 기계 · 기구 기타 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다 ( 생략 ) " 로, 수질환경보전법 시행규칙 [ 별표 3 ] 은 ' 폐수배출시설 ' 에 대하여 적용기준과 분류를 상세하게 규정하고 있으며 ( 별지 관계 법령 참조 ), 수질환경보전법 시행령 ( 2004. 8. 10. 대통령령 제18515호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) [ 별표 1 ] 은 ' 사업장의 규모별 구분 ' 을 ' 1종 사업장 - 1일 폐수배출량이 2, 000m 이상인 사업장, 2종 사업장 - 일 폐수배출량이 700m이상, 2, 000m 미만인 사업장, 3종 사업장 - 1일 폐수배출량이 200㎡ 이상, 700m 미만인 사업장, 4종 사업장 - 1일 폐수배출량이 50m 이상, 200m 미만인 사업장, 5종 사업장 - 상기 1종사업장 내지 4종사업장에 해당되지 아니하는 배출시설 ' 로 규정하고 있다 . 4 ) 건축법 시행령 ( 2006. 5. 8. 대통령령 제19466호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) [ 별표 1 ] 제13호는 ' 공장 - 물품의 제조 · 가공 ( 염색 · 도장 · 표백 · 재봉 · 건조 · 인쇄 등을 포함한다 ) 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동차관련시설, 분뇨 및 쓰레기처리시설 등으로 따로 분류되지 아니한 것 ' 으로 규정하고 있고, 위 [ 별표 1 ] 제15호는 ' 위험물저장 및 처리시설 - 소방법, 석유 및 석유대체연료 사업법, 도시가스사업법, 고압가스안전관리법, 액화석유가스의 안전 및 사업관리법, 총포 · 도검 · 화약류 등 단속법, 유해화학물질관리법에 의하여 설치 또는 영업의 허가를 받아야 하는 건축물로서 다음 각목의 1에 해당하는 것. 다만, 자가난방 · 자가발전과 이와 유사한 목적에 쓰이는 저장시설을 제외한다. 주유소 ( 기계식 세차설비를 포함한다 ) 및 석유판매소, 액화석유가스충전소 ( 기계식 세차설비를 포함한다 ), 위험물제조소, 위험물저장소, 액화가스취급소, 액화가스판매소, 유독물 보관 · 저장시설, 고압가스충전 · 저장소, 기타 가목 내지 아목의 시설과 유사한 것 ' 이라고 규정하고 있고, 위 [ 별표 1 ] 제16호는 ' 자동차관련시설 ( 건설기계관련시설을 포함한다 ) - 주차장, 세차장, 폐차장, 검사장, 매매장, 정비공장, 운전학원 · 정비학원, 여객자동차 운수사업법, 화물자동차 운수사업법 및 건설기계관리법에 의한 차고 및 주기장 ' 으로 규정하고 있으며, 위 [ 별표 1 ] 제18호는 ' 분뇨 및 쓰레기처리시설 - 분뇨 · 폐기물처 리시설, 고물상, 폐기물재활용시설 ' 로 규정하고 있다 .

5 ) 구 국토계획법 시행령 ( 2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 제정된 것 ) 부칙 제13조 ( 관리지역 안에서의 행위제한 ) 제1항은 ' 법 부칙 제18조 제3항의 규정에 의하여 관리지역이 세분될 때까지 관리지역 안에서의 건축제한에 대하여는 [ 별표 27 ] 의 규정을 적용한다 " 고 규정하고 있고, 위 [ 별표 27 ] 은 ' 관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물 ' 에 관하여 ' 2. 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물 ( 생략 ) 차 .

[ 별표 19 ] 제2호 사목 및 [ 별표 20 ] 제2호 차목의 공장 ' 이라고 규정하고 있다 . 6 ) 김해시 도시계획조례 [ 별표 23 ] 은 ' 관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물 ' 에 관하여 ' 영 [ 별표 27 ] 제2호의 규정에 의하여 관리지역 안에서 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물은 다음 각호와 같다. 10. 영 [ 별표 19 ] 제2호 사목 및 [ 별표 20 ] 제2호 차목의 공장, 12. 건축법 시행령 [ 별표 1 ] 제16호의 자동차관련시설 ( 폐차장, 매매장, 정비공장을 제외한다 ) ' 이라고 규정하고 있다 . ( 나 ) 판단

1 ) 이 사건 공장설립에 관한 위 관련 법규를 모두 종합하여 보면, 이 사건 공장이 국토계획법 시행령 [ 별표 20 ] 제2호 차목에서 규정한 건축이 제한되는 건축물에 해당하지 않는 한, 이 사건 처분에는 법령위반의 위법이 없다 할 것인바, 앞서 채택한 각 증거에 의하면, 이 사건 공장은 건축법 시행령 [ 별표 1 ] 제13호의 ' 물품의 제조 · 가공 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물 ' 로서 ' 위험물저장 및 처리시설이나, 자동차관련시설, 분뇨 및 쓰레기처리시설 ' 에 해당하지 않는 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 처분이 공장설립 관련 법령을 위반하였는지 여부는, 이 사건 공장이 국토계획법 시행령 [ 별표 19 ] 제2호 사목 ( 1 ) 내지 ( 4 ) 항의 대기 및 수질 오염 · 유해물질을 배출하는 공장에 해당하거나, 국토계획법 시행령 [ 별표 20 ] 제2호 차목의 ' 화학제품조제시설 , 제1차 금속 · 가공금속제품 및 기계장비제조시설 중 폐기물관리법 시행령 [ 별표 1 ] 제4호의 규정에 의한 폐유기용제류를 발생시키는 것, 가죽 및 모피를 물 또는 화학약품을 사용하여 저장하거나 가공하는 것, 섬유제조시설 중 감량 · 정련 · 표백 및 염색시설 ' 에 해당하는지 여부에 달렸다 할 것이다. 3 ) 2 ) 앞서 채택한 각 증거에 의하면, 이 사건 신청업체들의 주된 업종은 유형별로, ' 선박부품 제조업, 골판지나 펄프 등 제조업, 자동차부품 제조업, 플라스틱 용기 등 제조업, 기계 및 밸브 등 제조업, 비철금속 압연 · 압출업, 냉장 및 냉동장비 제조업, 도장 및 피막처리업 등 ' 인 사실을 인정할 수 있는바, 위 업종들의 통상적 성격으로 볼 때 위 업종들 중 일부 업종 또는 공장시설은, 경우에 따라서 국토계획법 시행령 [ 별표 20 ] 제2호 차목의 ' 계획관리지역에서 건축이 제한되는 업종 또는 공장시설 ' 에 해당한다고 볼 여지도 있어 보인다 .

3 ) 그러나, 행정소송에 있어서 특단의 사정이 있는 경우를 제외하면 당해 행정처분의 적법성에 관하여는 당해 처분청이 이를 주장 · 입증하여야 할 것이지만, 행정소송에 있어서 직권주의가 가미되어 있다고 하더라도 여전히 변론주의를 기본 구조로 하는 이상, 행정처분의 위법을 들어 그 취소를 청구함에 있어서는 직권조사사항을 제외하고는 그 취소를 구하는 자가 위법사유에 해당하는 구체적인 사실을 먼저 주장하여야 할 것인바 ( 대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 등 참조 ), 위 법리에 의하면, 국토계획법 시행령 [ 별표 20 ] 제2호를 근거로 공장설립의 위법을 다투는 원고들로서는, 최소한 이 사건 신청업체들이 영위하려는 각 업종이, ' 어떤 업종으로서, 여하한의 시설을 갖추고, 어떤 종류의 위해물질을 배출하고 있어, 위 [ 별표 20 ] 제2호 차목 중 어디에 해당하는지 ' 를 구체적으로 적시하여 주장할 필요가 있다 할 것임에도, 원고들은 막연히 " 이 사건 신청업체들의 각 업종이 위 [ 별표 20 ] 제2호 차목 또는 카목에 해당하여 이 사건 처분이 위법하다 " 는 추상적인 주장만을 되풀이하고 있을 뿐이다 . 4 ) 그런데, 갑 12 내지 56호증의 각 기재나 제1심 증인 김○○의 증언, 제1심의 현장검증결과 등 원고들의 위 주장에 부합하는 취지의 각 증거에 피고가 제출한 증거를 모두 보태어 보아도, 이 사건 공장들이 국토계획법 시행령 [ 별표 20 ] 제2호 차목에서 규정한 업종 등에 해당하거나, 위 규정에서 정한 기준을 초과하여 오염물질 등을 배출한다는 사실을 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없을 뿐 아니라, 오히려 을 44호증의 기재에 의하면, ① 이 사건 신청업체들은 대기배출시설이 없어 대기오염 물질의 배출로 인한 주변지역의 영향이 없는 것으로 조사된 사실 ( 사전환경성검토서 89쪽 ), ② 이 사건 공장이 가동될 경우 1일 폐수배출량은, ' ○○산업사 3. 80㎥ / 일 ( 또는 13. 52㎡ / 일 ), ○○산업사 3. 60㎡ / 일, ○○○○ 공업사 3. 00㎥ / 일, ○○테크 3. 40㎥ / 일 ( 또는 2. 38m / 일 ), ○○ 산업사 외 25개 공장 0. 4m / 일 ' 인 사실 ( 사전환경검토서 126 내지 135쪽 ), ③ 이 사건 공장의 예상 총 발생 오수는 29. 97㎥ / 일로 예측되었는데, 사업장별 오수처리시설을 설치하고 생태연못을 조성할 경우 BOD 농도를 3ppm 이하로 처리할 수 있는 것으로 조사된 사실, ④ 따라서 이 사건 공장들은 수질환경보전법 시행령 [ 별표 1 ] 의 1종 내지 4종 사업장 ( 최소 1일 폐수배출량이 50m 이상이어야 함 ) 에 해당하지 않으므로, 국토계획법 시행령 [ 별표 19 ] 의 사목에 해당하지 않고, 결국 [ 별표 20 ] 제2호 차목에도 해당하지 않는 사실을 인정할 수 있을 뿐이다 .

5 ) 또한 이 사건 공장들이 폐기물관리법 시행령 [ 별표 1 ] 제4호가 정한 폐유기 용제류를 발생시키는 사실 및 국토계획법 시행령 [ 별표 20 ] 제2호 차목에서 규정한 ' 화학제품조제시설 ', ' 가죽 및 모피를 물 또는 화학약품을 사용하여 저장하거나 가공하는 것 ', ' 섬유제조시설 중 감량 · 정련 · 표백 및 염색시설 ' 에 해당한다는 사실을 인정할 아무런 증거도 없다 .

6 ) 따라서 이 사건 공장들은 국토계획법 시행령 [ 별표 20 ] 제2호 차목의 ( 1 ) 내지 ( 5 ) 항에 따라 건축이 제한되는 건축물에 해당한다고 볼 수 없으므로, 피고가 공장설립 관련 법령을 위반하여 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 공장의 설립을 승인하였다는 취지의 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다 . ( 다 ) 재량권 일탈 · 남용 여부

1 ) 이 사건 처분이 재량권을 남용하거나 일탈한 위법이 있는지 여부는, 이 사건 공장설립으로 신청업체들이 얻을 사익, 공장설립에 수반된 고용창출, 지역 경제의 활성화 등의 공익으로 얻을 수 있는 이익과 공장설립에 따른 취수장 오염과 취수장으로부터 수돗물을 공급받는 주민들이 보다 깨끗한 수돗물을 공급받을 수 없는 피해, 공장 설립에 따른 자연환경의 파괴 ( 토양 · 수질 · 대기 오염 등으로 인한 피해 ) 등의 공익침해를 형량하여 판단하여야 한다 .

한편, 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 나아가 재량행위라고 할지라도 기속재량행위인지 또는 자유재량에 속하는 것인지의 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 하는데 ( 대법원 2008. 5. 29. 선고 2007두18321 판결 등 참조 ), 성장관리지역에서 공장건축면적 500㎡ 이상의 공장을 신설, 증설 또는 이전하게나 업종을 변경하는 행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 지역을 지정한 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있는 것이며, 이와 같은 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것이므로 공장이전의 승인 여부는 재량행위에 속한다 ( 대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조 ) .

위와 같은 재량행위에 대한 법원의 사법심사는 당해 행위가 사실오인, 비례 · 평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 부정한 동기 등에 근거하여 이루어짐으로써 재량권의 일탈 · 남용이 있는지 여부만을 심사하게 되는 것이고 ( 대법원 2001 .

7. 27. 선고 99두8589 판결 등 참조 ), 자유재량에 의한 행정처분이 그 재량권의 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 점은 그 행정처분의 효력을 다투는 자가 이를 주장 · 입증하여야 하고 처분청이 그 재량권의 행사가 정당한 것이었다는 점까지 주장 · 입증할 필요는 없다 ( 대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결 등 참조 ) . 2 ) 이 사건을 위 법리에 비추어 보건대, 앞서 인정한 사실 및 앞서 채택한 각 증거, 을 17, 18, 21, 23, 32, 34, 39, 41, 42, 43, 46호증의 각 기재를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정 즉, ① 이 사건 공장수가 28개에 불과하고, 이 사건 공장들은 김해장유 율하지구 내 택지조성사업으로 인하여 집단이주하는 중소기업 공장들로서 존재하지 않던 공장들이 새로 생기는 것이 아닌 점, ② 이 사건 신청업체들 중 일부 업체가 2004년 두 차례에 걸쳐 피고에게 개별적으로 공장설립승인신청을 하였으나, 피고는 낙동강유역환경청의 사전환경성검토 시 지적사항을 이유로 공장설립승인신청을 반려한 사실이 있고, 이 사건 신청업체들이 2005. 7. 19. 다시 공장설립승인신청을 하자 피고는 2004년 협의 당시 지적되었던 문제점을 보완하도록 지시하였던 점, ③ 이 사건 공장부지에 대한 경매절차 진행을 막는 것이 시급하였던 이 사건 신청업체의 대표자들이 피고에게, 도산위기와 종업원들의 생계곤란 등을 호소하며 연명으로 ' 선 공장허가 사후 보완 ' 을 요구하는 내용의 탄원서를 제출하기도 한 점, ④ 이 사건 신청업체들은 기반시설의 설치를 위한 설계비, 절개지 안전진단 및 복구설계비, 사전환경성검토 및 2차원 수리모의 시뮬레이션 제작비 등 사전환경성검토 시 지적사항을 보완하는데 상당한 비용을 지출한 것으로 보이는 점, ⑤ 두 차례 수리모형시험결과 소감천에서 낙동강으로 흘러들어간 물이 이 사건 각 취수장에 영향을 미친다는 사실이 확인되지 않았고, 국립환 경과학원 낙동강물 환경연구소의 ' 05 낙동강수계 유량측정사업 운영결과 보고서 ' ( 을 41호증 ) 에 의하더라도, 갈수기인 1월에 물금취수장으로 유입되는 물의 양은 초당 103톤 정도이고, 낙동강 하구언의 초당 방류량은 163톤 정도로 확인된 점, ⑥ 낙동강유역환 경청의 대포천 및 소감천 수질측정결과 ( 을 39호증 ) 에 의하면 대포천과 소감천의 경우 수질이 1급수를 유지하고 있는 것으로 조사된 점, ⑦ 이 사건 신청지 주변에 이미 다수 ( 대포천 주변에 660여개, 소감천 주변에 350여개 ) 의 공장이 들어서 있는 상황에서 환경오염의 정도가 비교적 낮은 것으로 보이는 28개의 공장들이 들어선다고 하여 추가적으로 환경에 미치는 파급효가 크다고 단정하기 어려운 점, ⑧ 원고들은 직접적으로 환경오염의 피해를 입게 되는 것이 아니라 정수시설을 통해 공급되는 수돗물을 공급받는 것에 불과한 점, ⑨ 이 사건 신청업체들에게 공장설립승인을 내 주었다고 해서 형평상 향후 다른 공장의 설립승인을 거부할 수 없게 된다는 우려가 현실화될 것인지 여부 역시 단정하기 어려운 점, ① 이 사건 공장이 설립된 후에도 단속을 통하여 환경오 염행위에 대한 통제가 가능할 것으로 보이고, 김해시가 원칙적으로 폐수무방류시스템을 채택하는 등 환경보호를 위한 제반조치를 취할 것을 거듭 약속하고 있는 점 등의 제반 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분에 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다고 보기도 어렵다 .

( 8 ) 김해시 도시계획조례 및 국토계획법 시행령의 개발행위허가 기준 위반 주장에 대한 판단

원고들은, 이 사건 처분이 김해시 도시계획조례 제20조, 제21조, 제22조 및 국토계획법 시행령 제56조 제1항의 개발행위허가 기준을 위반한 처분이라는 취지로 주장하나, 이 사건 공장설립의 경우 국토계획법에 의한 개발행위로서 토지의 형질변경이 수반될 것이고, 이러한 개발행위를 위해서는 허가를 받아야 하는데 ( 국토계획법 제56조 제1항 제2호 ), 공장설립승인을 위해 개발행위에 대한 관계 행정기관의 협의를 거친 경우 공장설립승인이 되면 개발행위에 대한 허가를 받은 것으로 의제되는바 ( 공장설립법 제13조의2 제1항, 제5항 ), 앞서 채택한 각 증거 및 을 11, 13, 21, 22, 30호증의 각 기재에 의하면, 피고와 이 사건 신청업체들이 낙동강유역환경청장의 사전환경성검토 의견 등에 따라 이 사건 공장설립과 관련한 개발행위 등에 대하여 장기간에 걸쳐 서로 협의한 사실을 인정할 수 있고, 이 사건 공장의 설립이 관련 법규 및 위 도시계획조례에 따라 적법하게 승인된 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 처분이 국토계획법 시행령 또는 위 법령의 위임을 받은 김해시 도시건축조례 상의 개발행위허가 기준을 위반하였다고 볼 수 없다 .

따라서 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다 .

5. 결론

그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 모두 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 이 사건 소를 각하하여 부당하나, 이 사건은 본안판결을 할 수 있을 정도로 심리가 되었다고 인정되므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제418조 단서에 의하여 제1심 법원으로 환송하지 아니하고 이 법원이 스스로 본안판결을 하기로 하되, 원고들만이 항소한 이 사건에 있어서 불이익변경금지의 원칙상 항소인인 원고들에게 불이익하게 제1심 판결을 취소하여 원고들의 청구를 기각할 수는 없으므로, 원고들의 항소를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .

판사 박주영

판사박운삼

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