2017누76663 경쟁입찰참가자격 취소처분취소 등

주식회사 A

중소벤처기업부장관

서울행정법원 2017. 10. 13. 선고 2016구합83563 판결

2018. 3. 30.

2018. 4. 27.

1. 원고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2016. 12, 8. 원고에 대하여 한 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격 취소 및 참여자격 취득 제한(6개월) 처분을 모두 취소한다.

1. 제1심판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 판결 이유는 아래에서 고쳐 쓰거나 원고가 당심에서 한 주장에 대한 판단을 추가하는 것 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

다만 "피고"라고 기재된 부분은 모두 "중소기업청장"으로 고쳐 쓴다.

2. 고쳐 쓰는 부분

○ 제1심 판결서 2쪽 8~14줄 부분을 다음과 같이 고쳐 쓴다.

「나. C협동조합(이하 '이 사건 조합'이라고 한다)은 전신주, 흄관, phc 파일 등 콘크리트 제품을 생산하는 47개 중소기업을 조합원으로 하여 구성된 비영리 단체이고, 그중phc 파일을 생산하는 조합원은 원고를 포함한 17개 업체(원고, B, 주식회사 D, E 주식회사, F 주식회사, G 주식회사, H 유한회사, 주식회사 I, J 주식회사, K 주식회사, 주식회사 L, 주식회사 M, N 주식회사, 주식회사 0, 주식회사 P, 주식회사 Q, 주식회사 R, 이하 '이 사건 회원사'라고 하고 개별 업체들은 '주식회사', '유한회사'를 제외한 법인명으로 특정한다)이다.

3. 추가 주장에 대한 판단 부분

가. 원고의 주장

이 사건 담합행위 중에는 피고에게 처분권한 없는 입찰 건이 포함되어 있음에도 피고가 이를 처분사유에 포함시킨 것은 위법하다. 구 판로지원법 제8조 제3항 제3호에서 "중소기업자간 경쟁입찰에 참여하는" 중소기업자가 담합 등 부당한 행위를 한 경우에 참여자격을 취소하는 등의 처분을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 중소기업자가 "중소기업자간 경쟁입찰에 참여하지 않은 경우"는 처분사유에 해당하지 않음에도 피고는 이를 처분사유에 포함시켰다. 피고가 처분 대상으로 삼은 이 사건 담합행위 1,360건에는 중소기업자간 경쟁입찰이 아닌 일반 입찰에서의 담합행위, 수의계약 방식으로 계약을 체결한 사안이 포함되어 있다.

나. 판단

1) 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 구 판로지원법 제8조 제3항 제3호 및 개정판로지원법 제8조 제3항 제3호에서 규정한 "중소기업자간 경쟁입찰에 참여하는 중소기업자가 담합 등 부당한 행위를 한 경우"의 의미는 "중소기업자간 경쟁입찰에 직접 참여하여 담합 등 부당한 행위를 한 경우"에 한정되지 않고 그 밖에 입찰 과정에서 담합을 통해 투찰을 포기하여 특정인의 낙찰을 도모하는 행위, 담합으로 경쟁입찰의 성립 자체를 방해하여 특정인으로 하여금 수의계약을 체결하게 하는 행위 등의 부당한 행위를 한 경우도 포함한다고 해석함이 타당하다.

① 구 판로지원법 제8조 제3항 및 개정 판로지원법 제8조 제3항은 참여자격 의취소나 정지 사유로 '담합 등 부당한 행위를 한 경우(제3호)' 외에도 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 참여자격을 취득한 경우(제1호)', '참여자격을 상실한 경우(제2호)', '그 밖에 중소기업자간 경쟁입찰 참여가 부적당하다고 대통령령으로 정하는 경우(제4호)'를 규정하고 있다. 위 제1~2호는 그 행위주체인 '중소기업자간 경쟁입찰에 참여하는 중소기업자'가 반드시 경쟁입찰에 직접 참여하는 것을 전제로 한 규정이라고 볼 수 없다.

같은 항 제3호의 '담합 등 부당한 행위를 한 경우'도 중소기업자간 경쟁입찰에 직접 참여하는 것을 반드시 전제로 하는 것은 아니다.

② 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제1항이 입찰참가자 격제한의 대상을 '계약상대자, 입찰자 또는 전자조달시스템을 이용하여 견적서를 제출하는 자'로 정하고 있는 것과는 달리,1) 구 판로지원법 및 개정 판로지원법 제8조 제3항은 중소기업자간 경쟁입찰에 '참여'하는 중소기업자가 담합 등 부당한 행위를 한 경우라고만 규정하여 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령보다 처분대상을 넓게 인정하고 있다.

③ 중소기업제품의 구매를 촉진하고 판로를 지원하여 중소기업의 경쟁력 향상에 이바지하려는 판로지원법의 입법목적을 달성하기 위해서는, 담합에 의해 직접 투찰행위를 한 중소기업자뿐만 아니라 입찰 과정에서 특정 업체의 낙찰을 위해 일부 업체는 투찰을 포기하는 등의 형태로 담합 등 부당한 행위를 한 경우에도 구 판로지원법 및 개정 판로지원법 제8조 제3항을 적용하여 경쟁입찰 참여자격을 취소, 정지하는 등의 조치가 취할 필요가 있다.

2) 갑 제1호증에 의하면, 피고는 이 사건 처분을 하면서 그 원인사실을 『중소기업자간 경쟁제품 및 공사용자재 직접구매 대상품목으로 지정된 콘크리트파일(세부품명번호 : 2010280201) 입찰에 참여하는 과정에서 부당행위가 적발되어 검찰이 기소(2016. 7. 1.)하였고 서울중앙지법에서 유죄로 판결함(2016. 9. 21.). 위와 관련하여 당사자가 행한 행위는 판로지원법 제8조 제3항 제3호에서 정한 '담합 등 부당한 행위를 한 경우'에 해당함』 이라고 적시한 사실을 인정할 수 있는바, 피고는 이 사건 담합행위 전체를 이 사건 처분의 사유로 삼은 것으로 보인다.

한편 서울중앙지방법원 2016고단4187,5376(병합) 사건에서 원고의 대표이사 S 등에 대하여 이 사건 담합행위 전체에 대하여 입찰방해죄를 인정한 사실, 이 사건 담합행위 중에는 원고가 직접 입찰에 참여하여 단독으로 낙찰을 받거나 공동수급체를 구성하여 낙찰받은 경우는 총 116회가 포함되어 있고, 그밖에 이 사건 조합 명의로 낙찰받아 지분에 따라 일부 계약금액을 배분받은 경우도 여럿 있으며 이를 모두 포함한 원고의 낙찰금액 합계액은 654억여 원에 달하는 사실, 이 사건 담합행위 중 원고가 단독 또는 공동수급체로서 낙찰받은 경우나 이 사건 조합이 낙찰받은 후 지분에 따라 배분받은 경우를 제외한 나머지 경우에서도 원고는 이 사건 운영세칙에서 정한 방식이나 이 사건 실무자협의회의 논의 등을 통하여 자신을 제외한 나머지 이 사건 회원사들과 담합하여 다른 회원사가 낙찰받을 수 있도록 들러리로 입찰하거나 아예 입찰을 하지 않기로 결정하고 그 합의를 실행한 사실은 앞서 본 바와 같다. 이러한 사실관계에 의하면, 피고가 이 사건 담합행위 전체를 이 사건 처분의 사유로 삼은 것이 구 판로지원법 또는 개정 판로지원법 제8조 제3항 제3호에 해당하지 않는 사유를 처분사유로 삼아 위법하다고 할 수 없다.

3) 갑 제29, 30호증, 갑 제32호증, 을 제1, 2, 3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, phc 파일은 판로지원법 제6조에 따라 중소기업자간 경쟁제품으로 지정되어 판로지원법에서 정한 중소기업만이 공공기관이 발주하는 phc 파일 구매 입찰절차에 참여할 수 있게 되었고, 이 사건 담합행위는 모두 이러한 규정에 따라 진행된 공공기관 발주의 중소기업자간 경쟁입찰 과정에서 이루어진 행위인 사실을 인정할 수 있다.

한편 갑 제33호증의 기재에 의하면 이 사건 회원사인 F이 2015. 8. 10.파 2016. 12. 29. 두 차례에 걸쳐 경쟁입찰 방식이 아닌 비공개 수의 협상을 통해 계약을 체결한 사실은 인정된다. 그러나 갑 제29, 30호증, 갑 제32호증, 을 제1, 2, 3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, 이 사건 회원사들이 고의적으로 무응찰 또는 단독응찰하거나 예정가격 초과로 낙찰자를 선정하지 못하도록 하여 당초 제한경쟁입찰 방식으로 공고된 계약을 유찰시켜 발주기관으로 하여금 수의계약 방식으로 계약방식을 전환하게 한 후 특정 업체가 수주하는 등의 방법으로 입찰방해를 하였음을 인정할 수 있어, 이 또한 구 판로지원법 또는 개정 판로지원법 제8조 제3항 제3호의 사유에 해당한다고 판단된다.

4) 행정처분에서 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 할 수 없다(대법원 2013.10.24. 선고 2013두963 판결 등 참조).

설령 원고의 주장과 같이 구 판로지원법 또는 개정 판로지원법 제8조 제3항 제3호 의 '담합 등 부당한 행위를 한 경우'가 직접 경쟁입찰에 참여한 중소기업자에 한정하여 적용되는 것이고 위 수의계약의 경우 등은 대상에서 제외해야 한다고 해석하더라도, 피고가 이 사건 처분의 사유로 삼은 이 사건 담합행위에는 원고가 직접 투찰행위를 하여 낙찰받은 116건의 입찰 등 정당한 처분사유가 되는 담합행위가 포함되어 있고, 이와 같이 원고가 직접 낙찰받은 담합행위만을 기준으로 판로지원법 시행규칙 제4조 [별표 1] 제3호를 적용하는 경우, 담합행위의 기간, 횟수, 계약금액, 관계 법령의 내용과 취지 등에 비추어 볼 때 '참여자격 취소'와 '참여자격 취득 제한 기간 6개월'을 적용하는 것이 원고에게 지나치게 가혹하다고 볼 수 없어, 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈·남용하였다고 보기도 어렵다.

4) 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 하고, 이와 결론이 같은 제1심판결은 정당하므로 원고의 항소를 기각한다.

재판장판사양현주

판사김무신

판사오경미

1) 대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결은 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석 · 적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석 하거나 유추해석 하여서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 될 것인바, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령이 입찰참가자격 제한의 대상을 '계약상대자 또는 입찰자'로 정하고 있는 점 등에 비추어 보면 '특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자'는 '당해 경쟁입찰에 참가한 자로서 당해 입찰에서 특정인이 낙찰되도록 하기 위한 목적으로 담합한 자를 의미한다고 봄이 상당하고, 당해 경쟁입찰에 참가하지 아니함으로써 경쟁입찰의 성립 자체를 방해하는 담합행위는 설사 그 경쟁입찰을 유찰시켜 수의계약이 체결되도록 하기 위한 목적에서 비롯된 것이라 하더라도 위 '계약상대자 또는 입찰자'에 해당한다고 할 수 없다고 보았다.