2017누69719 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격 취소 및 참여자

격 취득 제한처분 취소

A 주식회사

중소벤처기업부장관

서울행정법원 2017. 8. 31. 선고 2016구합83341 판결

2018. 5. 16.

2018. 6. 20.

1. 원고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2016. 12. 5. 원고에 대하여 한 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격 취소 및 참여자격 취득 제한 6개월 처분을 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 및 수정

이 법원이 이 사건에 관하여 쓸 이유는 제1심판결 이유 중 일부를 아래와 같이 고치고, 원고가 당심에서 주장하는 내용에 관하여 아래 제2항과 같은 판단을 해당 부분에 추가하는 이외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

[고쳐 쓰는 부분]

○ 제1심판결문 제2면 17 행부터 제3면 17행까지를 아래와 같이 고쳐 쓴다

다. 서울중앙지방검찰청 검사는 2016. 7. 1. "이 사건 조합의 임원, 이 사건 회원사의 대표이사 또는 입찰업무 담당자들은 공모하여, 2011. 7.경부터 2016. 5. 24.까지 이 사건 조합 및 이 사건 회원사들의 관급 PHC 파일 구매 입찰 건에 관하여, 미리 낙찰예정사(조합 또는 개별 회원사)와 들러리사를 지정하고 낙찰예정사는 미리 정한 투찰금액으로 투찰하고 들러리사는 이보다 조금 높은 금액으로 투찰하고 나머지 업체는 해당 입찰에 참여하지 않는 방법으로 낙찰예정사가 낙찰받도록 하거나, 고의적으로 무응찰, 단독응찰 또는 예정가격 초과로 낙찰자를 선정하지 못하도록 하여 당초 제한경쟁 방식으로 공고된 계약을 유찰시켜 발주기관으로 하여금 수의계약 방식으로 계약방식을 전환하게 한 후 특정 업체가 수주하는 등의 방법으로 총 1,360회에 걸쳐 낙찰금액 합계 656,387,023,639원 상당의 재산상 이익을 취득함으로써 위계 또는 기타의 방법으로 해당 입찰의 공정을 해하였다."는 입찰방해죄 혐의로 공소를 제기하였는데(이하 위와 같이 기소된 행위를 '이 사건 담합행위'라 한다), 원고의 대표이사인 SE 2014. 4.경부터 2016. 5. 24.까지 위 범행을 공모하였다는 이유로 같은 날 함께 기소되었다. 서울중앙지방법원은 2016. 9. 21. 위와 같은 공소사실을 모두 유죄로 인정하는 한편, 원고의 대표이사인 S에 대하여는 징역 1년, 집행유예 2년에 처하는 판결을 선고하였다.

라. 서울중앙지방검찰청 검사장은 2016. 7. 5. 피고1)에게 위 다.항 기재 사건의 공소장 사본을 송부하였다. 그 이후 서울중앙지방법원이 2016. 9. 21. 위와 같은 유죄판결을 선고하자, 피고는 2016. 12. 5. 원고에게 "중소기업자간 경쟁제품 및 공사용자재 직접구매 대상품목으로 지정된 콘크리트파일(세부품명번호 : 3010280201) 입찰에 참여하는 과정에서 부당행위가 적발되어 검찰이 기소(2016. 7. 1.)하였고, 서울중앙지법에서 유죄로 판결함(2016. 9. 21.), 위와 관련하여 당사자가 행한 행위는 판로지원법 제8조 제3항 제3호에서 정한 담합 등 부당한 행위를 한 경우에 해당함"이라는 사유를 들어 중소기업자간 경쟁입찰 참여 자격을 취소하고 참여자격 취득을 6개월간 제한하는 내용의 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

○ 제1심판결문 제8면 6행의 "피고 등"을 "조달청 등"으로, 같은 면 8행의 "피고에게 "를 "조달청장에게"로 각 고친다.

○ 제1심판결문 제12면 13행의 "원고"를 "G"로 고친다.

○ 제1심판결문 제13면 6행 다음에 아래와 같은 부분을 추가한다.

한편 앞서 본 바와 같은 이 사건 처분의 경위, 원고의 대표이사인 S이 공소제기되어 서울중앙지방법원에서 유죄판결을 받은 내용, 이 사건 처분의 처분서에 기재된 문언내용 등을 모두 종합하여 보면, 이 사건 처분은 이 사건 담합행위 중 원고의 대표이사인 S이 기소되어 유죄판결을 받은 부분, 즉 2014. 4.경부터 2016. 5. 24.까지의 담합행위(이하 '원고 관련 담합행위'라 한다)를 그 처분사유로 삼은 것으로 판단된다.

그런데 서울중앙지방법원 2016고단4187, 5376(병합) 사건에서 원고의 대표이사인 S은 원고 관련 담합행위 전체에 대하여 유죄판결을 선고받았고, 위 판결에 대한 항소도 기각된 사실, 원고 관련 담합행위 중에는 원고가 직접 입찰에 참여하여 단독으로 낙찰을 받거나 공동수급체를 구성하여 낙찰받은 경우는 총 66회가 포함되어 있고, 그밖에 이 사건 조합 명의로 낙찰받아 지분에 따라 일부 계약금액을 배분받은 경우도 여럿 있으며 이를 모두 포함한 원고의 낙찰금액 합계액은 약 308억 원 정도인 사실, 이 사건 담합행위 중 원고가 단독 또는 공동수급체로서 낙찰받은 경우나 이 사건 조합이 낙찰받은 후 지분에 따라 배분받은 경우를 제외한 나머지 경우에서도 원고는 이 사건 운영세칙에서 정한 방식이나 이 사건 실무자협의회의 논의 등을 통하여 자신을 제외한 나머지 이 사건 회원사들과 담합하여 다른 회원사가 낙찰받을 수 있도록 들러리로 입찰하거나 아예 입찰을 하지 않기로 결정하고 그 합의를 실행한 사실은 앞서 본 바와 같다. 이러한 사실관계에 의하면, 피고가 원고 관련 담합행위 전체를 이 사건 처분의 처분사유로 삼은 것이 구 판로지원법 또는 판로지원법 제8조 제3항 제3호에 해당하지 않는 사유를 처분사유로 삼아 위법하다고 할 수는 없다.

○ 제1심판결문 제13면 14행부터 제14면 3행까지를 아래와 같이 고쳐 쓴다.

(2) 이 사건 처분은 원고의 대표이사인 S이 기소되어 유죄판결을 받은 부분, 즉 2014. 4.경부터 2016. 5. 24.까지의 담합행위를 그 처분사유로 삼은 것임은 앞서 본 바와 같다. 따라서 위와 같은 담합행위 중 2014. 4.경부터 2016. 4. 27.까지의 행위는 구 판로지원법 제8조 제3항 제3호, 판로지원법 시행규칙 제4조 [별표 1] 제3호가, 2016. 4. 28.부터 2016. 5. 24.까지의 행위는 판로지원법 제8조 제3항 제3호, 제5항, 판로지원법 시행규칙 제4조 [별표 1] 제3호가 적용된다고 할 것이다.

○ 제1심 판결문 제15면 7행부터 12행까지의 "이 사건 담합행위"를 "원고 관련 담합행위"로 각 고친다.

2. 추가판단사항

가. 원고의 주장

구 판로지원법 제8조 제3항 제3호 및 판로지원법 제8조 제3항 제3호에 의하면, 피고는 '중소기업자간 경쟁입찰'에 참여하는 중소기업자가 담합 등 부당한 행위를 한 경우에 참여자격을 취소하거나 1년의 범위에서 정지할 수 있도록 되어 있다. 그런데 이 사건 처분의 처분사유에는 중소기업자간 경쟁입찰이 아닌 일반입찰을 통해 계약이 체결된 경우와 수의계약을 통해 계약이 체결된 경우가 포함되어 있다. 그런데 위와 같은 경우는 '중소기업자간 경쟁입찰'을 통해 계약이 체결된 것이 아니므로, 피고에게 처분권한이 인정되지 않는다고 보아야 한다.

나. 판단

1) 원고의 대표이사인 S은 이 사건 조합의 임원, 이 사건 회원사의 대표이사 또는 입찰업무 담당자 등과 공모하여 2014. 4.경부터 2016. 5. 24.까지 '관급 PHC 파일 구매입찰' 건에 관하여 담합행위를 하였다는 이유로 기소되어 서울중앙지방법원 2016고단 4187, 5376(병합) 사건에서 유죄판결을 선고받았다. 한편 앞서 본 바와 같이 PHC 파일은 판로지원법 제6조에 따라 중소기업자간 경쟁제품으로 지정되어, 중소기업에만 공공기관이 발주하는 PHC 파일 구매 입찰절차에 참여할 수 있는 기회가 부여되었으므로, 이 사건 처분의 처분사유에 중소기업자간 경쟁입찰이 아닌 일반입찰을 통해 계약이 체결된 경우가 포함되어 있다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

2) 갑 13호증, 을 3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 원고는 2015. 8. 10.에 경쟁입찰 방식이 아닌 비공개 수의 협상을 거쳐 국군재정관리단과 계약을 체결하였는데, 위와 같이 수의계약을 통해 계약이 체결된 경우도 이 사건 처분의 처분사유에 일부 포함된 사실은 인정된다. 그러나 관계법령의 규정내용 등에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 모두 종합하여 보면, 구 판로지원법 제8조 제3항 제3호와 판로지원법 제8조 제3항 제3호에서 각 규정하고 있는 '중소기업자간 경쟁입찰에 참여하는 중소기업자가 담합 등 부당한 행위를 한 경우'의 의미는 '중소기업자간 경쟁입찰에 직접 참여하여 담합 등 부당한 행위를 한 경우'에 한정되지 않고 당초에는 경쟁입찰 대상으로 공고되었으나 담합을 통해 경쟁입찰의 성립 자체를 방해하여 특정인으로 하여금 수의계약을 체결하게 하는 행위도 포함된다고 봄이 상당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

① 구 판로지원법 제8조 제3항 및 판로지원법 제8조 제3항은 참여자격의 취소나 정지 사유로 '담합 등 부당한 행위를 한 경우(제3호)' 외에도 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 참여자격을 취득한 경우(제1호)', '참여자격을 상실한 경우(제2호)', '그 밖에 중소기업자간 경쟁입찰 참여가 부적당하다고 대통령령으로 정하는 경우(제4호)'를 규정하고 있다. 위 제1~2호는 그 행위주체인 '중소기업자간 경쟁입찰에 참여하는 중소기업자'가 반드시 경쟁입찰에 직접 참여하는 것을 전제로 한 규정이라고 볼 수 없다. 이와 같은 법률의 규정내용과 체제에 의하면, 같은 항 제3호의 '담합 등 부당한 행위를 한 경우'도 중소기업자가 중소기업자간 경쟁입찰에 직접 참여하는 것을 전제로 한 것이라고 해석하기는 어렵다.

② 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제1항이 입찰참가자격제한의 대상을 '계약상대자, 입찰자 또는 전자조달시스템을 이용하여 견적서를 제출하는 자'로 정하고 있는 것과는 달리 2), 구 판로지원법 제8조 제3항과 판로지원법 제8조 제3항은 중소기업자간 경쟁입찰에 '참여'하는 중소기업자가 담합 등 부당한 행위를 한 경우라고만 규정하여 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령보다 처분대상을 넓게 인정하고 있다.

3 중소기업제품의 구매를 촉진하고 판로를 지원하여 중소기업의 경쟁력 향상에 이바지하려는 판로지원법의 입법목적을 달성하기 위해서는, 담합에 의해 직접 투찰행위를 한 중소기업자뿐만 아니라 입찰 과정에서 특정 업체의 낙찰을 위해 일부 업체는 투찰을 포기하는 등의 형태로 담합 등 부당한 행위를 한 경우에도 구 판로지원법 또는 판로지원법 제8조 제3항을 적용하여 경쟁입찰 참여자격을 취소, 정지하는 등의 조치를 취할 필요가 있다.

3) 행정처분에 있어 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 할 수 없다(대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두1264 판결, 대법원 2010. 12. 9. 선고 2010두15674 판결 등 참조). 피고가 이 사건 처분의 처분사유로 삼은 원고 관련 담합행위에는 원고가 직접 투찰행위를 하여 낙찰받은 66건의 입찰 등 정당한 처분사유가 되는 담합행위가 포함되어 있고, 이와 같이 원고가 직접 낙찰받은 담합행위만을 기준으로 판로지원법 시행규칙 제4조 [별표 1] 제3호를 적용하더라도, 담합행위의 기간, 횟수, 계약금액, 관계 법령의 내용과 취지 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분의 정당성이 인정된다. 따라서 설령 원고가 주장하는 바와 같이 이 사건 처분의 처분사유 중 일부를 처분사유에서 제외해야 한다고 보더라도, 이 사건 처분이 적법하다는 결론에는 아무런 영향을 미치지 않는다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소를 기각한다.

재판장판사배광국

판사김종기

판사송혜정

1) 정부조직법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정된 후 2018. 6. 8. 법률 제15624호로 개정되기 전의 것) 부칙 제2조에 따라 이 사건 처분에 관계되는 중소기업청장의 권한은 2017. 7, 26. 중소벤처기업부장관에게 승계되었으므로, 2016. 7. 5 당시의 정부조직상으로는 중소기업청장이다. 이하 중소기업청장과 중소벤처기업부장관을 구별하지 않고 피고라고만 기재한다.

2) 대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결은 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석 · 적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석 하거나 유추해석 하여서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 될 것인바, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령이 입찰참가자격 제한의 대상을 '계약상대자 또는 입찰자'로 정하고 있는 점 등에 비추어 보면 '특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자'는 '당해 경쟁입찰에 참가한 자'로서 당해 입찰에서 특정인이 낙찰되도록 하기 위한 목적으로 담합한 자를 의미한다고 봄이 상당하고, 당해 경쟁입찰에 참가하지 아니함으로써 경쟁입찰의 성립 자체를 방해하는 담합행위는 설사 그 경쟁입찰을 유찰시켜 수의계약이 체결되도록 하기 위한 목적에서 비롯된 것이라 하더라도 위 '계약상대자 또는 입찰자'에 해당한다고 할 수 없다고 보았다.