서울고등법원 2018.10.17. 선고 2017누88666 판결

이 법원이 이 부분에 관하여 쓸 이유는, 제1심 판결문 제2면 6행의 "2016. 10. 17." 을 "2016. 10. 7."로 고치는 것을 제외하고는 제1심판결의 이유 제1항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 구 도시교통정비촉진법(2017. 10. 24, 법률 제14944호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시교통정비촉진법'이라 한다) 제37조 제2항은 "단위부담금과 교통유발계수는 이용자 수, 매출액, 교통혼잡 정도 또는 시설물의 용도 등을 고려하여 국토교통부령으로 정하되, 시장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 시설물의 위치·규모·특성 등을 고려하여 단위부담금과 교통유발계수를 100분의 100의 범위에서 상향 조정할 수 있다."라고 규정하고 있다. 그런데 구 인천광역시 교통유발부담금 경감 등에 관한 조례(2016. 9. 26. 인천광역시 조례 제5704호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 조례'라 한다)는 시설물의 규모와 특성에 따라서만 단위부담금과 교통유발계수에 차등을 두고 있을 뿐 시설물이 위치한 곳이 도심지역인지 아니면 외곽지역인지에 대해서는 차 등을 두고 있지 않다. 이는 시설물의 위치·규모·특성을 모두 고려하도록 한 위 법률조항의 위임내용에 반하는 것일 뿐만 아니라, 위치에 따라 교통유발의 정도가 다른 시설물에 대하여 일률적인 기준을 적용하는 것으로서 평등의 원칙에도 반한다. 따라서 이 사건 조례는 그 효력이 없으므로, 이에 근거하여 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

2) 구 도시교통정비촉진법 제37조 제2항은 시장에게 조례로 정하는 바에 따라 시설물의 위치∙규모∙특성 등을 고려하여 단위부담금과 교통유발계수를 100분의 100의 범위에서 상향 조정할 수 있는 재량권을 부여하고 있다. 그런데 이 사건 조례 제4조, 제4조의2는 위 법률 조항에 반하여 각 시설물의 면적 및 종류에 따라 단일한 단위부담금과 교통유발계수만을 규정함으로써 시장에게 부여된 재량권을 전면적으로 박탈하고 있다. 따라서 이 사건 조례 제4조, 제4조의2는 법률의 규정에 위반하는 것이므로, 이에 근거하여 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

3) 이 사건 조례 제4조, 제4조의2에 규정된 단위부담금과 교통유발계수가 확정적인 정액을 정한 것이 아니라 재량의 여지가 있는 최고한도를 정한 것이라고 본다면, 피고로서는 이 사건 처분을 함에 있어서 단위부담금과 교통유발계수에 대한 상향 조정 여부와 그 이유를 명시하였어야 한다. 그럼에도 불구하고 피고는 위와 같은 처분이유를 명시하지 아니한 채 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 것으로서 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 첫 번째 주장에 대한 판단

관계법령의 규정내용 등에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 조례가 시설물의 위치에 따라 단위부담금과 교통유발계수에 차등을 두고 있지 않다고 하더라도 이를 들어 위 조례가 수권 법률의 위임내용에 반하는 것이라거나 평등의 원칙에 어긋나는 것이라고 볼 수는 없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

① 구 도시교통정비촉진법 제37조 제2항의 문언내용에 비추어 보면, 위 조항은 단위 부담금과 교통유발계수를 상향 조정함에 있어서 고려할 수 있는 여러 가지 요소들의 하나로서 '시설물의 위치'를 예시한 것으로 해석된다. 한편 시설물의 위치∙규모∙특성 이외에도 단위부담금과 교통유발계수를 달리 정할 수 있는 다양한 고려요소들이 있을 수 있는데,1) 그러한 모든 사항들에 대하여 개별적인 차등기준을 마련하는 것은 현실적으로도 어려운 측면이 있다. 사정이 이와 같다면, 각 지방자치단체로서는 공평하고 합리적인 교통유발부담금의 부과를 위하여 여러 가지 고려요소들 중 그 지역의 특성에 맞는 고려요소를 선택할 수 있다고 보아야 할 것이다. 결국 위와 같은 고려요소의 선택은 조례 제정권자의 입법재량에 속하는 것이므로, '시설물의 위치'라는 특정한 고려요소를 조례에 반드시 반영하여야 하는 것이라고 볼 수는 없다.

② 대전, 광주, 울산의 경우에는 교통유발부담금에 관한 조례에서 2 내지 3가지 범주로 시설물의 위치를 구분하여 단위부담금 또는 교통유발계수를 달리 적용하고 있는 반면에, 서울, 부산, 대구, 인천, 수원의 경우에는 그 조례에서 시설물의 위치를 구분하여 단위부담금 또는 교통유발계수를 달리 적용하고 있지 않다. 이는 각 지방자치단체가 교통유발부담금의 공평하고 합리적인 부과를 위하여 그 지역의 특수성을 각각 반영한 것으로 보인다. 이러한 다른 조례들의 내용과 비교하여 보더라도 이 사건 조례의 내용이 이례적인 것이라고 보이지 않는다.

③ 시설물의 규모나 특성에 따른 차등 적용은 해당 시설물의 바닥면적과 용도에 따른 것으로서 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 차등 적용은 객관적이고 합리적인 기준에 의한 것이라고 볼 수 있다. 이에 반하여 시설물의 위치는 개별 시설물마다 주변 여건(도로 사정, 인구수, 다른 시설물의 유무 등)이 상이하여 객관적인 평가의 척도를 마련하기 어려운 측면이 있다. 게다가 객관적인 평가의 척도가 마련되지 않은 상태에서 시설물의 위치를 임의적으로 구분하여 차등 적용하는 것은 오히려 형평성에 어긋나는 결과를 초래할 수도 있다. 따라서 이 사건 조례가 시설물의 위치에 따른 교통유발 정도의 차이를 반영하지 않았다고 하더라고 그와 같은 사정만을 들어 그것이 현저하게 합리성을 잃은 것이라고 볼 수는 없다.

2) 두 번째 주장에 대한 판단

가) 어떤 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없고, 당해 행위의 근거가 된 법규의 체제∙형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2014. 4. 10. 선고 2012두16787 판결 참조).

아래와 같은 관계법령의 규정 내용과 교통유발부담금의 성격 등을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 조례 제4조, 제4조의2는 재량권 행사의 상한선을 정한 것이 아니라 교통유발부담금의 부과액수를 산정함에 필요한 단위부담금과 교통유발계수를 일의 적으로 정한 것이라고 판단된다.

① 교통유발부담금은 1990. 1. 13. 법률 제4221호로 개정된 도시교통정비촉진법에 의하여 도입된 제도로서 도시교통정비지역 안에서 교통유발의 원인이 되는 시설물의 소유자 등에 대하여 교통유발부담금을 부과함으로써 교통개선사업을 위한 투자재원을 확보하고 교통유발시설의 분산을 유도하는 한편 간접적으로는 교통수요를 감축하는 데에 그 입법취지가 있다. 이와 같은 교통유발부담금은 행정주체가 그 재원조달을 목적으로 반대급부 없이 법률에 규정된 부과요건에 해당하는 모든 자에 대하여 일반적 기준에 의하여 부과한다는 점에서 실질적으로는 조세와 유사한 성격을 가지고 있다.

② 이 사건 조례 제4조는 "법 제37조 제2항에 따라 시설물에 대한 단위부담금을 별표 1의2와 같이 조정한다."라고 규정하고 있는데, 그 [별표 1의2]는 각 층 바닥면적의 합이 3만 제곱미터를 초과하는 시설물에 대하여 그 연도별 단위부담금을 '2014년 :800원, 2015년 : 1,000원, 2016년 1,200원'으로 정하는 등 단위부담금의 액수를 특정한 금액으로 정하고 있을 뿐 일정한 범위의 금액으로 정하고 있지 않다. 한편 이 사건 조례 제4조의2는 "법 제37조 제2항에 따른 시설물의 교통유발계수는 별표 2와 같다."라고 규정하고 있는데, 그 [별표 2]는 '슈퍼마켓 : 1.68, 일반음식점 : 2.56, 골프연습장 : 5.00'으로 정하는 등 해당 시설물에 대한 교통유발계수를 특정한 수치로 정하고 있을 뿐 일정한 범위의 수치로 정하고 있지 않다.

③ 부담금관리기본법 제4조는 "부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체, 설치목적, 부과요건, 산정기준, 산정방법, 부과요율 등(이하 "부과요건등"이라 한다)이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다. 다만, 부과요건등의 세부적인 내용은 해당 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령 · 총리령 ·부령 또는 조례·규칙으로 정할 수 있다."라고 규정하고 있다.2) 이는 국민에게 경제적 부담을 지우는 각종 부담금에 관하여는 미리 그 부과요건등을 구체적이고 명확하게 규정함으로써 법적 안정성과 예측가능성을 부여하려는 데에 그 입법취지가 있다. 그런데 이 사건 조례 제4조, 제4조의2의 규정을 재량권 행사의 상한선을 정한 것으로 해석하는 것은 부담금 부과에 있어서 법적 안정성과 예측가능성을 부여하도록 정하고 있는 부담금관리기본법 제4조의 입법취지에 어긋나는 것이다.

④ 이 사건 조례 제4조, 제4조의2가 재량권 행사의 상한선을 정한 것으로 해석하게 되면, 교통유발부담금의 부과는 부과대상이 되는 시설물들의 규모와 특성 등을 모두 파악한 다음 그 상한선의 범위 내에서 적절한 단위부담금과 교통유발계수를 개별적으로 정하는 과정을 거칠 수밖에 없게 된다(만약 이러한 과정을 거치지 않는다면, 재량권 행사를 해태한 것으로서 위법한 처분이 된다). 그런데 이러한 부과과정은 그 상대방의 입장에서는 법적 안정성과 예측가능성을 침해하는 것이 되고, 부과처분을 하는 행정주체의 입장에서는 과다한 행정비용을 소모하는 것이 될 수밖에 없다.

나) 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데에 두어야 한다. 그리고 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석 방법을 추가적으로 동원함으로써, 앞서 본 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 한다(대법원 2016. 7. 7. 선고 2016두35755 판결 참조).

관계법령의 규정내용과 그 입법취지 등에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 구 도시교통정비촉진법 제37조 제2항 후단은 시장에게 단위부담금과 교통유발계수를 상향 조정하여 부과할 수 있는 '처분권한'을 부여한 규정으로 봄이 상당하고, 일정한 범위 내에서 단위부담금과 교통유발계수를 선택할 수 있는 '재량권을 부여한 것이라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 조례 제4조, 제4조의2가 교통유발부담금의 단위부담금과 교통유발계수를 일의적으로 정하고 있다고 하더라도, 위 조례가 구 도시교통정비촉진법 제37조 제2항 후단에 의하여 시장에게 부여된 재량권을 침해한 것이라고 볼 수는 없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

① 행정처분에 관한 근거법령이 "행정청은 … 할 수 있다."라는 형태의 문언을 사용하고 있다고 하더라도, 위와 같은 문언내용이 모든 경우에 있어서 행정청에게 재량권을 부여하는 의미라고 해석할 수는 없다. 위와 같은 문언내용은 행정처분의 성격이나 관계법령의 내용 등에 따라 행정청에게 처분권한을 부여하는 규정으로 해석될 수도 있기 때문이다(대법원 2006. 10. 27. 선고 2004두6105 판결, 대법원 2014. 4. 10. 선고 2012두16787 판결 참조).

② 구 도시교통정비촉진법 제37조 제2항 후단은 "시장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 시설물의 위치 규모 특성 등을 고려하여 단위부담금과 교통유발계수를 100분의 100의 범위에서 상향 조정할 수 있다."라고 규정하고 있다. 그런데 교통유발부담금은 실질적으로는 조세와 유사한 성격을 가지는 것이라는 점에다가 교통유발부담금의 산정기준이 되는 단위부담금과 교통유발계수를 일의적으로 정하지 않은 채 일정 범위로 정하는 것은 부담금 부과에 있어서 법적 안정성과 예측가능성을 부여하도록 정하고 있는 부담금관리기본법 제4조에도 어긋나는 것이라는 점 등에 비추어 보면, 위 조항에서 정하고 있는 "상향 조정할 수 있다."라는 문언은 재량권을 부여하는 의미가 아니라 처분권한을 부여하는 의미로 해석하는 것이 합리적이다.

③ 구 도시교통정비촉진법 제37조 제2항 전단은 "제1항에 따른 단위부담금과 교통유발계수는 이용자 수, 매출액, 교통혼잡 정도 또는 시설물의 용도 등을 고려하여 국토교통부령으로 정한다."라고 규정하고 있다. 그런데 그 위임에 따라 마련된 도시교통정비촉진법 시행규칙 제3조의2, 제3조의3은 단위부담금과 교통유발계수를 특정한 금액 또는 특정한 수치로 정하고 있을 뿐 일정한 범위의 금액 또는 일정한 범위의 수치로 정하고 있지 않다. 한편 구 도시교통정비촉진법 제37조 제2항은 그 조문체계상으로도 전단 규정이 원칙이고, 후단 규정은 예외에 해당한다. 체계 정합성의 측면에서 볼 때, 구 도시교통정비촉진법 제37조 제2항 후단 규정은 그 전단 규정보다 상향 조정된 특정한 금액 또는 특정한 수치를 정할 수 있다는 의미로 해석하는 것이 합리적이고, 그 전단 규정과 규율 방식 자체를 달리하여 일정한 범위의 금액 또는 일정한 범위의 수치를 정할 수 있다는 의미로까지 해석하기는 어렵다.

④ 앞서 본 바와 같은 조문체계에 비추어 보면, 지방자치단체가 단위부담금과 교통유발계수의 상향 조정에 관한 조례를 제정하지 않거나 일부 시설물 등에 관하여만 상향 조정하는 내용의 조례를 제정하는 경우3), 조례에 의해 규율되지 않는 시설물 등에 대하여는 구 도시교통정비촉진법 시행규칙 제3조의2, 제3조의3에 따라 특정된 금액의 단위부담금과 특정된 수치의 교통유발계수가 그대로 적용된다. 사정이 이와 같다면, 구 도시교통정비촉진법 제37조 제2항 후단의 위임에 따라 마련되는 조례의 내용이 단위부 담금과 교통유발계수의 적용에 관하여 시장에게 재량권을 부여하는 형태의 규정이어야 한다고 볼 수는 없다.

⑤ 교통유발부담금의 산정기준이 되는 단위부담금과 교통유발계수가 어느 정도까지 상향 조정될 것인지는 각 지방자치단체가 제정하는 조례의 내용에 달려 있다. 그런데 단위부담금과 교통유발계수의 상향 범위를 아무런 제한 없이 조례에 포괄위임하는 것은 부담금관리기본법 제4조의 규정내용 등에 비추어 볼 때 합리적인 것이라고 보기 어렵다. 구 도시교통정비촉진법 제37조 제2항은 그 상향 조정의 범위를 "100분의 100의 범위"로 한정하고 있는바, 이는 시장에게 부여된 재량권의 범위를 제한하는 의미가 아니라 단위부담금 등의 상향 조정에 관한 조례의 내용을 제한하는 의미로 해석된다.

3) 세 번째 주장에 대한 판단

이 사건 조례 제4조, 제4조의2는 재량권 행사의 상한선을 정한 것이 아니라 교통유발부담금의 액수를 산정함에 필요한 단위부담금과 교통유발계수를 일의적으로 정한 것임은 앞서 본 바와 같다. 이와 다른 전제에 서서 이 사건 처분에 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 위법이 있다는 취지의 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소를 기각한다.

판사

재판장 판사 배광국

판사 김종기

판사 송혜정

주석

1) 구 도시교통정비촉진법 제37조 제2항 전단이 그 고려요소로 '이용자 수와 매출액'을 규정하고 있는 것을 보더라도 단위부담금과 교통유발계수를 달리 정할 수 있는 고려요소들이 매우 다양하다는 점을 알 수 있다.

2) 교통유발부담금은 부담금관리기본법에서 정하고 있는 부담금의 일종이다(부담금관리기본법 제3조 관련 별표 1.의 31항).

3) 대구광역시 교통유발부담금 경감 등에 관한 조례 제4조의2는 백화점, 쇼핑센터, 할인점, 전문점, 대형마트, 종합병원, 일반업무시설에 대하여만 교통유발계수를 상향 조정하여 정하고 있고, 광주광역시 교통유발부담금 경감 등에 관한 조례 제4조의2는 백화점, 할인점(대형마트)에 대하여만 교통유발계수를 상향 조정하여 정하고 있다.