2012구합4661 해상여객운송사업 면허신청 불허가처분취소

A

목포지방해양항만청장

2013. 4. 25.

2013. 5. 30.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2011. 10. 27. 원고에 대하여 한 해상여객운송사업 면허신청 불허가처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2004. 4. 16. 'B'이라는 상호로 사업자등록을 마치고 해상화물운송사업을 영위하여 왔다.

나. 원고는 2011. 10. 19. 피고에게 아래와 같은 내용의 내항 정기 여객운송사업 면허신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)을 하였다.

다. 이에 피고는 2011. 10, 27. "이 사건 신청항로와 같은 항로로 간주되는 항로(목 포-웅곡 상태(서리) 항로를 '제1항로', 목포 복호- 자라 장산(북강)-옥도 장병 - 웅곡 항로를 '제2항로', 목포 마진 - 장산(축강)-상태(동리) 항로를 '제3항로'라 하고, 위 각 항로를 통틀어 '이 사건 각 기존항로'라고 한다)에 이미 기존 해상운송여객운송사업자의 여객선이 취항중이고, 구 해운법(2012. 2. 17. 법률 제11321호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 해운법'이라 한다) 제5조 제1항, 구 해운법 시행규칙(2011. 12. 13. 국토해양부령 제410호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 해운법 시행규칙'이라 한다) 제4조 제1항에 따라 당해 항로에 대한 최근 3년간 평균 승선 및 적취율을 계산한 결과 35% 이상이 되지 못하여 신규면허를 위한 수송수요 기준에 알맞지 아니하다"는 이유로 원고의 이 사건 신청을 불허하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다.

라. 이에 대하여 원고는 2012. 1. 17. 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2012. 8. 7. 원고의 위 행정심판청구를 기각하는 재결을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 절차상 하자

피고는 이 사건 처분의 근거가 된 이 사건 각 기존항로의 평균 승선 및 적취율의 구체적인 산출자료를 제시하지 않았으므로 행정절차법상 처분이유 제시의무를 위반하였다.

2) 실체적 하자이 사건 신청 항로와 이 사건 각 기존항로는 해운법 시행규칙에 따라 정하는 내항 해운에 관한 고시(2011. 1. 31. 국토해양부고시 제2011-28호, 이하 '내항해운에 관한 고시'라 한다) 제2조 제1항에서 정한 지리적 인접성으로 인한 대체이용 가능성과 주된 이용자의 중복 또는 중복가능성 요건을 충족하지 않아 같은 항로라고 할 수 없음에도, 이와 다른 전제에서 한 피고의 이 사건 처분은 사실을 오인하였거나 '같은 항로'에 관한 법리를 오해하였고, 나아가 비례의 원칙과 평등의 원칙을 위반한 것으로 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정 사실

1) 이 사건 각 기존항로를 운항 중인 여객선 현황은 다음과 같다.

2) 이 사건 신청 항로의 종점과 기항지가 속해있는 상태도와 장산도는 행정구역상 전남 신안군에 속해 있는 도서로서 주민 수는 각 1,800여 명이고, 벼, 맥류, 마늘, 양파, 고추, 김 등 농수산물이 생산되어 대부분이 육지로 출하되고 있으며, 상태도는 전국 최대의 천일염 생산지이기도 하다.

3) 이 사건 신청 항로의 기점인 해남 화봉은 이 사건 각 기존항로의 기점인 목포와 약 37km 떨어져 있고, 승용차로 약 50분이 소요된다.

4) 제3항로와 이 사건 신청항로의 종점인 상태(동리)와 제1항로의 종점인 상태(서 리)는 약 6.7km 떨어져 있으며, 승용차로 약 12분이 소요된다. 제3항로와 이 사건 신청항로의 기항지인 장산(축강)과 제2항로의 기항지인 장산(북강)은 약 6km 떨어져 있으며, 승용차로 약 11분이 소요된다.

5) 중앙운수 주식회사, 유한회사 천사해운은 각각 2003. 11. 14.과 2009. 11. 13. 피고에게 이 사건 신청 항로와 기·종점이 동일한 항로에 대해 신규 사업면허를 신청하였으나, 피고는 같은 항로에 기존 여객선이 운항 중에 있고 수송수요 기준에 미달한다는 이유 등을 들어 모두 불허하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 5, 7, 8, 9호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 원고의 첫째 주장에 대하여 행정절차법 제23조 제1항은 행정청에 대하여 당사자에게 그 근거와 이유를 제시할 의무를 부과하고 있으나, 피고는 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분을 하면서 그 사유로 이 사건 기존항로에 대한 평균 승선 및 적취율이 신규 면허에 필요한 최소 수송수요 기준인 35%에 미달함을 밝혔으므로 이로써 위 이유제시 의무를 이행한 것으로 볼 수 있고, 더 나아가 그 평균 승선 및 적취율을 산정한 구체적인 자료까지 원고에게 제시해야 할 의무가 있다고 보기는 어려우므로 피고가 행정절차법상 이유제시의무를 위반한 것으로 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 원고의 두 번째 주장에 대하여

가) 구 해운법 제5조 제1항 제1호, 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항, 제3항, 내항해운에 관한 고시 제2조 제1, 2항에 의하면, 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선의 최근 3년간 평균 승선 및 적취율이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 35% 이상이어야 해상여객운송사업 면허기준을 충족하는데, 여기서 같은 항로라 함은 ①) 기항지의 일부 또는 전부가 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능할 것과 ② 해당 여객선들의 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상되는 경우일 것의 요건을 모두 갖춘 경우를 의미하고, 위 ①항과 관련하여 대체이용이 가능한지 여부는 원칙적으로 기항지가 서로 같은 행정구역(기초자치단체)인지를 기준으로 하되, 기항지 간의 이동거리 또는 도로여건 등을 감안하여 달리 볼 수 있게 규정하고 있다.

나) 먼저 제1, 2항로가 이 사건 신청항로와 같은 항로인지 본다.

위 인정 사실과 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 이 사건 신청항로의 종점인 상태(동리)와 제1항로의 종점인 상태(서 리), 그리고 이 사건 신청항로의 기항지인 장산(축강)과 제2항로의 기항지인 장산(북강)은 각 지리적 인접성을 인정할 수 있으나, 이 사건 신청 항로는 그 외 제1항로의 기점 (목포)과 기항지(웅곡), 제2항로의 기점(목포)과 기항지(복호, 자라, 옥도, 장병, 웅곡)을 기항하지 않는 점, 이 사건 신청 항로의 기점인 해남(화봉)과 제1, 2항로의 기점인 목포는 육로상 거리가 약 37km로 승용차로 50분이 소요되는 점, 제1항로의 기항지(웅곡)나 제2항로의 기항지(복호, 자라, 옥도, 장병, 웅곡)은 이 사건 신청항로의 기항지인 상태 (동리)와 연륙이 되어 있지 않은 점 등을 종합하여 보면 이 사건 신청 항로와 제1, 2항로는 그 항로가 일부라도 중복된다고 보기 어려우므로 대체이용이 가능하다고 할 수 없어, 같은 항로라고 할 수 없다.

다) 다음으로 제3항로와 이 사건 신청 항로가 같은 항로인지 본다.

위 인정 사실과 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, 제3항로 중 장산(축강)-상태(동리) 구간은 이 사건 신청 항로 중 장산(축 강)-상태(동리) 구간과 동일하여 그 기항지의 일부가 겹치므로 대체이용이 가능한 점, 이 사건 신청항로나 제3항로는 모두 지역 특산물의 판매나 생활용품 구매 등을 목적으로 해당 도서의 주민들이 주로 이용하는 생활항로로 주된 이용자가 서로 겹칠 것으로 예상되는 점에 비추어 보면, 이 사건 신청항로와 제3항로는 해운법 등 관계 법령에서 정하고 있는 같은 항로에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 원고가 이 사건 신청항로에 대하여 해상여객운송사업 면허를 받기 위해서는 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항에서 정한 수송수요 기준을 충족하여야 할 것인데, 이 사건 신청항로의 여객선을 포함하여 제3항로에 취항하고 있는 전체 여객선의 최근 3년간 평균 승선 및 적취율이 최소 수송수요 기준인 35%에 미달하는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 결국 피고의 이 사건 처분은 적법하고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김재영

판사홍영진

판사박주영