2011구합3433 체육시설(골프장) 사업계획승인처분취소

1. 정○○

부산 기장군 ○○읍

2. 박○○

부산 기장군 00읍

3. 김○○

부산 기장군 ○○읍

4. 김○○

부산 기장군 00읍

5. 천○○

부산 기장군 ○○읍

6. 박○○

부산 기장군 ○○읍

원고들 소송대리인 법무법인 신성

담당변호사 강동규

부산광역시장

소송대리인 법무법인 국제

담당변호사 황진효, 황민호

2012. 9. 20.

2012. 10. 25.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고가 소외 000000 주식회사 (이하 '소외 회사' 라 한다)에 대하여 한 2011. 4. 14.자 동부산관광단지 내 체육시설(골프장) 사업계획 승인처분은 이를 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 동부산관광단지의 지정 및 조성계획 승인, 변경

1) 부산광역시 기장군수(이하 '기장군수'라 한다)는 2004. 11. 30. 피고에게 부산 기장군 ○○읍일원 3,638,310㎡에 대하여 관광단지 지정신청을 하였다. 이에 피고는 2005. 2. 25. 낙동강환경유역환경청으로부터 위 지역에 대한 사전환경성검토 의견을 받은 후, 2005. 3. 3. 기장군수에게 동부산관광단지 지정 통보를 하고, 2005. 3. 9. 부산광역시 고시 제2005-69호로 관광단지 지정고시를 하였다.

2) 부산광역시 도시개발공사는 2005. 11. 15. 피고에게 동부산관광단지 조성계획 승인신청을 하였다. 이에 피고는 2006. 3. 31. 위 공사에게 승인을 통보한 후, 2006. 4. 5. 부산광역시 고시 제2006-124호로 부산 기장군 ○○읍일원 3,638,310m에 대하여 동부산관광단지 조성계획 승인 고시를 하였다.

3) 피고는 2007. 7. 25. 부산광역시 고시 제2007-279호로 동부산관광단지 조성사업과 관련하여 사업시행자를 부산광역시 도시개발공사에서 부산도시공사로 변경하는 등의 내용을 담은 동부산관광단지 조성계획 변경승인 고시를 하였고, 2010. 6. 16. 부산광역시 고시 제2010-220호로 사업기간 변경 및 이주단지 세부시설 변경으로 인한 동부산관광단지 조성계획 변경승인 고시를 하였다. 피고는 2011. 3. 17. 기장군수와 부산도시공사에게 기장군수의 2010. 11. 25.자, 부산도시공사의 2011. 3. 10.자 각 동부산 관광단지 조성계획 변경지정 및 조성계획 승인신청에 대한 승인 사항을 통보하였고, 2011. 3. 23. 부산광역시 고시 제2011-101호로 사업면적 및 토지이용계획을 변경하는 내용으로 동부산관광단지 변경지정 및 조성계획 변경승인 고시를 하였다.

나. 도시관리계획 변경

1) 피고는 2009. 7. 29. 동부산관광단지 조성사업을 위하여 부산광역시 고시 제2009-294호로 부산 기장군 ○○읍 ○○리 산 ○○ 일원에 대한 용도지역 변경결정, 제1종지구단위계획구역 결정, 제1종지구단위계획 결정을 고시하였다.

2) 피고는 동부산관광단지 조성사업을 위하여 용도지역을 변경하고자 사전환경성 검토 절차를 거친 후 2011. 3. 16. 부산광역시 고시 제2011-95호로 부산 기장군 ○○읍 등에 대하여 숙박시설, 휴양·문화시설 등의 설치를 위하여 자연녹지지역을 주거지 역이나 상업지역으로 용도지역을 변경하는 내용으로 부산광역시 도시관리계획(용도지 역) 결정(변경) 고시를 하였다[이하 '이 사건 도시관리계획(용도지역)'이라 한다.

3) 피고는 2011. 6. 8. 부산광역시 고시 제2011-214호로 동부산관광단지내 도시관리계획(용도지역, 제1종 지구단위계획구역 및 지구단위계획) 결정(변경) 및 지형도면 고시를 하였다 [이하 '이 사건 도시관리계획(지구단위계획)'이라 한다.다. 이 사건 처분1) 부산도시공사는 2010. 4. 16. 소외 회사와 사업협약을 체결하고 소외 회사를 동부산관광단지 조성사업 중 골프장사업의 사업자로 선정하였다. 소외 회사는 2011. 3. 29. 동부산관광단지 내 부산 기장군 00읍 산00 일원의 846,781.36㎡ [체육시설(골프장) 용지 276,709m, 건축시설 용지 13,413.87㎡, 공공시설 용지 101,496m, 녹지 용지 455,162.49m]에 18홀 규모의 회원골프장을 설치하는 사업(이하 '이 사건 골프장사업'이라 한다)을 하기 위하여, 피고에게 체육시설의 설치·이용에 관한 법률(이하 '체육시설법'이라 한다) 제12조 및 같은 법 시행령 제10조 제1항에 의거하여 체육시설(골프장) 사업계획 승인신청서를 제출하였다.

2) 이에 대하여 피고는 관련기관 및 부서와 의견협의를 거친 후, 2011. 4. 14. 소 외 회사에게 등록체육시설업(골프장업) 사업계획승인처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제1 내지 13, 21 내지 32호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고의 본안전 항변의 요지

원고들은 이 사건 처분으로 인하여 법률상 보호되는 직접적 · 구체적 · 개별적 이익을 침해받았다고 보기 어려우므로 원고들은 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다.

나. 판단

1) 이 사건 골프장사업과 같은 체육시설 사업의 근거 법규 또는 관련 법규가 되는 체육시설법 및 환경영향평가법, 환경정책기본법의 규정 취지는, 체육시설 사업시행으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있다고 할 것이므로, 위 주민들이 체육시설 사업계획 승인처분과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 체육시설 사업계획 승인처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다 할 것이고, 한편 환경영향평가 대상지역 밖의 주민이라 할지라도 체육시설 사업계획 승인처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우에는, 체육시설 사업계획 승인처분으로 인하여 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있다는 것을 입증함으로써 그 처분의 취소를 구할 원고적격을 인정받을 수 있다 할 것이다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).

2) 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제1호증의 1 내지 6, 갑 제3호증의 3, 6, 갑 제8호증의 1 내지 3, 갑 제9호증의 1 내지 7, 갑 제10호증의 1 내지 6, 갑 제11, 12호증, 을 제67호증의 각 기재, 이 법원의 현장검증 결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고들은 동부산관광단지 조성사업을 위하여 이 사건 도시관리계획(용도지역) 변경결정시 시행한 사전환경성검토의 대상지역인 부산 기장군 ○○읍 ○○리와 ○○리에 거주하며 양식업이나 어업 등을 영위하는 주민들인 사실을 인정할 수 있다. 따라서 원고들은 이 사건 골프장사업의 근거 법규 또는 관련 법규가 되는 체육시설법 및 환경영향평가법, 환경정책기본법 등에 의하여 보호되는 법률상 구체적 이익을 가지므로, 이 사건 처분을 다툴 원고적격이 있다 할 것이다. 따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 절차상 하자 주장에 관한 판단

1) 환경영향평가 및 주민의견수렴 절차 미이행 주장에 관한 판단

가) 원고들 주장의 요지

피고와 소외 회사는 이 사건 처분을 함에 있어 환경영향평가법에 따라 주민의 의견을 수렴하여 환경영향평가를 할 의무가 있다. 그럼에도 피고와 소외 회사는 환경영향평가 및 주민 의견 수렴 절차를 거치지 않았으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

나) 인정사실

갑 제3호증의 3, 을 제14 내지 33, 39호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음 각 사실이 인정된다.

(1) 기장군수는 2005. 3. 11. 동부산관광단지 조성사업에 대한 지역주민의 의견을 수렴하기 위하여, 기장군 공고 제2005-168호로 구 환경영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부 개정되기 전의 것) 제6조 등에 의거하여 '2005. 3. 11.부터 2005. 4. 2.까지 환경·교통·재해영향평가서 초안을 공람하고 2005. 3. 18. 14:00 주민설명회를 개최한다'는 공고를 하고, 2005. 3. 17. 기장군 공고 제2005-177호로 위 주민설명회의 일시를 2005. 3. 23. 14:00로 변경한다는 공고를 하였다.

(2) 기장군수는 2005. 3. 23. 14:00 ○○읍사무소에서 환경·교통·재해영향평 가서 초안에 대하여 주민설명회를 개최하였는데, 위 평가서에 대한 설명 도중 주민들이 생계대책을 요구하며 소동을 벌이자 기장군수 측에서는 주민들에게 서면으로 의견을 제출할 것을 요청하였고, 이에 지역 주민 51명은 기장군수에게 공청회 개최를 요구하는 의견서를 제출하였다.

(3) 피고는 2005. 6. 2. 부산광역시 공고 제2005-359호로 동부산관광단지 조성사업 환경·교통 · 재해영향평가 공청회를 개최한다는 공고를 하고, 2005. 6. 2. 14:00 기장군청에서 주민 약 200여명이 참석한 가운데 동부산관광단지 조성사업 환경·교통 · 재해영향평가 공청회를 개최하였는데, 주민들은 보상협의 불가시 사업추진을 하지 않겠다는 피고의 각서 및 주민생계대책을 요구하였다.

(4) 그 후 피고는 낙동강유역환경청장에게 환경영향평가서에 대한 협의를 요청하였고, 이에 낙동강유역환경청장은 2006. 2. 10. 피고에게 환경영향평가 협의내용을 회신하였다.

(5) 부산도시공사는 2010. 4. 16. 소외 회사를 동부산관광단지 조성사업 중 이 사건 골프장사업의 사업자로 선정하였다. 그 후 부산도시공사는 원형 보전녹지의 축소 및 용도지역 조정 등의 내용으로 사업계획을 변경하면서 소외 회사로부터 이 사건 골프장 사업계획을 제출받아 이를 반영하여 동부산관광단지 조성사업 환경영향평가 환경보전방안검토서(이하 '이 사건 환경보전방안검토서'라 한다. 그 후 2011년 초경 부산도 시공사는 낙동강유역환경청장의 보완 요청에 따라 이 사건 환경보전방안검토서를 보완하여 최종 검토서를 작성하였다)를 작성한 다음, 2010. 11.경 피고에게 이 사건 환경보 전방안검토서에 대한 검토 및 협의 요청을 하였다.

(6) 피고는 낙동강유역환경청장에게 이 사건 환경보전방안검토서에 대하여 협의 요청을 하였고, 낙동강유역환경청장은 2011. 1. 27. 환경평가과-655호로 '골프장 중 앙부의 녹지축 폭 감소로 인한 생태적 영향 등을 고려하여 생태계 영향저감대책 (골프장 중앙부 절토사면의 생태적 복원을 통하여 녹지축 폭을 최대한 확대, 골프장에 조성되는 연못은 가능한 생태습지형 연못으로 조성)을 사업계획에 반영하여야 한다'는 의견으로 사업계획 변경에 따른 환경보전방안 검토의견을 회신하였다. 피고는 2011. 3. 17. 위 검토의견에 대하여 부산도시공사에 협의요청을 하자, 부산도시공사는 2011. 3. 24. 피고에게 위 검토의견을 사업계획에 반영한 내용을 통보하였고, 그 무렵 피고는 이를 승인하였다.

(7) 소외 회사는 2011. 3. 29. 피고에게 이 사건 골프장사업에 대한 체육시설(골프장) 사업계획 승인신청을 하였고, 이에 피고는 2011. 3. 31. 관련 기관 및 부서에 위 승인 신청에 대한 의견협의를 요청하였다. 관련 기관 및 부서 협의 결과, 피고는 '동부산관광단지 조성사업은 환경영향평가법 제4조에 의한 환경영향평가 대상사업으로서 환경영향평가서에 대한 협의를 기 완료하였으며, 사업승인시 기 협의한 환경영향평가서의 협의내용 및 행정사항에 따라 이행하여야 할 것'이라는 조건을 부여하기로 하였고, 낙동강유역환경청장은 위 사업계획승인 신청에 대하여 피고에게 "낙동강유역환 경청 환경평가과-655(2011. 1. 27.)호로 회신한 협의의견을 사업계획에 반영하여야 함"이라는 내용으로 협의의견을 회신하였다.

(8) 피고는 2011. 4. 14. 소외 회사에게 "동부산관광단지 조성계획(변경)승인시 기협의한 환경영향평가서의 협의내용 및 행정사항을 이행하여야 한다'는 것을 승인조건으로 하여 이 사건 처분을 하였다.

다) 판단

구 환경영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제11호, 구 환경영향평가법 시행령(2008. 12. 24. 대통령령 제21185호로 개정되기 전의 것) 제3조 제2항, [별표 1] 제1호 카., 하.에 의하면, 관광진흥법 제2조 제7호 의 규정에 의한 관광단지 조성사업 중 면적이 30만㎡ 이상인 것과 체육시설법 제2조 제1호의 규정에 의한 체육시설의 설치공사 중 총용지면적이 25만㎡ 이상인 것은 환경영향평가 대상사업에 해당한다. 다만, 같은 시행령 [별표 1] 비고 5. 바에 의하면, 하나의 사업계획에 [별표 1] 제1호에서 규정하고 있는 평가 대상 규모의 사업이 2 이상 포함되어 있는 사업은 개별 사업별로 구분하여 하나의 평가서로 통합 작성하거나 개별 사업별로 평가서를 작성하여 함께 협의를 받아야 한다.

살피건대, 위와 같은 환경영향평가 관련 법령의 규정, 이 사건 처분의 경위 및 승인조건에 비추어 보면, 피고와 부산도시공사는 이 사건 골프장사업이 포함되어 있는 동부산관광단지에 대한 환경영향평가와 통합하여 이 사건 골프장사업에 대한 환경영향평가를 실시하였고, 그 후 소외 회사가 부산도시공사로부터 이 사건 골프장사업 사업자로 선정됨으로써 뒤에서 보는 바와 같이 부산도시공사가 기 협의한 환경영향평가 협의 내용을 승계하게 되었으므로, 피고와 소외 회사는 이 사건 처분에 있어 거쳐야 하는 환경영향평가 및 주민 의견 수렴 절차를 적법하게 거친 것으로 봄이 상당하다. 따라서 피고와 소외 회사가 이 사건 처분에 있어 환경영향평가 및 주민 의견 수렴 절차를 거치지 않았다는 원고들의 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 도시관리계획(지구단위계획)에 대한 사전환경성검토 관련 주장에 관한 판단

가) 원고들 주장의 요지

환경정책기본법상 도시관리계획(용도지역) 변경결정 및 도시관리계획(지구단위 계획) 결정은 각각 별개의 사전환경성검토 대상에 해당한다. 그럼에도 피고는 이 사건 도시관리계획(용도지역)에 대하여만 낙동강유역환경청에 사전환경성검토 재협의 요청을 하였을 뿐, 이 사건 도시관리계획(지구단위계획)에 대하여는 낙동강유역환경청에 대한 재협의 요청, 주민설명회 개최 등 사전환경성검토를 하지 않았다. 따라서 이 사건 처분은 위와 같은 절차상 하자가 있어 위법하다.

나) 인정사실

을 제22 내지 25, 41 내지 44호증, 을 제45호증의 1 내지 3, 을 제50, 55 내지 69호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음 각 사실을 인정할 수 있다.

(1) 부산도시공사는 2009. 4. 14.경 ○○○○○ 연구소에게 동부산관광단지 조성사업 추진전략계획 수립에 관한 용역을 위탁하였다. 위 연구소는 2010. 5.경 부산도시 공사에게 동부산관광단지 조성사업 추진전략계획 수립 용역 보고서를 제출하였는데, 위 보고서에는 동부산관광단지의 토지이용계획, 시설물배치계획, 건축계획, 부문별 계획(교통계획, 녹지계획, 경관계획, 기반시설계획, 친환경계획) 등에 대한 검토도 포함되어 있다. 부산도시공사는 위 용역결과에 따라 당초 수립한 동부산관광단지 조성계획 중 원형보전지에 관한 계획 등 일부 토지이용계획을 변경하기 위하여 도시관리계획의 변경을 추진하게 되었다.

(2) 피고는 2010. 7. 7. 부산광역시 공고 제2010-710호로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다) 제28조, 같은 법 시행령 제22조, 환경정책기본법 제25조의5, 같은 법 시행령(2012. 7. 20. 대통령령 제23967호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제8조의2 규정에 의거하여 OO신문, ①0일보, 00 신문에 "도시관 리계획(안) 및 사전환경성검토(초안) 열람공고"를 하면서 '도시관리계획(안)과 사전환경 성검토(초안)에 대하여 의견이 있으면 열람기간(2010.7.8. - 2010.7.28.)내에 열람장소로 의견서를 제출하여 달라'는 취지의 공고를 하였으나, 위 열람기간 동안 제출된 의견은 없었다.

(3) 부산도시공사는 2010. 8.경 동부산관광단지 조성사업 도시관리계획(용도지 역) 변경결정 사전환경성검토서(이하 '이 사건 사전환경성검토서'라 한다)를 작성하였는데, 위 검토서에는 용도지역에 대한 사항뿐만 아니라 토지이용계획, 교통 · 동선계획, 시설물 배치계획, 녹지계획, 사면안정 및 공사계획평면도 등에 대한 검토도 포함되어 있다.

(4) 피고는 2010. 9. 14. 낙동강유역환경청장으로부터 동부산관광단지 조성사업 도시관리계획(용도지역) 변경결정을 위한 사전환경검토서(재협의)에 대한 협의의견을 받고, 2010. 9. 28. 낙동강유역환경청장에게 사전환경성검토 협의의견 조치계획을 회신하였다.

(5) 피고는 2010. 10. 27. 부산광역시 공고 제2010-1059호로 수정된 도시관리계획(용도지역) 결정(변경)안에 대하여 주민의견을 청취하고자 재열람 공고를 하였으나, 이에 대하여 제출된 의견은 없었다. 그 후 피고는 2011. 3. 16. 부산광역시 고시 제2011-95호로 이 사건 도시관리계획(용도지역) 결정(변경)고시를 하였다.

(6) 피고는 2011. 4. 14. 낙동강유역환경청장 등 관련 기관 및 부서에 동부산관 광단지에 대하여 제1종 지구단위계획구역 면적 증가, 제1종 지구단위계획(도시계획시,설 결정 및 배치와 규모, 가구 및 획지, 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등 건축물의 규모)의 변경을 내용으로 하는 도시관리계획(제1종 지구단위계획구역 및 지구단위계획) 변경결정안에 대한 협의를 요청하였고, 이에 대하여 낙동강유역환경청장은 같은 날 피고에게 "낙동강유역환경청 환경평가과-655(2011. 1. 27.)호로 회신한 협의의견을 이행하여야 함"이라는 내용의 협의의견을 회신하였다.

(7) 또한 피고는 2011. 4. 20. 국토계획법 제28조, 같은 법 시행령 제22조에 따라 피고의 홈페이지, 00일보, OO시보, 00신문에 위 도시관리계획(제1종 지구단위계획구역 및 지구단위계획) 결정(변경)안에 대한 주민의 의견을 청취하기 위하여 공고를 하였으나, 열람기간 동안 제출된 의견은 없었다.

다) 판단

(1) 동일한 행정목적을 달성하기 위하여 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여지는 것으로서, 서로 결합하여 하나의 법률효과를 발생시키는 경우 선행처분이 위법하다는 이유로 후행처분도 위법한 것이라는 주장을 할 수 있으나(대법원 1996. 2. 9. 선고 95누12507 판결 등 참조), 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없다(대법원 1996. 3. 22. 선고 95누10075 판결 등 참조).

그런데 국토계획법 제2조 제4호에 의한 도시·군관리계획은 특별시·광역시· 특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경 등에 관한 행정계획인 반면에, 체육시설법 제12조의 체육시설업 사업계획의 승인은 체육시설업을 건전하게 발전·육성시킴으로써 국민의 건강증진과 여가선용에 이바지하게 하기 위하여 일정한 종류의 체육시설업에 대하여는 시·도지사에게 등록을 함으로써 이를 영위할 수 있도록 하되, 그 등록 전에 미리 사업계획에 대하여 승인을 하여주는 처분이다.

따라서 이 사건 도시관리계획(지구단위계획)과 이 사건 처분은 별개의 법률효과를 목적으로 하는 별개의 독립한 처분으로, 일정한 행정목적을 위하여 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여지는 선행처분과 후행처분의 관계에 있는 것이 아니므로, 설령 이 사건 도시관리계획(지구단위계획)에 원고들이 주장하는 하자가 있다고 하더라도 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효 사유가 아닌 한, 별개의 처분인 이 사건 처분이 위법하게 되는 것은 아니다. 따라서 이하에서는, 먼저 이 사건 도시관리계획 (지구단위계획)에 하자가 있는지 여부에 관하여 본다.

(2) 구 환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제25조의2, 같은 법 시행령 제7조 제1항 및 [별표 2]에 의하면, 관계행정기관의 장은 국토계획법 제2조 제4호에 의한 도시관리계획에 대하여 사전환경성검토를 실시하여야 하나, 다만 동일한 법률에 규정된 동일한 목적의 행정계획이 2 이상인 경우 그 선행 행정계획에서 사전환경성검토를 실시함을 원칙으로 하되, 그 구체적인 검토가 어려운 경우에는 후행 행정계획에서 이를 실시할 수 있다.

한편, 구 환경정책기본법 제25조의5 제1항은 "관계 행정기관의 장이 행정계획에 대한 검토서를 작성함에 있어서는 사전환경성 검토에 관한 주민, 관계 전문가, 환경단체, 민간단체 등 이해당사자의 의견을 들어야 하며, 환경측면에서 타당하다고 인정

되는 의견에 대하여는 해당 행정계획에 반영하여야 한다. 다만 다른 법령에 의하여 환경영향에 관한 주민등의 의견을 들은 경우에는 그러하지 아니하다"고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제8조의2 제3항은 "관계 행정기관의 장은 검토서 초안에 대하여 주민공람 및 설명회를 실시하여야 한다"고 규정하고 있으며, 국토계획법 제28조 제1항은 "시장은 도시·군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획에 반영하여야 한다"고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제22조 제2항은 "시장은 도시·군관리계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때에는 도시·군관리계획안의 주요 내용의 전국 또는 해당 시의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문과 해당 시의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고 도시·군관리계획안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다"고 규정하고 있다.

(3) 살피건대, 앞에서 본 이 사건 사전환경성검토서의 내용에 비추어 보면 피고는 이 사건 도시관리계획(용도지역)에 대한 사전환경성 검토에 의하여 이 사건 도시관리계획(지구단위계획)에 대한 사전환경성검토도 함께 실시한 것으로 보이는바, 이 사건 도시관리계획(용도지역)과 이 사건 도시관리계획(지구단위계획)은 모두 국토계획법에 규정되어 있는 시의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경 등에 관한 행정계획으로서 동일한 목적의 행정계획이며, 이 사건 도시관리계획(용도지역)에 대한 사전환경성검토 당시 이 사건 도시관리계획(지구단위계획)에 대한 구체적인 검토가 가능하였던 것으로 보이므로, 피고는 선행계획인 이 사건 도시관리계획(용도지역)에 대한 사전환경성검토에서 이 사건 도시관리계획(지구단위계획)에 대한 사전환경성 검토도 함께 실시할 수 있다고 봄이 상당하다.

한편, 피고는 위 사전환경성검토를 함에 있어 주민들에 대하여 공고만 하였을 뿐 설명회는 하지 않았으나, 앞에서 본 바와 같이 피고는 이 사건 도시관리계획(용 도지역) 및 이 사건 도시관리계획(지구단위계획)의 입안에 관하여 국토계획법 제28조 및 같은 법 시행령 제22조에 따라 주민 의견 청취 절차를 시행하였으므로(국토계획법은 공고 절차만 규정하고 있을 뿐, 주민설명회 절차는 규정하고 있지 않다), 환경정책기본법 제25조의5 제1항 단서의 "다른 법령에 의하여 환경영향에 관한 주민 등의 의견을 들은 경우에는 그러하지 아니하다"에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 도시관리계획(지구단위계획)은 적법하다고 할 것이므로, 원고들의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

3) 원형보전지 개발에 대한 사전환경성검토 미협의 주장에 관한 판단

가) 원고들의 주장의 요지

피고는 이 사건 도시관리계획(용도지역) 변경 결정시 시행한 사전환경성검토에서는 동부산관광단지 내 원형보전지에 도로, 주차장 등을 설치하지 않는 것으로 하였으나, 그 후 이 사건 도시관리계획(지구단위계획) 변경 결정을 함에 있어 위 원형보전지 중 일부를 도로로 변경하여 개발하는 내용을 포함시켰는바, 이와 같은 원형보전지 개발지의 전면 해역에는 원고들의 생계 기반인 어장이 위치하고 있으므로 이 사건 도시관리계획(지구단위계획) 변경 결정시에는 환경정책기본법 제26조의2 제1항 제2호에 따라 사전환경성검토서를 재작성하여 재협의 및 이에 대한 주민공람 및 설명회 절차를 를 거쳐야 함에도, 이러한 절차를 거치지 아니한 위법이 있다.

나) 판단

구 환경정책기본법 제26조의2 제1항 본문은 "관계 행정기관의 장은 제25조의6 제1항의 규정에 의한 협의 의견을 통보받은 후 행정계획을 다음 각 호의 어느 하나와 같이 변경하고자 하는 경우에는 검토서를 재작성하여 협의기관의 장에게 재협의를 요청하여야 한다"고 규정하고 있고, 같은 항 제2호는 "사전환경성검토협의 결과 행정계획에서 보전하도록 한 지역을 개발하고자 하는 경우"라고 규정하고 있다.

살피건대, 갑 제3호증의3, 갑 제13호증의 1, 2, 갑 제14호증의 1, 2, 을 제40, 67호증의 각 기재, 을 제71호증의 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 사전 환경성검토서 및 이 사건 환경보전방안검토서에는 모두 동부산관광단지 내 원형보전지의 면적이 647,115㎡로, 그 중 도로의 면적이 4,412m로 되어 있는 사실, 이 사건 환경보전방안검토서에 포함되어 있는 관광단지 계획평면도에 의하면 원형보전지 중 해변공원 내에는 도로나 주차장이 설치되어 있지 않으나, 이 사건 도시관리계획(지구단위계 획) 변경결정시에는 해변공원 내에 도로 및 주차장을 설치하는 것으로 해변공원 조성계획도를 작성한 사실, 이 사건 사전환경성검토서는 녹지계획으로 "원형보전지를 중심으로 해변공원을 조성하되, 해변공원은 지역의 아름다운 암석해안 경관을 감상하고 산책 및 트레킹 등을 위한 선형공원으로 조성하며, 산책로 및 탐방시설 등을 제외한 시설은 최소화하여 기존의 해안경관에 대한 적극적 보전"하는 내용을 검토한 사실, 위 해변공원은 이 사건 골프장사업 부지 밖에 위치하고 있는 사실이 인정된다.

위 인정사실에 의하면, 이 사건 도시관리계획(지구단위계획)에서 설치하기로 한 도로와 주차장은 원형보전지인 해변공원의 공원조성계획의 일부에 해당하는 것일 뿐, 사전환경성검토협의 결과 행정계획에서 보전하도록 한 지역을 개발하고자 하는 경우라고 볼 수는 없으므로, 환경정책기본법 제26조의2 제1항 제2호에 따라 사전환경성검토서를 재작성하여야 하는 대상에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다(가사 위 도로와 주차장의 설치로 인하여 사전환경성검토서를 재작성하여야 하는 경우에 해당한다고 할지라도, 앞에서 본 인정사실에 의하면 알 수 있는 다음 각 사정, 위 해변공원은 이 사건 골프장사업 부지 밖에 위치하고 있어 이 사건 처분과는 직접적인 관련이 없는 점, 피고는 이 사건 도시관리계획(지구단위계획)에 대하여도 낙동강환경유역청장과 다시 협의를 한 점, 위 도로와 주차장은 해변공원 시설의 일부로 볼 수 있는 점 등에 비추어 보면, 사전환경성검토서를 재작성하지 아니한 하자가 중대하고 명백하여 당연무효 사유에 해당한다고 볼 수 없으므로, 위 하자를 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 다툴 수 없다).

4) 환경영향평가 협의내용 승계절차 미이행 주장에 관한 판단

가) 원고들 주장의 요지

피고가 소외 회사에 대하여 이 사건 처분을 하기 위해서는, 부산도시공사가 낙동강유역환경청장과 협의 완료한 환경영향평가 협의내용 중 이 사건 골프장사업에 해당하는 내용에 대한 이행의무를 소외 회사가 승계하여야 함에도, 이러한 승계절차를 밟지 아니하고 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.

나) 판단

구 환경영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부 개정된 것으로서 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제25조 제1항은 "사업의 양도, 법인의 합병 등으로 사업자가 변경되면 변경된 사업자는 제23조에 따른 협의 내용의 이행 등과 사후환경영향조사 등에 관한 의무를 승계한다"고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 "제1항에 따라 승계를 받은 사업자 또는 시설의 운영자는 협의내용의 이행상황과 승계사유 등 환경부령으로 정하는 사항을 승인기관의 장과 환경부장관에게 통보하여야 한다"고 규정하고 있다(환경부장관의 위 통보의 접수 권한은 구 환경영향평가법 제50조 제1항, 같은 법 시행령 제43조 제1항 제3호에 따라 유역환경청장에게 위 임된다). 한편, 구 환경영향평가법 시행규칙(2012. 7. 20. 환경부령 제467호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제15조 제1항은 "법 제25조 제2항에서 협의내용의 이행상황과 승계사유 등 환경부령으로 정하는 사항이란 협의내용 및 그 이행상황, 승계의 일시, 내용 및 사유, 협의내용 및 사후환경영향조사의 이행주체 등을 말한다"고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 "법 제25조 제2항에 따른 통보를 하려는 자는 사업의 양도, 법인의 합병 등으로 사업자가 변경된 날부터 15일 이내에 하여야 한다"고 규정하고 있다.

살피건대, 부산광역시 도시개발공사는 2006. 3. 31. 피고로부터 동부산관광단지 조성계획 승인을 받은 사실, 동부산 관광단지 조성사업에는 이 사건 골프장사업이 포함되어 있는 사실, 이에 피고 및 부산도시공사는 이 사건 골프장사업도 통합하여 동부산관광단지에 대한 환경영향평가서 및 환경보전방안 검토서를 작성한 사실, 부산도시공사는 2010. 4. 16. 소외 회사를 이 사건 골프장사업의 사업자로 선정한 사실, 소외 회사는 2011. 3. 29. 신규로 이 사건 골프장사업에 대한 사업계획 승인 신청을 한 사실, 피고는 2011.4.14. 소외 회사에게 이 사건 처분을 하면서 "동부산관광단지 조성계획 (변경)승인시 기협의한 환경영향평가서의 협의내용을 이행할 것"을 승인조건으로 한 사실은 앞에서 본 바와 같다.

그런데 구 환경영향평가법 제2조 제2호는 "사업자란 제4조에 따른 환경영향평가 대상사업의 사업계획을 수립하거나 그 사업을 시행하는 자를 말한다"고 규정하고 있으므로, 소외 회사가 체육시설법에 의하여 신규로 이 사건 골프장사업에 대한 사업계획 승인을 받았다고 하더라도 부산도시공사와 사업협약을 체결하고 이 사건 골프장 사업 계획을 수립하여 사업을 시행하게 됨으로써 환경영향평가법상 이 사건 골프장사업에 대하여 위 제25조 제1항의 변경된 사업자에 해당한다고 봄이 상당하고, 이에 따라 소외 회사는 구 환경영향평가법 제25조 제1항에 의하여 부산도시공사가 기 협의한 환경영향평가 협의내용의 이행의무를 승계한다고 할 것이다. 따라서 소외 회사는 구 환경영향평가법 제25조 제2항, 같은 법 시행규칙 제15조에 따라 이 사건 골프장사업의 사업자로 변경된 날로부터 15일 이내에 협의내용의 이행상황과 승계사유 등을 승인기관의 장인 피고와 낙동강유역환경청장에게 통보하여야 할 것인데, 변론 전체의 취지에 의하면 소외 회사가 이 사건 골프장 사업자로 선정된 이후 15일 이내에 피고와 낙동강 유역환경청에 환경영향평가 협의내용 승계 통보를 하지 않은 사실은 인정된다.

그러나 구 환경영향평가법 제25조 제2항이 변경된 사업자가 승인기관의 장과 환경부장관에게 협의내용의 이행상황 등을 통보하도록 규정한 것은 환경영향평가 협의를 한 사업자가 변경된 경우에 감독기관이 변경된 사업자가 협의내용을 이행하는지 여부를 적절히 감독할 수 있도록 하기 위한 것으로 봄이 상당하다. 그런데 앞에서 본 인정사실에 의하면 알 수 있는 다음 각 사정, 부산도시공사는 소외 회사를 이 사건 골프장사업의 사업자로 선정한 이후에도 소외 회사로부터 이 사건 골프장사업의 사업계획을 제출받아 이를 반영하여 이 사건 환경보전방안검토서를 작성하고 협의 절차 등을 거친 점, 소외 회사는 피고에게 이 사건 골프장사업에 대한 사업계획 승인신청을 하였고, 이에 피고는 소외 회사의 사업계획 승인 신청에 대하여 기 협의한 동부산관광단지 조성사업에 대한 환경영향평가서에 대한 협의내용을 이행할 것을 승인조건으로 하였으며, 낙동강유역환경청장도 협의 요청을 받고 동부산관광단지 조성사업과 관련하여 이미 회신한 협의의견과 같은 내용을 사업계획에 반영할 것이라고 회신한 점 등을 종합하여 보면, 소외 회사가 위와 같은 통보를 하지 아니한 사실이 있다고 하더라도, 소외 회사가 피고에게 이 사건 골프장사업에 대한 사업계획 승인 신청을 하고, 그 신청에 대하여 피고가 낙동강유역환경청장과 다시 협의절차를 거치고 기 협의내용을 이행할 것을 승인조건으로 함으로써 소외 회사가 부산도시공사를 승계하여 협의내용을 이행하는 것을 관리하고 감독하고자 하는 승계 통보 제도의 취지는 충분히 구현되었다고 볼 수 있으므로, 소외 회사가 승계 통보 절차를 준수하지 아니한 것이 이 사건 처분의 효력에 어떠한 영향을 미친다고 보기 어렵다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

5) 소외 회사의 사업계획에 낙동강유역환경청장의 협의의견이 반영되지 않았다는 주장에 관한 판단

가) 원고들 주장의 요지

소외 회사는 이 사건 골프장사업의 사업계획에 낙동강유역환경청장과의 협의내용을 반영하지 않았으며, 피고도 반영 여부를 확인하지 않았으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

나) 판단

구 환경영향평가법 제19조 제1항은 "승인기관의 장은 사업계획 등에 대하여 승인 등을 하려는 때에는 협의내용이 사업계획 등에 반영되었는지 여부를 확인하여야 한다. 이 경우 협의내용이 사업계획 등에 반영되지 아니한 경우에는 이를 반영하도록 하여야 한다"고 규정하고 있다.

살피건대, 부산도시공사는 소외 회사로부터 이 사건 골프장 사업계획을 제출받아 이를 반영하고 원형보전녹지의 축소 및 용도지역 조정 등의 내용으로 사업계획을 변경하기 위하여 이 사건 환경보전방안검토서를 작성하여 2010. 11.경 피고에게 이 사건 환경보전방안검토서에 대한 검토 및 협의 요청을 한 사실, 낙동강유역환경청장은 2011. 1. 27. 피고의 협의 요청에 대하여 환경평가과-655호로 '골프장 중앙부의 녹지축 폭 감소로 인한 생태적 영향 등을 고려하여 생태계 영향저감대책(골프장 중앙부 절토 사면의 생태적 복원을 통하여 녹지축 폭을 최대한 확대, 골프장에 조성되는 연못은 가능한 생태습지형 연못으로 조성)을 사업계획에 반영하여야 한다'는 의견으로 사업계획 변경에 따른 환경보전방안 검토의견을 회신한 사실, 부산도시공사는 2011. 3. 24. 피고에게 위 협의의견 반영 내용을 통보한 사실, 소외 회사가 이 사건 골프장사업에 대한 사업계획 승인신청을 하자 낙동강유역환경청장은 위 2011. 1. 27.자 협의 의견을 사업계획에 반영하여야 한다는 내용으로 협의 의견을 회신한 사실은 앞에서 본 바와 같고, 피고가 2011. 3.경 작성한 동부산관광단지 조성사업 환경 관련 사업계획(변경) 승인 내용에 의하면, 피고는 다음과 같은 내용으로 동부산관광단지 사업계획(변경) 승인을 한 사실을 인정할 수 있

위 인정사실에 의하면, 피고는 동부산관광단지 조성사업 사업계획 변경시에 이미 2011. 1. 27.자 낙동강유역환경청장의 협의 의견이 사업계획에 반영되었는지 여부를 확인하고 승인을 하였는바, 그 이후 소외 회사의 사업계획이 다시 변경되었다고 볼 만한 사정이 없는 이상 소외 회사는 낙동강유역환경청장의 2011. 1. 27.자 협의 의견을 반영하여 사업계획을 작성하였고, 피고도 소외 회사에게 이 사건 처분을 함에 있어서도 위 협의내용이 사업계획에 반영되어 있음을 확인한 것으로 봄이 상당하다. 따라서, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

나. 실체상의 하자 주장에 관한 판단

1) 원고들 주장의 요지

이 사건 골프장사업으로 인하여 원고들에게는 토목공사 및 형질변경으로 인한 토사붕괴, 공사차량 소음 및 분진 발생, 골프장 출입차량으로 인한 교통체증 유발, 공사장의 토사 및 농약이 연안으로 유입됨으로 인한 해양오염 및 양식장 피해 등의 피해가 발생하게 되는바, 이 사건 처분은 이러한 원고들의 피해를 예상하지 못한 실체상의 하자가 있다.

2) 판단

갑 제3호증의3, 을 제34 내지 36호증(가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 현장검증 결과 및 변론 전체의 취지에 의하면, 부산도시공사가 2011. 3.경 작성한 '동부산 관광단지 조성사업에 따른 사전재해영향성 검토서(최종)'에 의하면 부산도시공사는 이 사건 골프장사업의 공사시 및 공사 이후에 인근 지역이나 시설에 대한 토사유출, 농약 및 비료성분 유출로 인한 수질오염 방지대책(저류지 및 임시 침사지 설치 등), 법면조 성계획 등의 피해방지계획을 검토한 사실, 이 사건 환경보전방안검토서에 의하면 사업시행자는 토사유출로 인한 인근 양식장 및 해양환경 피해를 최소화하기 위해 저감시설, 임시침사지 및 저류지, 오탁방지막을 설치할 계획이며, 골프장 농약 및 비료 성분의 유출 가능성 검토 결과 골프장 운영시 고시된 농약의 사용 및 적정사용법 등을 준수하고 배수유역별로 초기 우수 저류지를 설치하는 등의 저감방안을 수립하는 경우 그 영향은 미미할 것으로 판단된 사실, 또한 이 사건 환경보전방안검토서에 의하면 동부산관광단지 조성사업 지역 내 정온한 환경이 요구되는 시설 및 인근 마을의 소음예측지가 소음환경기준 이내로 예측되며, 민원발생시 주민들과 협의하여 소음방지책을 강구하고 환경정책기본법 시행령에 따른 소음 환경기준을 만족하는 정온한 관광단지로 관리할 계획인 사실, 부산도시공사가 2011. 1.경 작성한 '동부산관광단지 조성사업에 따른 교통영향분석 · 개선대책(변경심의) 최종보고서'에 의하면 골프장 이용객은 주말 기준 최대 586명으로 예측되며 첨두시('러시아워' 등 어떤 서비스에 대한 수요가 최고조에 달한 시간) 골프장 주변 가로 서비스 수준은 C 이상으로서 주변 도로의 교통체계에는 문제가 없을 것으로 예측되며, 교통소통을 원활히 하기 위하여 가·감속 차로를 설치할 계획인 사실이 인정되므로, 원고들의 위 주장도 이유 없다.다. 재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단

1) 원고들 주장의 요지

소외 회사는 영리를 추구하는 주식회사이며, 이 사건 골프장사업을 통하여 얻을 수 있는 지역경제 활성화 등의 공익은 불투명한 반면, 이 사건 골프장사업으로 인하여 토사 및 농약 유출 등으로 인한 해양오염의 우려가 있으므로, 피고가 얻을 수 있는 공익보다 원고들의 생존권 침해 및 자연환경을 항구적인 손해가 훨씬 중대하다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

2) 판단

앞에서 본 인정사실에 의하면 알 수 있는 다음 각 사정, 부산도시공사는 환경영향평가 및 환경보전방안검토 등을 통하여 이 사건 골프장사업으로 인한 인근 주민들에 대한 토사 및 농약유출 등으로 인한 환경 피해 발생 가능성을 검토하고 이에 대한 대책을 수립한 점, 피고는 위와 같은 환경영향평가 등에 대한 낙동강유역환경청장과의 협의를 거쳐 이 사건 처분에 이르게 된 점, 피고는 2004년경부터 현재에 이르기까지 지역 경제 중흥을 위하여 동부산관광단지 조성사업의 일부로서 이 사건 골프장사업을 계획하고 추진하여 온 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 보기 어렵다.

4. 결론

그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각한다.

재판장판사김상국

판사윤이진

판사황인준