광주고등법원 전주재판부 2020.1.8. 선고 2018누2068 판결

가. 원고는 1996. 12. 12. 피고로부터 '전주~익산IC ~ 김포공항' 노선에 관하여 업무범위를 '여객의 한정(해외여행업체의 공항이용계약자)', 유효기간을 '1996. 12. 12.~1999. 12. 11.(3년간)'으로 정한 시외버스운송사업 한정면허를 받아 공항버스의 운송을 개시한 여객자동차운송사업자이다.

나. 원고는 위 한정면허의 유효기간 만료일이 다가오자 1999. 9. 30. 다시 피고로부터 위 노선에 관하여 업무범위는 위와 같고 유효기간은 '1999. 12. 12.부터 계속'으로 정한 시외버스운송사업 한정면허를 받았다(이하 '이 사건 한정면허'라 한다).

다. 원고는 2000. 7. 18. 피고로부터 위 노선의 종점을 김포공항에서 인천국제공항으로 연장하는 사업계획변경인가를 받아 '전주~익산IC ~ 김포공항~인천국제공항' 노선을 1일 24회, '전주~인천국제공항' 노선을 1일 3회 운행하고 있다.

라. 피고보조참가인들(이하 '참가인들'이라 하고, 피고보조참가인 주식회사 B을 '참가인 B', 피고보조참가인 유한회사 C을 '참가인 C'이라 한다)은 피고로부터 '임실~서울남부터미널' 노선을 운행하는 직행형 시외버스운송사업 면허를 받았고, 2005. 2. 1. '임실~ 전주~서울남부터미널' 노선으로 사업계획변경인가를 받았으며, 2015. 2. 3.자 피고의 개선명령처분 이후 '임실~ 전주~호남제일문~ 서울남부터미널' 노선을 각각 1일 9회 운행하고 있었다.

마. 피고는 2015. 10. 6. 참가인들에 대하여 '임실 ~ 전주~호남제일문~ 서울남부터미널' 노선을 각각 1일 6회 운행하고, '임실 ~ 전주~인천국제공항' 노선을 각각 1일 3회 운행하는 내용의 사업계획변경인가를 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 13, 15, 20호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 대한 판단

가. 이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결의 이유 제6면 15행 "일부 운행계통을 달리하고, 원고는 해외여행 목적으로 인천공항을 이용하고자 하는 승객만을 수송할 수 있는 반면, 참가인들은 승객의 제한이 없는 사실은 인정된다"를 "일부 운행 계통을 달리하는 사실은 인정된다"로 고치고, 아래 나 항의 내용을 추가하는 것 외에는 제1심판결 해당 부분 이유 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 제1심판결을 인용한다.

나. 추가하는 부분

1) 참가인들의 본안전 항변

이 사건 한정면허 처분 당시 관계 법령은 여객자동차운송사업에 관한 한정면허의 유효기간을 최장 3년으로 제한하고 있었다. 그럼에도 이 사건 한정면허 처분은 이에 반하여 유효기간을 무제한으로 하였는바 이는 하자가 중대 명백하여 무효인 경우에 해당하므로, 무면허 운송사업자인 원고는 이 사건 처분을 다툴 원고적격이 없다.

2) 판단

이 사건 한정면허 처분이 이루어진 1999. 9. 30. 당시 시행 중이던 구 여객자동차 운수사업법 제5조 제3항은 건설교통부장관은 여객자동차운송사업 면허를 함에 있어서 필요하다고 인정하는 경우에는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 면허를 할 수 있도록 규정하였고, 구 여객자동차 운수사업법 시행규칙(1999, 12. 16. 건설교통부령 제223호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제15조는 "① 법 제5조 제3항의 규정에 의한 한정면허의 기간은 3년 이내로 한다. ② 법 제5조 제3항의 규정에 의하여 한정면허를 받은 자는 한정면허의 기간만료 후 사업을 계속하고자 하는 때에는 기간만료일 3월 전까지 면허의 갱신을 신청하여야 한다. ③ 관할관청은 노선여객자동차운송사업의 한정면허를 하는 때에는 다음 각호의 사항을 공고하는 등 공개적인 방법으로 그 대상자를 선정하여야 한다. 이 경우 그 절차 및 방법 등은 건설교통부장관이 따로 정한다. 1. 운행대수, 2. 서비스의 수준, 3. 한정면허의 기간, 4. 기타 한정면허에 관하여 필요한 사항 (④) 관할관청은 제3항의 규정에 불구하고 면허를 하고자 하는 노선과 연고가 있는 노선운송사업자가 있는 경우에는 그 사업자에게 우선하여 면허하여야 한다. 다만, 서비스의 개선 등 지역주민의 교통편의를 위하여 노선운송사업자에게 면허하는 것이 부적합하다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다"고 규정하였다.

이와 같이 이 사건 한정면허 처분 당시 관계 법령은 특정 노선을 운행하는 노선여객 자동차운송사업의 한정면허 기간을 3년으로 제한하였고(따라서 한정면허에서 업무의 범위만 정하고 기간을 따로 정하지 않았다면 그 면허기간은 3년이 될 것이다), 기존 한 정면허권자의 면허기간이 만료되면 공개적인 방법을 통하여 새로이 한정면허권자를 선정하도록 하되, 지역주민의 교통편의에 부적합한 사항이 없는 경우에는 기존 한정면허권자에게 우선적으로 면허를 갱신할 기회를 부여하였다(구 여객자동차 운수사업법 시행규칙이 1999. 12. 16. 건설교통부령 제223호로 개정되면서 위 우선권에 관한 내용은 삭제되었다).

그럼에도 이 사건 한정면허 처분은 구 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제15조 제1항에 반하여 면허기간을 무기한으로 정하였는바, 이 사건 한정면허 처분에는 관계 법령을 위반한 하자가 있다고 보인다.

그러나 갑 제38호증, 을나 제20 내지 26호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의해 인정되는 다음 사정들, 즉 ① 1994. 10. 5. 발령된 '공항버스운송사업 한정면허제도 운영요령(교통부훈령 제1029호)'에는 "관할관청은 공항버스운송사업의 지속적인 운영을 위하여 면허의 기간을 한정하지 아니할 수 있다"는 조항이 있던 점(제4조 제2항 제3호, 위 운영요령은 2001. 1. 16. 폐지되었다), ② 피고는 1999. 9. 29.경 건설교통부 운수정 책과장으로부터 "여객자동차운수사업 한정면허는 업무의 범위에만 한정하여 부여할 수 있고, 이때에는 3년의 기간제한을 적용받지 않는다"는 회신을 받은 점, ③ 이 사건 한정면허의 유효기간에 관하여 특별히 이의제기를 한 당사자나 제3자가 없었던 것으로 보이고, 그렇다면 이 사건 한정면허가 관계 법령이 정한 최장 유효기간 만료 후 계속 묵시적으로 갱신되어 왔다고 볼 여지가 있는 점 등을 고려하면 이 사건 한정면허 처분의 하자가 피고에게 명백하였다고는 보기 어렵다.

결국 이 사건 한정면허 처분이 중대 명백한 하자로 인하여 무효임을 전제로 하는 참가인들의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 원고의 주위적 청구 중 부존재확인 청구에 대한 판단

이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결의 해당 부분 이유 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 제1심판결을 인용한다.

4. 원고의 나머지 청구에 대한 판단

가. 원고의 주장

1) 위법한 2005.2.1.자 변경인가처분에 따른 이 사건 처분의 위법성

피고는 2005. 2. 1. 참가인들의 '임실 서울남부터미널' 노선을 '임실 ~ 전주~서울남부터 미널' 노선으로 변경해주는 사업계획변경인가를 해주었는바, 당시 고속형 시외버스운송사업에 대한 사업계획변경인가 권한은 피고가 아니라 건설교통부장관에게 있었다. 따라서 위 변경인가는 권한 없는 자에 의한 것으로 위법하고 그에 기초하여 이루어진 피고의 이 사건 처분도 위법하다.

2) '임실~전주~인천국제공항' 노선에 관한 이 사건 처분의 위법성

가) 노선 신설을 사업계획 변경의 방법으로 허용한 위법

참가인들은 기존 각각 1일 9회의 '임실~전주~호남제일문~서울남부터미널' 노선 운행을 각각 1일 6회의 '임실~ 전주~호남제일문~ 서울남부터미널' 노선 운행 및 각각 1일 3회의 '임실~ 전주~인천국제공항' 노선 운행으로 변경하는 것을 '분할 및 단축연장'이라고 하여 사업계획변경을 신청하였고 피고는 이를 인가하는 이 사건 처분을 하였다. 그런데 참가인들에게 '임실~ 전주~인천국제공항' 노선 운행을 허가한 것은 '분할 및 단축연장'이 아니라 '노선 신설'이고, '노선 신설'은 사업계획변경의 방법으로 할 수 없다.

나) 노선 신설에 관한 여객자동차운수사업 인 면허업무처리요령 위반

여객자동차운수사업 인 면허업무처리요령(2015. 11. 30. 국토교통부훈령 제614호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제7조 제1호는 신설되는 운행계통에 2개 이상의 업체가 신청한 때에는 신설운행계통의 노선연고도, 지시사항 등의 이행 등을 배분비율에 따라 환산한 점수에 따라야 하고 운행횟수의 배분도 위 규정에서 정한 산식에 따라 산출된 횟수로 하여야 한다. 그럼에도 피고는 참가인별로 환산 점수를 산정하거나 운행횟수를 산식에 따라 산출하지 아니한 채 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.

다) 노선 연장에 관한 여객자동차 운수사업법 시행규칙 위반

여객자동차 운수사업법 시행규칙 제32조 제2항 제2호는 노선 및 운행계통 연장 시연장거리는 기존 운행계통의 50% 이하로 하여야 한다고 규정한다. 그런데 참가인들의 기존 노선인 '임실~ 전주~호남제일문~ 서울남부터미널'의 거리를 기준으로 할 때 연장노선인 '전주~인천국제공항'의 거리는 약 87%가 되므로, 이 사건 처분은 위 규정에 위반하여 위법하다.

라) 동일 노선에 관한 중복 처분

피고는 2013. 8. 12. 참가인들에 대하여 기존의 각각 1일 4회의 '군산~대야~송도신도 시~인천국제공항'의 노선 운행을 각각 1일 1회의 '군산~대야~송도신도시~인천국제공항'의 노선 운행 및 각각 1일 3회의 '전주~익산~군산~인천국제공항'으로 변경하는 사업계획변경인가(이하 '2013년 인가처분'이라 한다)를 하였는바, 이 사건 처분 중 '전주~인천 국제공항' 부분은 동일 노선에 관하여 2013년 인가처분과 중복하여 이루어진 것이므로 이행불능의 처분이다.

마) 중복 노선 허용에 관한 재량권의 일탈·남용

피고는 수요의 불규칙성 등으로 인하여 '전주~인천국제공항' 노선에 일반노선버스를 운행하기 어렵다는 판단 하에 이용자의 교통 불편을 해소하기 위하여 이 사건 한정면허 처분을 하였고, 이는 전적으로 원고의 사익을 위한 것이라기보다는 승객의 교통편의를 위한 공익적 측면도 있으므로 원고에게는 일반운송사업자에 비하여 위 노선에 대하여 우선권이 있다. 따라서 피고가 일반운송사업자에게 '전주~인천국제공항' 노선의 운행을 허용하기 위해서는 원고의 수송능력만으로는 늘어나는 수송수요를 감당할 수 없다거나 원고가 위 노선의 독점적 지위를 이용하여 지역주민에게 피해를 주고 있다는 등의 특별한 사정이 있어야 한다. 그런데 원고가 현재 운행하는 버스들만으로도 '전주~ 인천국제공항' 노선에 대한 수송수요를 충족할 수 있고, 그렇지 못하더라도 노선을 증회하여 대응할 수 있음에도, 피고는 이 사건 처분으로 참가인들이 중복 노선을 운행할 수 있도록 하였고, 더욱이 피고는 이 사건 처분과 유사한 내용의 기존 처분들이 판결로 취소되었음에도 다시 이 사건 처분을 하였는바, 이러한 사정들을 종합하면 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 보아야 한다.

3) 임실 ~ 전주~호남제일문~ 서울남부터미널' 노선에 관한 이 사건 처분의 위법성

가) 운행횟수 감소에 관한 여객자동차 운수사업법 시행규칙 위반

여객자동차 운수사업법 시행규칙 제32조 제2항 제6호, 제33조 제1항 제3호 가목은 연간 10%를 넘는 운행대수 또는 운행횟수의 감소가 둘 이상의 시·도에 걸치는 경우에는 시외버스운송사업자 또는 관할관청이 해당 운행계통에 대한 수송수요 등을 조사하여야 한다고 규정하는바, 이 사건 처분으로 참가인들의 기존 각각 1일 9회의 '임실 ~ 전 주~호남제일문~ 서울남부터미널' 노선 운행이 각각 1일 6회로 약 30% 감소하였다. 그럼에도 피고는 수송수요 등을 조사하지 않고 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.

나) 운행계통 분할에 관한 여객자동차운수사업 인 면허업무처리요령 위반

여객자동차운수사업 인·면허업무처리요령 제7조 제3호 나목에 따라 운행계통의 분할 및 단축은 이용주민에게 교통편의를 증진할 수 있는 범위 내에서 하여야 하는바, 이 사건 처분으로 '임실~전주~호남제일문~서울남부터미널' 노선의 운행횟수가 줄어들어 임실과 전주에서 서울로 가는 승객들의 교통편의가 감소하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지2 기재와 같다.

다. 판단

1) 위법한 2005. 2. 1.자 변경인가처분에 따른 이 사건 처분의 위법성 주장에 관하여

구 여객자동차 운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8980호로 개정되기 전의 것) 제3조는 여객자동차운수사업을 노선여객자동차운수사업과 구역여객자동차운수사업 등으로 구분하고, 같은 법 시행령(2005. 8. 5. 대통령령 제18996호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1호 라목은 노선여객자동차운송사업 중 시외버스운송사업을 고속형 시외버스운송사업과 직행형 시외버스운송사업의 운행형태로 구분하며, 같은 법 시행규칙(2010. 11. 15. 국토해양부령 제310호로 개정되기 전의 것) 제8조 제5항 제1호, 제2호는 고속형 시외버스운송사업의 운영형태를 '시외고속버스 사용, 운행거리 100㎞ 이상, 운행구간의 60% 이상을 고속국도로 운행, 기점과 종점의 중간에서 정차하지 않음'으로, 직행형 시외버스운송사업의 운영형태를 '시외직행버스 사용, 50㎞를 기준으로 하는 운행거리마다 정류소에 정차'로 규정하였다. 그리고 같은 법 제5조 제1항, 제11조 제1항 및 같은 법 시행령 제26조 제1항 제1호, 제6호는 고속형 시외버스운송사업의 면허 등록과 운행시간 영업소 정류소 및 운송부대시설 부분을 제외한 사업계획변경인가는 건설교통부장관이, 직행형 시외버스운송사업의 면허 등록과 사업계획변경인가는 시·도지사가 담당하도록 하였다.

앞서 인정한 사실들을 위 법령의 내용에 비추어 살펴보면, 참가인들이 면허를 받은 '임실 서울남부터미널' 노선은 고속형 시외버스운송사업에 해당한다고 보이고, 2005. 2. 1. 사업계획변경인가를 받아 운행한 '임실~ 전주~호남제일문~서울남부터미널' 노선도 직행형 시외버스운송사업보다는 고속형 시외버스운송사업에 가깝다고 보인다. 따라서 참가인들이 건설교통부장관이 아닌 피고로부터 위 면허 및 사업계획변경인가를 받은 것은 위법하였다고 볼 여지가 있다.

그런데 2010. 11. 15. 국토해양부령 제310호로 개정되어 시행된 여객자동차 운수사업법 시행규칙(이하 '개정 시행규칙'이라 한다) 제8조 제5항 제2호는 직행형 시외버스 운송사업의 운행행태를 개정 전의 "별표 1 제2호 다목에 따른 시외직행버스를 사용하여 50킬로미터를 기준으로 하는 운행거리마다의 정류소에 정차하면서 운행하는 형태"에서 "별표 1 제2호 다목에 따른 시외직행버스를 사용하여 기점 또는 종점이 있는 특별시·광역시 또는 시·군의 행정구역이 아닌 다른 행정구역에 있는 1개소 이상의 정류소에 정차하면서 운행하는 형태"로 개정하였고, 이와 같이 개정한 취지는 직행형 시외 버스의 운행형태를 현실에 맞게 개선하기 위하여 50km마다 정류소에 정차하면서 운행하도록 한 규정을 삭제한 것이다. 그리고 이에 따라 개정 시행규칙 부칙 제3조는 직행형인 시외버스운송사업자의 사업계획 변경에 관한 경과조치로서 이 규칙 시행 당시 종전의 규정에 따라 직행형인 시외버스운송사업의 면허를 받은 자는 이 규칙 시행 후 1년 이내에 제8조 제5항 제2호의 개정규정에 적합하도록 법 제10조에 따라 사업계획을 변경하여야 한다"고 규정하였는바, 이는 직행형 시외버스운송사업의 면허를 받고서 사실상 고속형 시외버스운송사업을 하고 있는 운송사업자로 하여금 2011. 11. 15.까지 개정된 직행형 운행형태에 맞게 사업계획을 변경하여 여객자동차 운수사업법 제10조에 따라 면허권자로부터 인가를 받거나 사실상 고속형 시외버스운송사업을 유지하는 경우에는 국토해양부장관으로부터 별도로 고속형 시외버스운송사업의 면허를 받도록 하는 취지라고 할 것이다.

참가인들의 경우, '임실~서울남부터미널' 노선이 사실상 고속형 시외버스운송사업에 관하여 시·도지사가 처분을 한 것으로서 위법한 것이라고 하더라도 참가인들이 개정 시행규칙 부칙 제3조에 따라 2011. 11. 15.까지 '임실 ~ 전주~서울남부터미널'로 사업계획을 변경하는 것은 개정 시행규칙 제8조 제5항 제2호에서 정한 직행형 시외버스운송사업의 형태인 기점 또는 종점이 있는 행정구역이 아닌 다른 행정구역에 있는 1개소 이상의 정류소에 정차하면서 운행하는 것에 해당하여 적법하게 허용되는 것이라고 할 것인데, 참가인들은 이미 2005. 2. 1. '임실 ~ 전주~서울남부터미널'로 사업계획을 변경하는 것에 대하여 피고로부터 사업계획변경인가를 받았는바, 개정 시행규칙 제8조 제5항 제2호와 부칙 제3조의 취지에 비추어 보면 이에 대하여 참가인들이 다시 개정 시행규칙 부칙 제3조에 따라 2011. 11. 15.까지 동일한 내용의 사업계획변경인가를 받을 것까지 요구하는 것은 아니라고 할 것이고, 개정 시행규칙 제8조 제5항 제2호 및 부칙 제3조의 시행에 따라 피고가 2005. 2. 1. 참가인들에 대하여 한 사업계획변경인가는 위 법상태가 시정되어 적법하게 되었다고 보아야 할 것이다.

이와 같이 관계 법령의 개정에 따라 시·도지사인 피고가 참가인들에 대하여 한 '임실~ 전주~서울남부터미널' 노선의 사업계획변경인가가 적법하게 된 이상(따라서 시·도지사에 의하여 권한 없이 발령된 2005. 2. 1.자 처분에 대하여 직권취소가 제한되거나 쟁송취소가 이루어지지 못함으로써 개정 시행규칙 시행 이후에도 위법한 처분이 단순히 유지되고 있을 뿐인 경우라고 할 수 없다), 피고가 이에 기초하여 참가인들에 대하여 '호남제일문'을 중간정류소로 추가하도록 한 2015. 2. 3.자 개선명령 처분이나 2015. 10. 6.자 이 사건 처분은 모두 적법한 권한에 근거한 것으로 보아야 할 것이다.

따라서 이 사건 처분에 무권한자가 한 처분이라는 하자가 있다는 원고의 주장은 이유 없다.

2) '임실~전주~인천국제공항' 노선에 관한 이 사건 처분의 위법성 주장에 관하여

가) 노선 신설을 사업계획변경의 방법으로 허용한 위법이 있는지 여부

이 사건 처분은 참가인들의 기존 각각 1일 9회의 '임실~전주~호남제일문 서울남부터 미널' 노선 운행을 각각 1일 6회의 '임실 ~ 전주~호남제일문~ 서울남부터미널' 노선 운행 및 각각 1일 3회의 '임실~ 전주~인천국제공항' 노선 운행으로 변경하는 것으로, 이는 여객자동차운수사업 인 면허업무처리요령 제7조, 제2조 제5호 및 제2호 나목에 규정된 노선의 분할(1개의 기존노선 및 운행계통을 2개 이상의 노선 및 운행계통으로 분리하는 것)과 단축연장(기존노선 및 운행계통의 일부구간을 폐지하거나, 일부구간을 단축하여 운행횟수를 감회한 후 단축된 지점으로부터 운행경로를 변경하여 기점 또는 종점을 연장하는 것)이 결합된 형태라고 할 것이다.

그런데 구 여객자동차 운수사업법(2017. 3. 21. 법률 제14716호로 개정되기 전의 것)은 제10조 제3항의 사업계획변경제한 사유에 해당하지 않는 한 사업계획변경의 횟수나 기간을 제한하지 않고 있어 수개의 사업계획변경 사항을 동시에 또는 연달아 신청하는 것도 가능하므로(대법원 2010. 6. 12. 선고 2009두10512 판결 등 참조), 참가인들의 '임실~ 전주~인천국제공항' 노선 운행은 신규면허 발급 절차에 의하여야만 하고 이 사건 처분으로는 허용될 수 없다는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

나) 노선 신설에 관한 여객자동차운수사업 인 면허업무처리요령 위반이 있는지 여부

원고의 이 부분 주장은 참가인들의 '임실~ 전주~인천국제공항' 노선에 관한 사업계획변경신청이 2개 이상의 업체가 신설되는 운행계통을 신청한 때'에 해당함을 전제로 하는 것인데, 위 신청 및 이 사건 처분이 노선(운행계통) 신설에 관한 것이 아니고 기존 노선의 분할 및 단축연장에 관한 것임은 앞서 판단한 바와 같으므로, 나아가 살펴볼 필요 없이 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

다) 노선 연장에 관한 여객자동차 운수사업법 시행규칙 위반이 있는지 여부

여객자동차 운수사업법 시행규칙 제32조 제2항 제2호는 노선 및 운행계통 연장 시 그 연장거리는 기존 운행계통의 50% 이하로 할 것으로 규정하고, 여객자동차운수사업인 · 면허업무처리요령 제7조 제2호 나목은 위 연장기리의 계산에 있어 단축연장은 단축된 운행계통의 '단축된 지점에서부터 최종연장지점까지' 계산한다고 규정하고 있다.

기존의 '임실(정류소)~전주(정류소)~ 호남제일문(정류소)~신갈JC~서울남부터미널(정류소)' 노선 중 일부 노선이 '임실(정류소)~ 전주(정류소)~신갈JC~ 인천국제공항(정류소)'으로 단축연장된 이 사건에서 위 '단축된 지점에서부터 최종연장지점까지' 구간이 '전주(정류소)~인천국제공항(정류소)' 구간인지 아니면 '신갈JC(분기점)~인천국제공항(정류소)' 구간인지가 문제된다.

살피건대, ① 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제32조 제2항 제2호가 연장거리를 제한하는 이유는 노선 연장을 통하여 지나치게 노선의 길이가 확장되거나 사실상 노선이 신설되는 결과가 되지 않도록 하기 위한 것이므로, 실제로 연장된 거리를 기준으로 위 규정의 적용 여부를 판단하는 것이 타당하다고 보이는 점, ② 단축의 개시지점을 반드시 정류소로 두어야 한다고 볼 근거가 없고, 개시시점은 정류소가 되어야 한다는 원고의 주장에 따르면 중간정류소가 없는 직행노선은 언제나 단축연장이 금지되고, 기존기점과 신규 기점이 아주 근접한 경우에도 최종 정류소와 위 기점들 사이의 거리에 따라 단축연장이 금지되는 불합리한 결과가 생길 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 기존 운행계통의 전체 길이를 분모로, 노선의 분기점(신갈JC)부터 최종연장지점(인천국제공항)까지의 거리를 분자로 하여 연장거리 요건의 준수 여부를 판단함이 타당하다고 할 것이다.

앞서 본 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하면, '임실~전주 호남제일문~신갈 JC ~ 서울남부터미널'의 길이는 약 234.8㎞이고, '신갈JC~ 인천국제공항'의 길이는 약 72㎝인 사실을 인정할 수 있으므로, 변경된 노선의 연장거리는 기존 운행계통을 기준으로 50% 이하인 약 31%(=72km : 234.8km × 100)에 해당한다고 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

라) 동일 노선에 관한 중복 처분 해당 여부

갑 제21호증의 기재에 의하면, 2013년 인가처분은 관련 소송[전주지방법원 2015. 4. 15. 선고 2014구합875 판결, 광주고등법원(전주) 2015. 9. 21. 선고 2015누399 판결, 대법원 2018. 4. 26. 선고 2015두53824 판결]에서 취소가 확정되어 이미 효력을 상실한 사실이 인정되므로 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

마) 중복 노선 허용에 관한 재량권의 일탈·남용 여부

(1) 관련 법리

행정청이 기존업자가 이미 면허를 받아 운행하고 있는 노선과 중복되는 노선의 신설 등을 신규업자에게 허용하는 처분을 하고자 하는 경우에는 그로 인하여 달성하고자 하는 공익적 측면 이외에도 관련 운송사업자들 사이의 이해관계 조정 등 사익적 측면을 아울러 고려하여야 한다. 특히 해당 노선에 대한 기존업자가 한정면허를 받은 운송사업자인 경우, 한정면허를 부여받았다고 하여 해당 노선에 대한 우선권이나 독점적 운영권이 법률상 보장되는 것이 아니나, 한정면허권자에게는 사업 초기의 불규칙한 수요.의 위험을 감수하고 해당 노선을 운영함으로써 공익에 기여한 정도에 상응하는 안정적인 사업 운영에 관한 일정한 기대이익이 인정될 수는 있으므로 한정면허 취득의 경위와 목적, 한정면허의 내용, 해당 노선에 대한 수요증감의 폭과 추이 등 한정면허 당시와 그 후의 사정 변경, 한정면허권자가 해당 노선을 운영한 기간, 한정면허권자의 기대이익 및 실제 운행으로 얻은 이익 정도, 한정면허권자의 공익적 기여도 등을 종합적으로 고려한 후에 그 허용 여부를 판단하여야 한다(대법원 2018. 9. 13. 선고 2017두33176 판결 등 참조).

(2) 판단

앞서 본 인정사실 및 갑 제25, 27 내지 28, 30, 37호증, 을 제12, 13호증, 을나 제1 내지 3, 6 내지 9, 11, 15호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음 사정들을 위 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 한정면허 처분으로 인한 원고의 기대이익 등을 고려하더라도 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 하자가 있다고 보기는 어렵다.

(가) 한정면허 취득의 경위, 목적 원고는 1996. 11.경 해외여행객과 계약을 체결한 여행업체별로 각자 전세버스를 동원하여 해외여행객을 김포공항으로 운송하는 실정으로 인하여 경제적 손실 및 혼잡의 문제가 발생하므로 이를 해소하고 더불어 외국인 관광객에게 교통수단을 제공함으로써 전라북도 관광 발전에 기여한다는 공익상 필요가 있다고 하면서 여객의 범위를 '여행업체의 국제선 이용객' 및 '외국인'으로 한정하여 피고에게 한정면허를 신청하였고, 피고는 1996.12,12. 원고에게 영업범위를 '해외여행업체의 공항이용계약자'로 한정하여 면허기간을 3년으로 정하여 한정면허를 해주었다.

(나) 이 사건 한정면허의 내용

이 사건 한정면허는 위 면허기간 3년의 경과로 갱신된 것인데, 영업범위는 위와 마찬가지로 '전주~김포공항' 노선의 '해외여행업체의 공항이용계약자'의 운송에 한정되었으나, 면허기간이 "계속", 즉 무제한으로 바뀌었다.

그런데 원고는 약 10개월 후 피고로부터 위 노선의 종점을 인천국제공항으로 연장하는 사업계획변경인가를 받아 이 사건 한정면허로써 '전주~익산IC ~ 김포공항~인천국제공항' 노선 및 '전주~인천국제공항' 노선을 운행하게 되었고, '해외여행 업체의 공항이용계약자'뿐 아니라 널리 전주와 김포공항 인천국제공항 그리고 익산과 김포공항 · 인천국제 공항 사이를 고속버스로 이동하고자 하는 사람들을 운송하게 되었다.

(다) 이 사건 한정면허 취득 전후의 사정변경 원고가 한정면허를 취득할 무렵인 1997년 당시 전북도민의 여권발급 건수는 41,106건이었으나 2013년까지 누적된 여권발급 건수는 941,217건이고, 국토해양부의 '전북지역 항공수요 재검토 조사연구'에 의하면 전라북도의 해외여행객은 2010년 602,123명, 2015년 817,362명으로 추정되었다. 즉 공항버스의 잠재적 수요자라고 볼 수 있는 전라북도의 여권발급인 수는 원고가 한정면허를 취득한 무렵과 비교하여 20배 이상 증가하였고, 전라북도의 해외여행객수도 해마다 증가 추세에 있는 것으로 보이며, 이를 일시적인 수요증가에 불과하다고 볼 수 없다.

원고는 1996년 당시 운행횟수를 1일 10회로 정하여 한정면허를 발급받았는데, 현재 원고의 운행횟수는 1일 27회이다. 원고가 제출한 자료에 의하면, 원고의 '전주~인천국 제공항' 노선의 2015년 탑승객수는 199,866명으로 2008년 탑승객수인 142,954명과 비교하면 40%가, 2009년 탑승객수인 126,496명과 비교하면 58%가 증가하였다(별지 1의 가.항 참조), 1999년~2000년경 원고의 공항버스를 이용한 탑승객수는 알 수 없으나, 위 사정들에 비추어 보면 이 사건 한정면허 처분 당시의 공항버스에 대한 수요와 비교하여 이 사건 처분 시 공항버스에 대한 수요가 큰 폭으로 증가하였음이 명백하다.

(라) 원고가 한정면허권자로서 노선을 운영한 기간 원고는 한정면허권자로서 1996. 12. 12.부터 현재까지 약 24년 동안 '전주~익산IC ~ 김포공항' 노선을 운영해왔고, 2000. 7. 18.부터 현재까지 약 20년 동안 '전주~익산IC~김포공항~인천국제공항' 노선 등을 운행해왔다. 원고는 1999년 이 사건 한정면허 처분 이후 관계 법령에는 최장 3년 또는 6년마다 거치도록 한 면허갱신 절차를 거친 바 없다.

(마) 원고의 한정면허권자로서의 기대이익과 운행으로 얻은 실제 이익

원고가 2008년부터 2018년까지 매년 22대의 버스를 운행하여 얻은 연간 최소 운송수입은 57억 20,700,000원(2009년)이고, 연간 최대 운송수입은 107억 18,089,000원(2016년)이며, 2015년 이후 2018년까지 매년 95억 원 이상의 운송수입을 올리고 있다.

(별지1의 나.항 참조).

원고의 2018년도 버스 1대당 운송수입은 약 월 36,220,193원(= 9,562,131,000원 : 22대 : 12개월)인데, 이는 전라북도 내 여객버스운송사업 회사들의 버스 1대당 운송수입인 월 14,070,378원의 약 2.5배에 해당하고, 위 회사들이 교부받은 보조금 액수를 고려하더라도 2배 이상이 될 것으로 보인다.

원고의 대표이사에 대한 급여는 2008년 75,600,000원이었으나, 2010년 1억 32,000,000원, 2012년 2억 34,000,000원, 2014년 2억 92,500,000원, 2016년 4억 81,128,588원, 2018년 5억 52,000,000원으로 큰 폭으로 꾸준히 증가하였다.

원고의 2008년부터 2018년까지 당기순이익의 합계는 59억 38,384,000원이고, 2018년 기준 이월이익잉여금은 56억 57,971,000원이다. 원고의 당기순이익은 2008년부터 2017년까지 흑자였다가(최저 85,580,000원, 최고 13억 17,903,000원 흑자) 2018년에 적자로 전환되었다(13,611,000원 적자). 그러나 이는 수입의 감소 때문이 아니라 인건비, 보험료의 급격한 지출 증가(2015년 보험료는 약 8,200만 원이었는데 2018년 보험료는 약 4억 원이다)에 따른 예외적인 현상으로 보인다.

원고는 사업 초기에 불규칙한 수요의 위험을 감수하고 한정면허 노선을 운영하여 상당한 손해를 입었다는 취지로 주장하고 있으나 원고가 얼마나 손해를 입었는지, 손해가 언제 얼마나 전보되었는지 등에 관한 자료가 없어 구체적인 내용을 알 수 없다. 그러나 이 사건 한정면허 처분 당시 대상 노선은 '전주~익산IC~ 김포공항'이었고, 여객의 범위도 '해외여행업체의 공항이용계약자'로만 되어 있었는데, 약 10개월 후 대상 노선을 인천국제공항까지 연장하는 사업계획변경인가가 이루어졌고, 여객범위도 사실상 제한이 없게 되었다. 여기에 앞서 본 해외여행객과 공항이용객 수의 증가와 원고의 운송수입 액수 등을 더하여 보면, 원고가 사업 초기에 불규칙한 수요로 손해를 입었다고 하더라도 그 손해는 그리 크지 않았을 것으로 보이고, 전보에 오랜 시일이 소요되었을 것으로 보이지도 않는다.

위와 같은 사정들을 종합하면 보면, 이 사건 한정면허로 20년이 넘는 기간 동안 '전 주~익산IC ~ 김포공항~인천국제공항' 및 '전주~인천국제공항' 노선을 독점적으로 운영하면서 원고는 이 사건 한정면허 처분 당시 기대할 수 있었던 이익 이상의 이익을 취득했을 것으로 보인다.

(바) 원고의 한정면허권자로서 공익적 기여도 원고는 한정면허권자로서 20년이 넘는 기간 동안 전주·익산과 김포공항 인천국제공항 사이를 버스로 운행하면서 이용객들을 운송해 왔는바, 원고가 그 과정에서 한정면허를 위반하여 위법한 운행을 하였다거나, 수송수요를 충족하지 못하여 불편을 끼쳤다거나, 운행 과정에서 서비스를 제대로 제공하지 않고 피해를 주었다는 등의 사정을 인정할 자료가 없다. 이러한 점에서 원고가 한정면허권자로서 공익에 기여한 측면이 있다.

반면 원고가 손해나 피해를 감수하면서까지 위 노선 운행을 지속해왔음을 인정할 자료가 없고, 오히려 장기간 안정적으로 상당한 수익을 얻으면서도 한정면허권자로서 다른 업체들과의 경업을 배제하고 독점적으로 노선 운행을 한 측면도 있다.

따라서 원고의 한정면허권자로서 공익적 기여도를 고지대마을, 벽지마을, 공업단지, 학교 등을 기점 또는 종점으로 하는 등으로 수요의 불규칙성 또는 여객 및 사용버스의 특수성이 있어 일반적인 운송사업자가 노선버스를 운행하지 않으려는 노선에 대하여 한정면허를 취득하여 운송사업을 한 경우와 같이 보기는 어렵다.

(사) 이 사건 처분으로 인한 공익과 사익의 비교형량

① 현재 광역시 이상 규모에서 한정면허를 통해 하나의 여객운송사업자에게 공항버스를 사실상 독점적으로 운행하도록 하는 지역은 전라북도가 유일한바, 독점적으로 노선 운영을 허용하면서 면허기간마저 무제한으로 두는 것은 투자 및 서비스 개선의 소홀로 인한 여객운송서비스의 질 저하 또는 부당한 운임책정 및 징수와 같은 폐해를 유발할 가능성이 높은 점, ② 임실군수 및 면장들은 참가인들의 '임실 ~ 전주~인천국제공항' 노선 운행이 중단될 경우 군민들이 전주로 가서 다시 원고 운행의 버스를 타고 인천국제공항으로 가야하므로 요금, 시간, 운행거리가 추가되고 환승으로 인한 불편을 겪게 된다며 이 사건 처분으로 인한 참가인들의 '임실~ 전주~인천국제공항' 노선 운행이 지속되기를 희망하고 있는 점, ③ 순창, 진안 등 전라북도 남부 내륙 지역에서 인천국 제공항을 이용하고자 하는 지역주민들의 입장도 이와 마찬가지일 것으로 보이는바, 원고의 버스증차로는 이러한 불편이 해소될 수 없는 점, ④ 전주시민들의 경우에도 한정면허권자의 공개 선정 또는 경쟁체제의 도입으로 저렴한 공항버스 요금 책정과 서비스품질 향상이 이루어질 것으로 기대하는 사람이 있을 것이고(원고와 참가인들의 버스들은 동일하게 28인승인데, 전주~인천국제공항 간 성인운임은 원고가 31,000원, 참가인들이 24,500원이다), 하루에 3회만 운행되는 원고의 '전주~인천국제공항'(직행) 버스를 타지 못하면 원고의 '전주~익산IC~김포공항~인천국제공항' 버스를 타고 50분 정도를 더 소요해야 인천국제공항에 가는 것에 불편을 느끼는 사람도 있는 것으로 보이는 점 등은 이 사건 처분으로 인하여 공익이 증진되는 측면이다.

반면 이 사건 처분으로 인하여 원고가 한정면허권자로서 그동안 누려온 독점적 지위를 상실하게 되고 그에 따라 운송수입의 감소가 예상되는 점은 이 사건 처분으로 인하여 원고의 사익이 침해되는 측면이다.

살피건대, ① 원고가 이 사건 한정면허권자로 장기간 '전주~익산IC ~ 김포공항~인천국 제공항' 및 '전주~인천국제공항' 노선 운영을 하면서 이 사건 한정면허 처분 당시 기대할 수 있었던 이익 이상을 취득한 것으로 보이는 점, ② '임실 ~ 전주~인천국제공항' 노선을 운행하는 참가인들의 버스 수가 원고가 운행하는 버스 수의 22% 정도에 불과한 점, ③ 이 사건 처분에 따라 '전주~인천국제공항' 노선을 운행하는 버스 수는 1일 27 대에서 1일 33대로 증가하게 되었는바, 현재까지의 해외여행객 및 공항이용객의 증가 추세 및 그에 따른 공항버스에 대한 수요증가의 가능성을 고려할 때 위 증가 수준이 과다하다고 보이지 않는 점, ① 참가인들의 노선은 '임실~전주~인천국제공항'이고 원고의 선은 '전주~익산IC~김포공항~인천국제공항' 및 '전주~인천국제공항' 노선이므로 운행 형태가 다르고, 원고는 여전히 '전주~김포공항', '익산IC~인천국제공항', '익산IC~김포공항' 구간에 대하여는 독점적인 지위를 누리게 되는바, 2015년을 기준으로 한 이들 탑승객수는 원고의 전체 탑승객수의 약 40%이므로[= {54,704명(익산IC~인천국제공항) + 60,949명(전주~ 김포공항) + 14,944명(익산IC ~ 김포공항) : 314,050명(연간 전체 탑승객 수) × 100%] 이 사건 처분으로 인하여 원고의 운송수입이 현격히 감소할 것으로 보이지는 않는 점, ⑤ 공항버스의 경우 비행기의 탑승 시간에 맞춰 탑승하는 것이 일반적 이므로 이 사건 처분으로 인해 과당경쟁으로 인한 운송질서의 문란이 발생할 것으로 보이지 않는 점, ⑥ 원고는 피고가 원고의 증회 등 사업계획변경신청을 불인가하고 이 사건 처분을 한 것과 관련 소송들에서 피고의 기존 처분들이 취소되었음에도 이 사건 처분을 한 것도 재량권의 일탈·남용이라고 주장하나, 원고의 증회 신청을 피고가 불인가하였다고 하여 그러한 이유만으로 이 사건 처분이 위법해지는 것이 아니고, 관련 소송들의 대상이 된 처분들과 이 사건 처분은 시기와 내용이 상이하므로 처분이 수차 이루어졌다는 것만으로 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없는 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분에 따른 참가인들의 노선 일부가 원고가 한정면허를 받은 노선 일부와 중복되어 원고의 사익이 침해되는 부분이 발생하게 되었다고 하더라도, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 공익과 사익 간 이익형량의 정당성과 객관성을 결여하는 등으로 재량권의 범위를 일탈·남용하는 위법을 저질렀다고 볼 수는 없다.

3) '임실~ 전주~호남제일문~ 서울남부터미널' 노선에 관한 이 사건 처분의 위법성 주장에 관하여

가) 운행횟수 감소(감회)에 관한 여객자동차 운수사업법 시행규칙 위반 여부

원고의 이 부분 주장은 이 사건 처분으로 인하여 참가인들의 기존 각각 1일 9회의 '임실~전주~호남제일문~ 서울남부터미널' 노선 운행이 각각 1일 6회가 된 것이 수송수요조사 등을 거쳐야 하는 여객자동차 운수사업법 시행규칙의 운행횟수 감소(감회)에 해당한다는 것인데, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 참가인들의 기존 노선을 분할 및 단축연장을 하는 것으로 그 운행횟수는 종전과 동일하여 이를 운행횟수 감소(감회)라고 볼 수 없으므로 원고의 위 주장은 이유 없다.

나) 운행계통의 분할에 관한 여객자동차운수사업 인 · 면허업무처리요령 위반 여부

이 사건 처분은 운행계통의 분할을 포함하고 있는바, 이 사건 처분이 여객자동차운 수사업 인 면허업무처리요령 제7조 제3호 나목에 따라 이용주민의 교통 편의를 증진할 수 있는 범위 내에서 이루어 졌는지에 관하여 살피건대, 을 제1호증의 기재에 의하면 2015. 3. 1.부터 2015, 8. 31.까지 참가인들이 운영하였던 각각 1일 9회의 '임실~ 전주~ 호남제일문~ 서울남부터미널' 노선의 1일 평균 이용객수는 694,4명이고, 위 노선 운행의 버스 1대당 좌석수는 41석인 사실이 인정된다.

따라서 이 사건 처분으로 인하여 위 노선이 각각 1일 6회의 '임실 ~ 전주~호남제일문~ 서울남부터미널' 노선과 각각 1일 3회의 '임실~ 전주~인천국제공항' 노선으로 분할되더라도, 위 '임실 ~ 전주~호남제일문~ 서울남부터미널' 노선은 1일 합계 12회 운행되고 그 버스 1대당 평균 승차 인원은 28.9명(=1일 평균 694.4명 : 12회)이 되어 이용주민들에게 큰 불편이 없을 것으로 보인다. 반면 임실군수 및 면장들이 이 사건 처분에 따른 각각 1일 3회의 '임실~ 전주~인천국제공항' 노선 운행을 희망하고 있고, 위 노선이 운행되면 임실, 순창, 진안 등에 거주하는 주민들의 인천국제공항 이용과 관련된 교통 편의가 크게 증진될 수 있음은 앞서 판단한 바와 같다. 그렇다면 이 사건 처분은 전체적으로 이용주민에게 교통편의를 증진할 수 있는 범위 내에서 이루어진 것으로 볼 수 있다.

4. 결론

그렇다면 원고의 주위적, 예비적 청구는 모두 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.