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판시사항
[1] 개별토지가격 결정을 다투는 소송에서 그 개별토지가격 산정의 기초가 된 표준지 공시지가의 위법성을 다툴 수 있는지 여부(소극)
[2] 개별토지가격 결정의 위법 여부를 다툴 수 있는 경우 및 개별토지가격이 현저하게 불합리한 것인지 여부의 판단기준
판결요지
[1] 표준지로 선정된 토지의 공시지가에 대하여 불복하기 위하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률 제8조 제1항 소정의 이의절차를 거쳐 처분청을 상대로 그 공시지가결정의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여야 하는 것이지, 그러한 절차를 밟지 아니한 채 개별토지가격 결정을 다투는 소송에서 그 개별토지가격 산정의 기초가 된 표준지 공시지가의 위법성을 다툴 수는 없다.
[2] 개별토지가격 결정 과정에 있어 개별토지가격합동조사지침(국무총리훈령 제248호)이 정하는 주요절차를 위반한 하자가 있거나 비교표준지의 선정 또는 토지가격비준표에 의한 표준지와 당해 토지의 토지특성의 조사·비교, 가격조정률의 적용이 잘못되었거나, 기타 위산·오기로 인하여 지가산정에 명백한 잘못이 있는 경우 그 개별토지가격 결정의 위법 여부를 다툴 수 있음은 물론, 표준지의 공시지가에 가격조정률을 적용하여 산출된 산정지가를 처분청이 지방토지평가위원회 등의 심의를 거쳐 가감조정한 결과 그 결정된 개별토지가격이 현저하게 불합리한 경우에는 그 가격결정의 당부에 대하여도 다툴 수 있고, 이 때 개별토지가격이 현저하게 불합리한 것인지 여부는 그 가격으로 결정되게 된 경위, 개별토지가격을 결정함에 있어서 토지특성이 동일 또는 유사한 인근 토지들에 대하여 적용된 가감조정비율, 표준지 및 토지특성이 동일 또는 유사한 인근토지들의 지가상승률, 당해 토지에 대한 기준연도를 전후한 개별토지가격의 증감 등 여러 사정을 종합적으로 참작하여 판단하여야 한다.
원고,상고인
김이만
피고,피상고인
대전광역시 중구청장
주문
원심판결을 파기한다. 사건을 대전고등법원에 환송한다.
이유
상고이유와 상고이유서 제출기간이 지난 뒤에 제출된 각 상고이유보충서 기재 중 상고이유를 보충하는 부분을 함께 판단한다.
1. 표준지로 선정된 토지의 공시지가에 대하여 불복하기 위하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 '지가공시법'이라고 한다) 제8조 제1항 소정의 이의절차를 거쳐 처분청을 상대로 그 공시지가결정의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여야 하는 것이지, 그러한 절차를 밟지 아니한 채 개별토지가격 결정을 다투는 소송에서 그 개별토지가격 산정의 기초가 된 표준지 공시지가의 위법성을 다툴 수 없는 것이다 ( 대법원 1995. 3. 28. 선고 94누12920 판결 참조). 같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점을 지적하는 상고이유는 받아들일 수 없다.
2. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 피고가 원고 소유의 이 사건 각 토지에 대한 1990년도 개별토지가격을 당초 ㎡당 금 75,000원으로 결정·공고하였다가 원고의 재조사청구에 따라 지방토지평가위원회의 심의를 거쳐 이 사건 각 토지에 대한 1990년도 개별토지가격을 금 80,000원으로 경정·결정한 사실을 확정한 다음, 이 사건 각 토지의 위치, 이용상태, 주위토지의 개별토지가격과 그 상승률 등에 비추어 이 사건 각 토지에 대한 1990년도 개별토지가격은 너무 낮게 정하여져 위법하다는 원고의 주장에 대하여, 이 사건 토지에 대한 개별토지가격은 피고가 지가공시법 및 개별토지가격합동조사지침(1991. 3. 29. 국무총리훈령 제248호, 이하 '조사지침'이라고 한다) 등 관계 규정에 따라 표준지를 선정하고 토지특성을 조사한 후 토지가격비준표에 의한 가격조정률을 적용하는 등의 방법으로 적법하게 결정된 것이고, 이 사건 각 토지 주변의 토지로서 이 사건 각 토지보다 1990년도 개별토지가격이 높게 결정되었다는 토지들의 토지특성이 이 사건 각 토지와 유사하다고 할 수 없으므로, 이 사건 각 토지에 대한 1990년도 개별토지가격이 위 주변토지들에 비하여 상대적으로 낮게 결정되었다는 사정만으로 위 개별토지가격 결정처분에 어떤 위법이 있는 것은 아니라고 판단하여 원고의 위 주장을 배척하였다.
그러나 개별토지가격 결정 과정에 있어 조사지침이 정하는 주요절차를 위반한 하자가 있거나 비교표준지의 선정 또는 토지가격비준표에 의한 표준지와 당해 토지의 토지특성의 조사·비교, 가격조정률의 적용이 잘못되었거나, 기타 위산·오기로 인하여 지가산정에 명백한 잘못이 있는 경우 그 개별토지가격 결정의 위법 여부를 다툴 수 있음은 물론, 표준지의 공시지가에 가격조정률을 적용하여 산출된 산정지가를 처분청이 지방토지평가위원회 등의 심의를 거쳐 가감조정한 결과 그 결정된 개별토지가격이 현저하게 불합리한 경우에는 그 가격결정의 당부에 대하여도 다툴 수 있다 할 것이고, 이 때 개별토지가격이 현저하게 불합리한 것인지 여부는 그 가격으로 결정되게 된 경위, 개별토지가격을 결정함에 있어서 토지특성이 동일 또는 유사한 인근 토지들에 대하여 적용된 가감조정비율, 표준지 및 토지특성이 동일 또는 유사한 인근토지들의 지가상승률, 당해 토지에 대한 기준연도를 전후한 개별토지가격의 증감 등 여러 사정을 종합적으로 참작하여 판단하여야 할 것이다 ( 대법원 1994. 3. 11. 선고 93누159 판결 , 1995. 6. 16. 선고 95누2098 판결 , 1996. 6. 25. 선고 93누17935 판결 참조).
그런데 원심이 확정한 사실과 기록에 의하면, 피고는 원고의 재조사청구에 따라 이 사건 각 토지에 대한 개별토지가격을 경정결정함에 있어서, 표준지의 공시지가에 토지가격비준표를 적용한 산정지가는 금 75,000원이라고 인정하면서도 인근지가와의 균형유지상 상향조정의 필요가 있다고 하여 지방토지평가위원회의 심의를 거쳐 이 사건 토지에 대한 1990년도 개별토지가격을 금 80,000원으로 결정하였다는 것인바, 이는 피고 스스로도 이 사건 각 토지에 대한 1990년도 개별토지가격이 주변토지들의 개별토지가격과 균형을 이루지 못하고 있음을 시인한 것으로 보일 뿐만 아니라, 이 사건 각 토지와 원고가 주장하는 주변토지들(특히 대전시 중구 대사동 233의 59, 233의 120, 233의 127, 233의 131, 233의 132 각 토지)은 우선 그 위치가 극히 근접하여 있으며, 비록 토지용도의 점에서 다소 차이가 있을지 모르지만(그러나 토지가격비준표를 적용함에 있어서 주거지역에 위치한 나대지인 이 사건 각 토지는 모두 주거용으로 평가되는 것이므로, 토지용도의 점에서도 주거용인 위 주변토지가 이 사건 각 토지에 비하여 별로 유리한 점이 없다고 보인다), 용도지역, 지형·지세, 도로조건, 편익시설 접근성 등 그 토지특성이 대체로 동일하거나 유사한 것으로 보이는데도 위 주변토지들의 1990년도 개별토지가격은 ㎡당 금 170,000원 내지는 금 270,000원으로 결정되었음에 비하여 유독 이 사건 각 토지만이 금 80,000원으로 결정되었으며, 이 사건 각 토지는 1990년부터 1991년까지 사이에 그 이용현황과 주위환경에 아무런 변함이 없었고 위 주변토지들에 비하여 가격이 현저하게 상승하였다고 인정할 만한 합리적이고 객관적인 사정이 없는데도 이 사건 각 토지에 대한 1991년도의 개별토지가격은 전년도에 비하여 45% 이상 인상(같은 기간 동안의 전국의 평균지가상승률은 12.78%이었다)되었음에 반하여, 위 주변토지들의 같은 기간 동안의 개별토지가격 상승률은 최고 6.47%(위 233의 131, 233의 120 각 토지의 경우)에 불과하고, 오히려 일부 토지(위 233의 127 토지의 경우)의 개별토지가격은 하락하였음을 알 수 있다.
사정이 위와 같다면 이 사건 각 토지의 1990년도 개별토지가격은 현저하게 불합리하다고 볼 여지가 많다고 할 것인데도, 원심이 이 사건 각 토지의 개별토지가격이 그 토지특성이 동일 또는 유사하다고 보이는 위 주변토지들의 그것보다 1/2 이상 낮게 결정되어야 할 다른 어떠한 합리적이고 객관적인 사정이 있는지 여부를 확정짓지도 아니한 채 원고의 위 주장을 그 판시와 같은 이유만으로 배척한 데에는 심리를 다하지 아니하고 채증법칙을 위배하여 사실을 잘못 인정하였거나 개별토지가격 결정의 당부에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이고, 이는 판결에 영향을 미친 것임이 명백하다. 상고이유 중 이 점을 지적하는 부분은 이유가 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.