수원지방법원 2019.8.22. 선고 2018구합62868 판결

1. 가. 피고 중부지방고용노동청 경기지청장이 2018. 3. 20. 원고에게 한 별지 1 목록 제1항 기재 각 정보에 관한 공개결정에서, 같은 목록 제1항 기재 각 작업환경측정 결과보고서의 '3. 측정결과에 따른 종합의견' 항목 중 '부서 및 공정', '단위 작업장소'에 관한 내용을 공개한 부분을 취소한다.

나. 피고 중부지방고용노동청평택지청장이 2018. 3. 20. 원고에게 한 별지 1 목록 제2항 기재 정보에 관한 공개결정에서, 같은 목록 제2항 기재 각 작업환경측정 결과보고서의 '3. 측정결과에 따른 종합의견' 항목 중 '부서 및 공정', '단위작업장소'에 관한 내용을 공개한 부분을 취소한다.

2. 원고의 피고들에 대한 각 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 피고들이 부담한다.

4. 제1의 가, 나항에 기재된 각 공개결정의 집행을 이 사건 항소심 판결선고 후 20일까지 정지한다.

청구취지

피고 중부지방고용노동청 경기지청장이 2018. 3. 20. 원고에게 한 별지 목록 제1항 기재 각 정보 부분공개결정과 피고 중부지방고용노동청평택지청장이 2018. 3. 20. 원고에게 한 별지 목록 제2항 기재 정보 부분공개결정을 각 취소한다.

이유

1. 처분의 경위

가. 원고와 피고들의 지위

1) 원고는 전자제품을 생산·판매하는 회사로, 반도체를 제조하기 위하여 기흥공장(용인시 기흥구 C 소재), 화성공장(화성시 D 소재), 평택공장(평택시 E 소재)을 운영하고 있다(위 공장들을 통틀어 '이 사건 각 공장'이라 한다).

2) 피고들은 고용노동부장관으로부터 산업안전보건법 제42조 제1항에서 정하는 작업환경측정 결과보고 접수에 관한 권한을 위임받은 행정청으로, 원고로부터 이 사건 각 공장의 작업환경측정 결과보고서를 제출받아 보관하고 있다(작업환경측정 결과보고서, 를 이하 '측정보고서'라 한다).

나. F과 피고들보조참가인의 정보공개청구와 원고의 의견 제출

1) F은 종합편성채널 G의 PD로, 2018. 2. 19. 대전지방고용노동청 천안지청장에게 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 '정보공개법'이라 한다)에서 정하는 정보공개청구로서 원고의 온양공장, 기흥공장, 화성공장, 평택공장, 구미1공장, 구미2공장의 측정보고서 공개를 청구하였는데, 기흥공장, 화성공장에 관한 청구는 관할지청장인 피고 중부지방고용노동청 경기지청장(이하 피고 '경기 지청장'이라 한다)에게, 평택공장에 관한 청구는 관할지청장인 피고 중부지방고용노동청평택지청장(이하 '피고 평택지청장'이라 한다)에게 각 이관되었다.

2) 피고들보조참가인은 시민단체인 'H단체' 소속 노무사로, 2018. 2. 21. 피고 경기지 청장에게 화성공장의 2011~ 2013년 측정보고서 공개를, 2018. 3. 12. 기흥공장의 1994~ 2015년 측정보고서 공개를 각 청구하였다(F과 피고들보조참가인이 공개를 청구한 정보를 통틀어 '이 사건 각 정보'라 한다).

3) 피고들은 원고에게 이 사건 각 정보에 관한 정보공개청구 사실을 통지하였고, 이에 원고는 위 각 정보가 경영·영업상 비밀로서 공개될 경우 원고의 정당한 이익을 현저히 해칠 수 있는 비공개 대상 정보에 해당한다는 취지의 의견을 제출하였다.

다. 피고들의 정보 부분 공개결정

1) 피고 경기지청장은 2018. 3. 20. 별지 1 목록 제1항 기재와 같은 정보 부분 공개결정을, 피고 평택지청장은 같은 날 별지 1 목록 제2항 기재와 같은 정보 부분 공개결정을 하였고, 그 구체적인 내용은 다음 각 표와 같다(이 각 공개결정을 이하 '2018. 3. 20.자 각 공개결정'이라 한다).

0 피고 경기지청장

이 피고 평택지청장

2) 피고 경기지청장이 공개결정에서 밝힌 사유는 아래와 같고, 피고 평택지청장은 '고법 판결1) 및 내부지침에 따라 공개결정'을 사유로 들었다.

라. 원고의 행정심판 청구와 중앙행정심판위원회의 일부인용 재결

원고는 2018. 3, 20.자 각 공개결정에 불복하여 2018. 4. 2. 행정심판을 제기하였고, 행정심판위원회는 2018. 7. 27. 원고들의 청구를 일부인용하는 재결을 하였다(중앙행심위원회 2018-05695, 이하 '이 사건 재결'이라 한다). 재결의 내용은 측정보고서에 기재된 정보를 별지 2 정보목록 제1항과 같이 분류하여 같은 목록 제2항 기재 각 정보에 관한 공개결정 부분을 취소하는 것이다. 2018. 3. 20.자 각 공개결정 중 이 사건 재결에 의하여 취소되고 남은 부분을 이하 '이 사건 각 결정'이라 한다.

마. 관련 법령

이 사건에 관련된 주요 관련 법령은 별지 3 관련 법령의 기재와 같다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증의 각 1 내지 4, 제2호증의 1 내지 3, 제24호증의 1, 을가 제1호증의 1, 2, 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

이 사건 각 결정 중, 측정보고서 '3. 측정 결과에 따른 종합의견' 항목의 '부서 또는 공정명' 및 '단위작업장소' 관련 정보의 공개를 명한 부분은 아래와 같은 절차상 · 실체성 하자가 있어 위법하므로 취소되어야 한다(위와 같이 원고가 특정한 정보를 이하 '쟁점정보'라 한다).

가. 절차상 하자 F의 각 청구에 관한 피고들의 각 2018. 3. 20.자 공개결정은 그 공개 실시일을 결정일로부터 30일이 지나기 전인 2019. 4. 19.로 정하였으므로, 정보공개법 제21조 제3항을 위반한 것이다.

나. 실체상 하자

1) 이 사건 각 공장의 lay out(공정/설비/인원 배치도) 관련 정보는 막대한 연구개발과 투자의 산물인 반도체 공정의 핵심으로, 이를 이용하여 경쟁 기업은 생산성을 향상시킬 수 있을 뿐 아니라 원고가 어떤 공장에서 어떤 제품을 얼마나 생산하는지 유추하여 생산계획 수립과 마케팅에 활용할 수 있어 중대한 경영상 · 영업상 비밀에 해당한다. 그런데 반도체 분야에 종사하는 전문가라면 측정 보고서의 부서와 공정명, 단위작업장소 등에 대한 정보를 조합하여 공장의 lay-out 관련 정보를 추론해 낼 수 있다. 따라서 쟁점정보는 경영상 · 영업상 비밀에 해당하고, 산업통상자원부장관(산업통상자원부를 이하 '산자부'라 한다)도 이를 국가핵심기술로 판정하였다. 쟁점정보는 보호되어야 할 원고의 경영상 - 영업상 비밀이고 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보에도 해당하지 않으므로, 이 사건 각 결정 중 쟁점정보의 공개를 명한 부분은 취소되어야 한다.

2) 중앙행정심판위원회가 이 사건 재결에서 쟁점정보의 공개를 취소하지 않은 것은 담당자의 착오에 기한 것으로서, 실수로 취소 대상에서 누락한 것이다. 즉 위 재결은 '부서 또는 공정명', '단위작업장소', '화학물질명(상품명)', '측정 대상 공정' 등이 그 공개로 인하여 원고의 정당한 이익을 현저히 해칠 수 있는 경영상 · 영업상 비밀이고, 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보에는 해당하지 않는다는 이유로 2018. 3. 20.자 각 공개결정 중 그 공개를 명한 부분을 취소한 것이다. 그런데 위 재결은 측정보고서의 '3. 측정결과에 따른 종합의견' 부분이 부서 또는 공정명과 단위작업장소에 관한 부분을 포함하고 있는데도 착오로 이를 간과한 것이다.

이 사건 재결의 내용과 취지상 쟁점정보 역시 비공개 대상 정보에 해당한다는 행정청 내부의 의사가 확인된 이상, 이 사건 각 결정 중 쟁점정보의 공개를 명한 부분은 위 각 재결의 기속력에 의하여 취소되어야 한다.

3. 처분의 적법 여부 판단

가. 절차상 하자에 관한 판단

1) 피고들은 F의 각 정보공개청구에 관한 각 2018. 3. 20.자 공개결정에서 그 공개실시일을 2019. 4. 19.로 정하여 공개결정일과 공개 실시일 사이에 29일의 간격만을 두었으므로, 이는 최소한 30일의 간격을 두도록 정한 정보공개법 제21조 제3항을 위반한 것이다.

이에 대하여 피고 경기지청장은 정보공개 심의회의 2018. 3. 16.자 의결에 따라 정보공개 여부를 최종 결재한 2018. 3. 19.이 정보공개 결정일이라고 주장하고, 피고 평택지청장은 공개결정일은 정보공개 여부를 결정한 심의회가 열린 2018. 3. 19.로 보아야 하므로 위 제21조 제3항에 따라 30일의 간격을 둔 것이라고 주장한다. 그러나 정보공개법 제21조 제3항에서 말하는 공개 결정일은 행정청 내부적으로 결재를 마치거나 정보공개에 관한 심의회를 개최한 날이 아니라 그 결정이 공식적인 방법으로 외부에 표시되어 외부적 성립요건을 갖춘 날로 보아야 함이 분명하므로, 일단 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다.

2) 하지만 위와 같은 절차상의 위법은 결국 치유되었다고 보아야 한다.

정보공개법 제21조 제3항이 공개 결정일과 공개 실시일 사이에 30일 이상의 간격을 두도록 한 것은 공개 청구된 정보와 관련이 있는 제3자로 하여금 공개결정에 대한 불복 여부를 결정하고 이를 준비할 시간을 확보할 수 있도록 하려는 취지라고 할 것이다.

그런데 앞서 본 사실과 이 법원에 현저한 사실, 다툼 없는 사실에 의하면, 피고들은 당초 공개 결정일과 공개 실시일 사이에 30일에서 단 하루가 모자란 29일의 간격을 두었고 이후 F의 청구에 따른 공개 실시일을 모두 2018. 4. 20.로 변경하여 결국 30일의 간격을 두게 되었다. 그리고 원고는 결정일로부터 10일이 지난 2018. 3. 30. 이 사건 소송을 제기하는 한편 F의 각 정보공개청구에 관한 각 2018. 3. 20.자 공개결정에 대한 집행정지를 신청하여 이 신청은 모두 인용되었다.

그렇다면 절차의 위법이 당초부터 경미한 정도에 불과하였고 결국 법이 규정한 기간의 간격을 두었을 뿐 아니라, 원고가 공개 실시일까지 충분한 여유를 둔 시점에서 피고들의 공개 결정에 대하여 효율적인 불복절차까지 밟은 이상 위와 같은 절차의 위법은 치유되었다고 보는 것이 타당하다.

3) F의 각 정보공개청구에 관한 각 2018. 3. 20.자 공개결정에서 정보공개법 제21조 제3항을 위반한 절차의 하자는 치유되었으므로, 이 부분 절차의 위법을 다투는 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

나. 실체상 하자에 관한 판단 : 쟁점정보의 비공개 대상 정보 해당 여부

앞서 본 사실과 다툼 없는 사실, 갑 제5, 6, 17, 18호증의 각 기재, 이 법원의 비공개 열람·심사 결과 및 변론 전체의 취지를 근거로 판단한다.

1) 정보공개법 제9조 제1항 제7호에서 비공개대상정보로 정하고 있는 '법인 등의 경영상 · 영업상 비밀'은 '타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보' 또는 '사업활동에 관한 일체의 비밀사항'을 의미하는 것이고, 그 공개 여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지 여부에 따라 결정되어야 한다. 그리고 그 정당한 이익 유무를 판단할 때에는 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 하는 구 정보공개법의 입법 취지와 아울러 당해 법인 등의 성격, 당해 법인 등의 권리, 경쟁상 지위 등 보호받아야 할 이익의 내용 성질 및 당해 정보의 내용 성질 등에 비추어 당해 법인 등에 대한 권리보호의 필요성, 당해 법인 등과 행정과의 관계 등을 종합적으로 고려하여야 한다(대법원 2014. 7. 24. 선고 2012두12303 판결 참조).

2) 쟁점정보는 원고의 경영상 · 영업상 비밀에 관한 것으로서 공개될 경우 원고의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 정보로 보는 것이 타당하고, 원고의 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있다고도 보이지 않으므로, 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 비공개 대상 정보에 해당한다. 그 이유는 다음과 같다.

가) 반도체 제조의 전(前)공정은 ① 확산, ② 사진, ③ 식각, ④ 이온주입, ⑤ 세정, ⑥ 증착, ⑦ 평탄화, ⑧ 금속배선의 8개 공정으로 이루어지는데, 자동반송설비에 의하여 수십 일간 단위공정이 400~ 500회 수행되어 진행되고 그 이동 거리가 수십 km에 달하므로 각 공정을 어떻게 배치하느냐에 따라 이동거리와 효율이 달라져 생산 비용에 상당한 차이가 나게 된다. 원고는 그동안의 연구개발과 투자로 인한 정보를 바탕으로 이 사건 각 공장의 공정들을 최적화하여 배치하고 있다.

나) 산업기술의 유출방지 및 보호에 관한 법률은 산자부장관으로 하여금 국내외 시장에서 차지하는 기술적·경제적 가치가 높거나 관련 산업의 성장잠재력이 높아 해외로 유출될 경우 국가의 안전보장 및 국민경제의 발전에 중대한 악영향을 중 우려가 있는 기술을 국가핵심기술로 지정하도록 하고 있고(제9조), 국가핵심기술을 보유·관리하고 있는 기관의 장에게 그 보호조치를 하게 하는 한편(제10조), 국가핵심기술을 수출하고자 하는 경우 산자부장관의 승인이나 산자부장관에 대한 신고를 요하는 내용(제11조) 등을 규정하고 있다.

산자부장관은 전문위원회의 심의를 거쳐 2018. 4. 23. 이 사건 각 공장의 2009년 ~ 2017년 각 측정보고서에 기재된 내용 중 측정 위치도, 부서/공정명, 단위작업장소, 화학물질명(상품명), 월 취급량이 국가핵심기술에 해당한다고 판정하였다.

(갑 제18호증), 특히 부서/공정명, 단위작업장소의 내용을 조합하여 공정 lay-out을 유추하여 측정위치도와 유사한 정보를 획득함으로써 후발업체 등이 생산성 개선에 활용할 수 있음을 지적하면서, 쟁점정보 부분이 국가핵심기술에 해당함을 구체적으로 명시하였다.

산업기술의 가치와 그 유출로 인한 영향에 관한 판단은 고도의 전문성을 요하는 것으로, 산자부장관이 위와 같이 관계 법령에 따라 한 전문적인 판단은 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것이다.

피고들은 이에 대하여, 행정처분의 적법 여부는 그 처분 당시를 기준으로 판단하여야 하는데 위와 같은 판정은 이 사건 각 공개결정 후에 이루어진 것이므로, 위 각 결정의 적법 여부 판단에 고려할 수 없는 사실상태의 변동이라고 주장한다. 그러나 산자부장관의 위 판정은 새로운 사실상태의 변동이 아니라 쟁점정보 등에 관한 기존의 사실관계에 대하여 판단을 한 것일 뿐이라는 점에서 피고들의 위 주장은 합리성이 없다.

다) 여기에 원고는 기흥공장의 2012년 상반기 측정 보고서, 화성공장의 2012년 ~ 2014년 측정보고서를 실례로 들어, '3. 측정 결과에 따른 종합의견' 부분에서 각 공정에서 발생하는 유해인자들을 매개로 '부서 및 공정명'과 '단위작업장소' 란의 'bay2) 정보'를 결합하여 공정의 lay-out 정보를 추론할 수 있음과 특히 수년치의 측정보고서를 분석할 경우 상당한 정도의 정보를 얻을 수 있음을 구체적으로 설명하기까지 하였고, 이는 원고의 주장과 산자부장관의 위와 같은 판단을 뒷받침한다. .

이에 대하여 피고들은 공정의 배치에 관하여 상정할 수 있는 경우의 수가 너무 많고 이 사건 각 공장의 세부적인 배치가 시간의 경과에 따라 변경되어 더욱 그러하다는 등으로 반박하면서, 쟁점정보를 가지고 공정의 배치를 추론해 낼 수 없고 어느 공장에 관한 것인지도 특정할 수 없다는 취지로 다툰다. 그러나 피고들의 위와 같은 반박은 피고들도 특히 공장을 특정할 수 있는지를 반박하면서, 전제하였듯이 반도체 공정에 관한 지식과 경험이 없는 일반인의 관점에서 제기한 것이어서, 쟁점정보에 관한 경쟁업체들의 이용가능성에 관한 앞서 본 판단을 달리 볼 만한 것이 되지 못한다.

라) 그렇다면 쟁점 정보는 원고의 경영상 · 영업상 비밀에 관한 것이고, 공개되는 경우 경쟁업체에 의하여 이용되는 등으로 원고의 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 할 것이다.

마) 그러면 이와 대비되는 쟁점정보의 공개로 인한 이익에 관하여 본다. 정보공개법이 정하는 정보공개청구는 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정 운영의 투명성 확보를 목적으로 한다.

그런데 측정보고서의 내용 중 이 사건 각 공장에서 근무하는 근로자들의 생명·신체 또는 건강에 직접적으로 관련되는 내용인 '유해인자', '측정치' 등에 관한 내용은 공개의 대상이 됨을 원고도 인정하고 있고, 이 사건 각 공장의 작업환경측정 결과 이때까지 유해인자들의 노출 수준이 모두 법정 노출기준 미만이었다.

또한 산업안전보건법의 관련 규정에 따라 위 부분을 포함한 측정보고서의 전체 내용을 고용노동부장관이 보관하고 활용할 수 있을 뿐 아니라 이 사건 각 공장의 근로자들도 확인할 수 있고, 위 각 공장의 유해물질과 관련한 소송을 제기하는 등으로 측정보고서 중 위와 같은 부분의 공개에 관하여 구체적인 이해관계가 있는 경우라면 소송절차에서 문서제출명령과 같은 방법으로 이를 제출받을 수도 있다.

이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 각 공장에서 진행되는 반도체 공정에 관련된 매우 세부적인 정보인 부서와 공정명, 단위작업장소에 대해서까지 일반 국민의 알 권리가 앞서 본 바와 같이 경쟁업체들에 대한 관계에서 보호받아야 할 영리법인인 원고의 이익보다 우선한다고 하기는 어렵고, 산자부장관의 판정에 따르면 쟁점정보가 유출될 경우 원고의 이익 뿐 아니라 국민경제에도 악영향을 줄 가능성도 있음을 고려하면 더욱 그러하다.

바) 피고들은 부서 및 공정, 단위작업장소에 관한 부분이 공개되어야 근로자의 생명·신체 또는 건강에 대한 위험 요인이 발생하는 구체적인 장소를 파악할 수 있으므로, 쟁점 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제7호 가목의 '사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보'에 해당한다고 주장한다. 그러나 위 마)항에서 본 제반 사정에 비추어 보면, 이 사건 각 공장에서 근무하는 근로자들의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 측정보고서의 부서 및 공정과 단위작업장소에 관한 부분까지 일반 국민에게 공개하여야 할 필요가 있다고 하기는 어렵다. 쟁점정보는 위 가목에 해당하지 않는다고 할 것이다.

3) 한편 피고들은 쟁점 정보가 비공개 대상 정보에 해당한다고 보더라도, 그 중 구체적인 bay의 기재가 있는 것들과 그렇지 않은 것들을 분리하여 구체적인 bay의 기재가 있는 부분에 대한 공개결정만을 취소할 수 있다고 주장한다.

정보공개법 제14조에 의하면 공개 청구된 정보 중 비공개 대상 정보에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 비공개 대상 정보에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 부서와 공정명, 단위작업장소는 bay에 관한 내용과 함께 조합됨으로써 공개될 경우 원고의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경영상 · 영업상 비밀을 구성하여 비공개 대상 정보에 해당하게 되는 것인데, 그 중 일부인 bay에 관한 기재만을 분리하여 그 나머지는 공개가 가능한 정보라고 보기는 어렵다. 그리고 위 2)의 마)항에서 본 사정들을 고려하면, bay에 관한 기재를 분리하여서라도 나머지 부서, 공정명 및 단위작업장소에 관한 부분을 일반 국민에 공개할 필요가 있다고는 보이지 않는다.

따라서 피고들의 위 주장은 받아들이지 않는다.

4) 결국 쟁점 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 비공개 대상 정보에 해당하므로, 이 사건 각 결정 중 그 공개를 명한 부분은 위법하여 취소되어야 한다.

4. 결론

피고들의 이 사건 각 결정 중 쟁점정보의 공개를 명한 부분은 위법하므로 취소되어야 한다. 원고의 피고들에 대한 각 청구는 위 범위에서 이유 있으므로 이를 인용하고, 나머지 각 청구는 기각한다.

판사

재판장판사이상훈

판사설정은

판사강성진

주석

1) 원고 온양공장의 2007년~ 2014년 작업환경측정 결과보고서 중 유해인자 측정위치도, 부서 또는 공정, 단위작업장소 등에 관한 부분이 비공개 대상 정보가 아니라고 판단하여 그에 관한 대전지방고용노동청 천안지청장의 정보비공개결정을 취소한 대전고등법원 2018. 2. 1. 선고 2017-10874 판결을 말한다.

2) 반도체 공정에서 반도체의 기판이 되는 웨이퍼(wafer)를 가공하는 공간을 공정별로 구분하여 지정한 구역으로, 제조설비들을 일렬로 정렬한 사이사이의 작업자들이 일하는 공간을 말한다.