2016구합51232 분담금부과처분무효확인

한국토지주택공사

소송대리인 법무법인 화인 담당변호사 한광훈, 정유리

인천광역시장

2016. 11. 10.

2017. 1. 12.

1. 피고가 원고에 대하여 한 별지1 기재 시설분담금 부과처분은 모두 무효임을 확인한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 사업의 시행

(1) 재정경제부장관1)은 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률(이하 '경제자유구역법'이라 한다)에 따라 2003. 8. 11. 재정경제부 고시 제2003-19호로 인천광역시를 사업시행자로 하여 인천 송도지구(연수구), 영종지구(중구), 청라지구(서구 경서동, 연희동, 원창동) 일원을 '인천경제자유구역'으로 지정하였다.

(2) 재정경제부장관은 2005. 8. 4. 재정경제부고시 제2005-18호로 인천경제자유구역 중 청라지구(이하 '청라지구'라 한다) 1-①단계 개발사업의 사업시행자를 인천광역시와 한국토지공사(2009. 10. 1. 대한주택공사와 통합하여 원고가 되었다. 이하 '원고'라 통칭한다)로 변경하였고, 한국토지공사는 그에 따라 청라지구 조성사업을 시행하였다.

(3) 재정경제부장관은 2004. 6. 16. 인천경제자유구역 중 영종지구(중구 운서동, 운남동, 운북동, 중산동) 일원(이하 '영종지구'라 한다)의 개발사업의 사업시행자를 원고와 A공사로 변경하였고, 2006. 12. 5. 재정경제부고시 제2006-52호로 개발계획을 변경하고, 제2006-53호로 '인천경제자유구역 영종지구(영종지역)' 개발사업 실시계획을 승인하였다. 원고는 그에 따라 영종지구 조성사업을 시행하였다.

(4) 건설교통부장관2)은 택지개발촉진법에 따라 2005. 5. 30. 건설교통부 고시 제2005-136호로 원고를 사업시행자로 하여 인천 서구 가정동, 신현동, 원창동 일원(이하 '가 정지구'라 한다)을 '인천가정 택지개발예정지구'로 지정하고, 2006. 11. 3. 건설교통부 고시 제2006-465호로 가정지구의 택지개발계획을 승인하였으며, 2007. 11. 6. 건설교통부 고시 제2007-462호로 가정지구 지정변경, 택지개발계획변경 및 실시계획을 승인하였다. 그 후 국토해양부장관은 2009. 11. 19. 국토해양부 고시 제2009-1074호로 가 정지구가 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2014. 1. 14. 법률 제12251호로 공공주택건설 등에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것, 이하 '공공주택건설법'이라 한다) 제48조에 따라 '인천가정 보금자리주택지구'로 전환됨을 고시하였고, 원고는 2010. 12. 27. 국토해양부장관으로부터 인천가정 보금자리주택지구 지구계획변경을 승인받아 그에 따라 가정지구 택지개발 조성사업을 시행하였다.

(5) 건설교통부장관은 택지개발촉진법에 따라 2005. 3. 25. 건설교통부 고시 제2005-68호로 원고를 사업시행자로 하여 인천 남동구 서창동, 운연동, 논현동 일원(이하 '서 창2지구'라 한다)을 '인천서창2 택지개발예정지구'로 지정하고, 2006. 11. 3. 건설교통부 고시 제2006-464호로 택지개발계획을 승인하였으며, 2007. 11, 9. 건설교통부 고시 제2007-492호로 택지계발계획변경 및 실시계획을 승인하였다. 그 후 국토해양부장관은 2009. 11. 19. 위 지구가 공공주택건설법 제48조에 따라 '인천서창2 보금자리주택지구'로 전환됨을 고시하였고, 원고는 2010. 9. 20. 국토해양부장관으로부터 서창2지구 지구계획변경을 승인받아 택지개발 조성사업을 시행하였다.

나. 상수도시설 등 설치

(1) 원고는 청라, 가정, 영종 지구의 개발에 따라 위 지구에 필요한 용수를 공급하기 위하여 피고와 사이에 아래와 같이 공촌정수장의 증설을 위한 협약을 체결하고, 원고를 비롯한 사업시행자들은 수도법 제71조에 따라 증설에 필요한 비용을 부담하게 되었다.

[공촌정수장]

(2) 원고는 청라지구와 가정지구의 개발에 따라 청라배수지3)가 필요하게 되자 피고와 사이에 아래와 같이 청라배수지 건설을 위한 협약을 체결하고 수도법 제71조에 따라 건설에 필요한 비용을 부담하게 되었다4).

[청라배수지]

(3) 원고는 경제자유구역법 제14조의2 제2항 단서에 따라 영종지구에 대한 실시계획승인을 얻을 당시 영종배수지 건설을 실시계획에 반영하여 원고의 비용으로 건설하였다.

(4) 원고는 영종지구 등의 안정적인 상수도 공급을 위하여 인천광역시 상수도사업본부, A공사 등과 아래와 같이 상수통합가압장 건설을 위한 협약을 체결하고, 수도법 제71조에 따라 영종지구에 사용될 비율에 해당하는 비용을 부담하였다5).

[상수통합가압장]

(5) 원고는 공공주택건설법 제25조 제1항, 주택법 23조 제1항 단서에 따라 서창2지구에 대한 개발계획에 서창배수지의 건설계획을 반영하여 개발계획 승인을 받았고, 그에 따라 원고의 비용으로 서창배수지를 건설하였다.

(6) 위와 같이 상수도시설을 건설하면서 원고가 부담한 비용(이하 '이 사건 설치비용'이라 한다)은 아래와 같다.

[부담내역]

(단위: 원)

다. 시설분담금 납부

원고가 주택준공 후 개별 건축물(청라지구 A-25 구역, 영종지구 A-5, A-29 구역, 가 정지구 2, 3 구역, 서창2지구 1, 3, 6, 7, 8, 11, 12 구역)에 관하여 급수신청을 하자, 피고는 인천광역시 수도급수 조례(이하 '이 사건 조례'라 한다) 제14조(계량기 및 시설 분담금) 제1항 [별표1]을 적용하여 2011. 6, 22.부터 2015. 9. 21.까지 총 12회에 걸쳐 별지1 기재와 같이 시설분담금(이하 '이 사건 시설분담금'이라 한다)을 부과하였고7)(이하 '이 사건 처분'이라 한다), 원고는 2011. 6. 28.부터 2015. 10. 12.까지 이를 납부하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1~47의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장요지

(1) 원고는 인천광역시의 주민도 아니고 상수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자도 아니므로 지방자치법 제138조와 이 사건 조례 제14조에 따른 시설분담금의 부과대상이 아니다.

(2) 이 사건 처분은 이미 상수도시설에 관한 공사를 직접 이행하거나 공사비를 부담한 자에게 이중으로 부담금을 부과한 것이다.

(3) 따라서 이 사건 처분은 어느 모로 보나 위법하고, 그 하자가 중대 · 명백하여 당연무효이다.

나. 관련 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 시설분담금 납부의무의 주체: 이 사건 조례 제14조의 위법여부

(가) 관련 법리

특정 사안과 관련하여 법령에서 조례에 위임을 한 경우 조례가 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때는 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 위임 규정 자체에서 그 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 그 문언적 의미의 한계를 벗어났는지 여부나, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 여부 등도 아울러 고려되어야 한다(대법원 2010. 4. 29. 선고 2009두17797 판결 참조).

(나) 관련 규정의 해석

지방자치법 제138조는 '지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다'고 규정하고, 제139조 제1항은 '분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다'고 규정하고 있으며, 제12조는 '주민'의 자격에 대하여 '지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자'라고 규정하고 있다.

한편 이 사건 조례 제6조 제1항은 '수돗물을 공급받고자 하는 자는 시장에게 급수공사를 신청하여 승인을 받아야 한다'고 규정하고 있으며, 제14조 제1항은 '급수설비의 신설 또는 개조(급수관의 구경확대 공사에 한한다)공사와 제29조 제2항 단서의 규정에 의한 급수공사를 신청하는 자는 별표1의 시설분담금을 제13조의 공사비와 동시에 납부하여야 한다'고 규정하고, 별표1은 계량기의 구경에 따라 구체적인 시설분담금의 액수를 규정하고 있다.

위 관련 법리에 기초하여 관련 규정을 종합하여 보면, 지방자치법 제138조 및 이 사건 조례 제14조에 따른 시설분담금의 납부주체는 해당 지방자치단체의 '주민'으로서 급수설비를 신설하는 등의 방법으로 신규 급수신청을 하여 기존 수도시설로부터 '특히 이익을 받는 자'로 한정하여 해석하여야 한다. 그런데 이 사건 조례 제14조는 해당 지방자치단체의 주민으로서 기존 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자가 아닌 경우에도 신규 급수신청을 하였다는 이유로 시설분담금의 납부주체가 될 수 있다고 해석될 수 있는바, 그와 같은 한도에서 모법인 지방자치법 제138조의 위임의 취지 및 범위에 위배된다고 할 것이다.

따라서 피고가 인천광역시 '주민'이 아닐 뿐만 아니라 기존 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자'에도 해당하지 아니하는 원고가(원고는 청라, 가정, 영종, 서창2 지구의 사업시행자에 불과할 뿐 실제 기존 수도시설을 사용하여 이익을 받는 자에 해당한다고 보기 어려울 뿐더러, 앞서 본 바와 같이 이 사건 설치비용을 부담한 원고가 신규급수를 신청하였다고 하여 기존 수도시설로 인하여 '특히' 이익을 받았다고 평가하기 어렵다) 시설분담금의 납부주체가 됨을 전제로 한 이 사건 처분은 모법인 지방자치법 제138조에 위배되는 것으로 위법하다.

(2) 이중부과 여부

위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 설치비용과 이 사건 시설분담금은 특별한 사유 없이 하나의 대상에 대하여 이중으로 부과되었다고 봄이 상당하므로, 이 사건 설치비용을 부담한 원고를 상대로 이 사건 시설분담금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.

① 구 부담금관리 기본법(2015. 7. 20. 법률 제13410호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항에 따르면 부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다고 정하고 있고, 같은 법 제3조, 별표에 따르면 지방자치법 제138조에 따른 수익자분담금과 수도법 제71조에 따른 원인자부담금도 위법의 적용을 받는다.

그런데 수도법 제71조에 따른 원인자부담금은 대규모개발에 따라 수도시설의 신설·증설·개조 등 수도공사가 필요한 경우 그 수도공사를 위한 공사비용을 납부하도록 하는 것이고, 지방자치법 제138조와 이 사건 조례 제14조에 따른 시설분담금은 이미 상수도시설 설치가 완료된 지역에 신규 급수를 신청하는 자에 대하여 급수공사비를 부과하면서 함께 기존 상수도시설의 이용대금을 부과하는 것이다. 따라서 원인자부담금과 시설분담금은 설치공사의 사전에 부과하는 것인지 사후에 부과하는 것인지의 차이가 있지만 상수도시설의 설치비용이라는 동일한 대상에 대하여 부과하는 부담금에 해당한다고 평가할 수 있다. 이 사건의 경우 원고는 수도법에 따른 원인자부담금으로 공촌정수장 증설공사, 청라배수지 건설공사, 상수통합가압장 건설공사의 공사비 중에서 위 각 시설이 청라, 가정, 영종지구에 사용되는 비율에 상당하는 공사비를 부담하였는바, 원인자부담금으로 위 각 시설의 설치비용을 부담한 원고에게 시설분담금을 다시 부과하는 것은 동일한 대상에 대하여 이중으로 부담금을 부과한 것이라 할 수 있다.

② 환경부 또한 원인자부담금과 시설분담금이 상수도시설 관련 재정의 충당이라는 측면에서 동일한 부과목적을 가짐에도 불구하고 원인자부담금이 부과된 지역에서 시설분담금이 부과되는 것은 중복부과에 해당할 수 있다고 보고, 상수도원인자부담금과 시설분담금을 중복부과하지 않을 목적으로 표준조례안을 마련하기도 하였던 것으로 보인다.

③ 피고는 영종배수지 건설공사, 서창배수지 건설공사의 비용을 원고가 부담한 것은, 경제자유구역법 제14조의2 또는 공공주택건설법 제25조, 주택법 제23조 제1항 단서에 따라 사업시행자인 원고가 사업계획에 포함하여 설치한 것이므로 원고에게 이 사건 시설분담금을 부과한 것이 이중부과에 해당하지 않는다는 취지로 주장한다.

경제자유구역법 제14조의2 제2항은 원칙적으로 상수도시설의 설치는 시·도의 부담으로 정하면서 예외적으로 시·도지사와 개발사업시행자 간에 달리 정하는 경우에는 사업시행자가 비용을 부담하는 것으로 정하고 있다. 또한 공공주택건설법 제25조에 따라 준용되는 주택법 제23조 제1항도 주택건설사업을 시행하는 경우 상수도시설의 설치의무는 지방자치단체에게 있는 것으로 정하면서 예외적으로 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획에 포함하여 설치하는 경우에는 사업주체에게 설치의무가 있는 것으로 정하고 있다. 이는 수도시설의 설치비용은 원칙적으로 수도사업자가 부담하되, 주택단지∙산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자에게는 원인자부담금을 부담하게 할 수 있도록 하는 수도법 제71조와 그 취지를 같이 하는 것으로 이해되고, 원고가 수도법에 따른 원인자부담금으로 수도시설의 설치비용을 부담한 경우와 경제자유구역법 또는 공공주택건설법에 따라 수도시설의 설치비용을 부담한 경우 사이에 본질적인 차이가 있다고 보기도 어렵다.

따라서 원고가 경제자유구역법과 공공주택건설법에 따라 영종배수지 건설공사와 서창배수지 건설공사를 한 이상 원고에게 상수도시설의 이용대금에 해당하는 시설부담금을 부과한 것 역시 이중부과에 해당한다고 보는 것이 타당하다.

④ 피고는 원고가 설치한 시설만으로는 수도공급이 불가능하고, 피고가 설치한 기존 수도시설과 연계해야만 수도를 공급받을 수 있으므로, 이 사건 시설분담금을 부과한 것이 이중부과에 해당하지 않는다는 취지로도 주장한다. 그러나 이 사건 조례 제14조, 별표1은 시설분담금의 분담금액을 인입급수관의 구경에 맞추어 일률적으로 정하고 있을 뿐, 급수설비의 신설 공사를 신청하는 자가 수도시설 일부의 설치비용을 부담하였는지 여부에 관하여는 전혀 고려하고 있지 않다. 따라서 설령 피고의 주장과 같이 원고가 설치한 시설만으로는 수도공급이 불가능하다고 하더라도, 수도시설 설치비용을 전혀 부담하지 않고 시설분담금만을 부담하는 사람과 비교하여 보면 원고는 자신이 설치한 수도시설에 대한 설치비용에 해당하는 만큼의 시설분담금을 이중으로 납부하는 결과가 된다(이 사건 시설분담금 중에서 피고가 설치한 기존 수도시설의 이용에 상당하는 시설분담금이 어느 정도인지 특정할 만한 자료도 없다).

(3) 하자의 중대 · 명백 여부

하자 있는 행정처분이 당연무효로 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이어야 할 뿐 아니라 객관적으로 명백한 것이어야 하므로, 행정청이 위법하여 무효인 조례를 적용하여 한 행정처분이 당연무효로 되려면 그 규정이 행정처분의 중요한 부분에 관한 것이어서 결과적으로 그에 따른 행정처분의 중요한 부분에 하자가 있는 것으로 귀착되고, 또한 그 규정의 위법성이 해석상 다툼의 여지가 없을 정도로 객관적으로 명백하여 그에 따른 행정처분의 하자가 객관적으로 명백한 것으로 귀착되어야 한다(대법원 2009. 10. 29. 선고 2007두26285 판결 등 참조).

살피건대, 이 사건 처분은 지방자치법 제138조에 위배되어 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서 그 하자의 정도가 중대한 점, 이 사건 조례 제14조의 모법인 지방자치법 제138조에 따르면 시설분담금의 주체는 해당 지방자치단체의 주민으로 그 시설로 인하여 특히 이익을 받는 자에 해당하여야 하는데, 원고는 인천광역시 주민도 아닐 뿐만 아니라 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자에 해당하지 아니함이 객관적으로 명백한 점, 원고는 피고와 협의를 통하여 이 사건 설치비용을 부담하였음에도 피고가 다시 시설부담금을 부과한 점 등을 종합해 보면, 이 사건 처분은 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하여 무효라고 봄이 타당하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 임민성

판사 김용민

판사 심우승

1) 2008. 2.경 재정경제부의 경제자유구역 및 지역특화 기획 기능이 지식경제부로 통합되면서 이후 지식경제부장관이 주관하게 되었다.

2) 2008. 2.경 국토해양부장관으로 명칭이 변경되었다.

3) 배수지는 정수장에서 생산된 수돗물을 저장하는 시설로 이곳에 저장된 수돗물은 각 가정이나 공장으로 직접 공급된다.

4) 피고는 청라배수지가 경제자유구역법 제14조의2에 따라 사업시행자인 원고가 청라지구 건설사업의 일환으로 건설한 것이라고 주장하나, 을2의 실시계획 협의 이후에 고시된 갑2의 실시계획 승인에 따르면 청라지구 실시계획에는 청라배수지에 관한 사항이 포함되어 있지 않은 것으로 보인다. 또한 경제자유구역법은 경제자유구역 안의 시설의 비용분담에 관하여 정하고 있는데 청라배수지는 청라지구 내에 건설되지 않은 점 등에 비추어 보면, 원고가 수도법에 따른 원인자부담금으로 비용의 일부를 부담하여 건설되었다고 봄이 타당하다.

5) 피고는 상수통합가압장에 관하여도 경제자유구역법 제14조의2에 따라 사업시행자인 원고가 영종지구 건설사업의 일환으로 건설한 것이라는 취지로 주장하나, 2007. 11. 6. 개발계획 변경고시(재정경제부고시 제2007-57호)를 하면서 영종지구에 가압장을 설치하는 것으로 정하였다가(갑44) 2011, 1, 5. 개발계획 및 실시계획을 변경하면서(지식경제부고시 제2010-268호) 가압장을 개발계획 및 실시계획에서 제외하였고 그 후 위와 같이 인천광역시 상수도사업본부, A공사와 공동으로 협약을 체결하여 상수통합가압장을 건설한 것으로 보이므로, 원고가 수도법에 따른 원인자부담금으로 비용의 일부를 부담하였다고 보는 것이 타당하다.

6) 협약을 체결할 당시의 추정공사비로 이 사건 변론종결일 당시까지 협약에 따른 정산이 이루어지지 않아서 최종 공사대금이 확정되지 않은 상태이다.

7) 피고는 인천광역시 상수도사업본부장 명의의 2000. 5. 1.자 2000년 급수공사 정액금 고시(2016. 9. 13.자 준비서면에 첨부된 참고자료)에 근거하여 시설분담금을 계산하였다고 밝히고 있다. 비록 위 고시의 근거규정이 인천광역시 수도급수조례 제12조 제3항으로 기재되어 있지만 그 실질은 수도급수조례 제14조 제2항, 제1항 별표1(고시 당시의 규정에도 동일한 취지로 규정되어 있던 것으로 보인다)에서 정하고 있는 시설분담금(인입급수관 구경이 13mm이상 20mm미만일 때의 분담금액(360,000원과 수수료)을 정한 것으로 보인다. 나아가 시설분담금의 구체적인 금액에 대해서는 위 조례의 별표1에서 정하고 있고 달리 고시를 할 필요가 없는 점에 비추어 보면, 피고가 위 고시를 근거규정으로 삼았다는 사유만으로 이 사건 처분이 위법하다고 볼 것은 아니다.