춘천지방법원 2019.5.14. 선고 2019구합50098 판결

가. B 주식회사(이하 'B'이라 한다)는 강원 정선군 C 임야 9,150m(이하에서는 관련 토지를 소재 지번만으로 특정한다), D 토지 등의 소유자인 학교법인 E대학교(이하 'E 대학교'라 한다)의 토지사용승낙을 받아, 2003. 12. 19. 피고에게 D 토지 지상에 제1종 근린시설(일반목욕장) 건축물을 신축하기 위한 건축허가 신청을 하였다.

나. 피고는 2003. 12. 29. "건축물 사용승인은 건축법 제2조 및 동법 시행령 제3조 규정에 의하여 D 토지 분할 후 신청하시기 바랍니다."라는 허가조건을 붙여 건축허가를 하였다.

다. B은 2005년 11월경, 당시의 지적도 상 D 토지 지상에 지상 2층, 지하 1층 규모의 건물(이하 '이 사건 건축물'이라 한다)을 신축하였다. 원고는 2005. 11. 25. B으로부터 이 사건 건축물에 관한 건축주 지위를 승계하고 건축관계자 변경신고를 마쳤다.

라. 원고는 2005.12. 1.경부터 2017. 11. 16.경까지 6회에 걸쳐 피고로부터 이 사건 건축물에 대한 임시사용승인을 받아 이곳에서 목욕장을 운영하였다.

마. D 토지 일원에 관하여 2006. 8. 3.경 경계 정정이 이루어졌고, 그에 따라 이 사건 건축물은 지적도 상 C 토지 중 약 3,400m 부분 지상에 위치하게 되었다.

바. E대학교가 원고를 상대로 이 사건 건축물 철거 및 대지 인도 등 청구의 소를 제기함에 따라, 춘천지방법원 영월지원은 2011. 8. 25. '원고는 E대학교에 대하여 이 사건 건축물을 철거하고, C 토지를 인도하라'는 내용이 담긴 판결을 선고하였고(2011가합377), 이 판결은 그대로 확정되었다 [서울고등법원 2012. 1. 4. 선고 (춘천)201141694 판결, 대법원 2012. 8. 17. 선고 2012다10621 판결].

사. 원고는 2018. 3. 27. 피고에게 건축물 사용승인신청서를 제출하였으나, 피고는 2회에 걸쳐 "당초 허가조건인 해당 건축물 대지의 토지분할을 완료하시기 바랍니다."라는 보완사항을 통보하였고, 기간 내에 보완이 되지 않자 2018. 7. 2. 원고의 신청을 반려하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

바. 원고는 2018. 7. 17. 이 사건 처분에 대하여 행정심판을 제기하였으나, 강원도행 정심판위원회는 2018. 10. 15, 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.

【인정 근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1부터 7호증, 을 제1, 2, 4, 6, 11호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 건축법 제22조 제2항 제1호, 제2호에 관한 처분사유

1) 피고는 토지분할이 이행되지 않았다는 사유를 건축법 제22조 제2항 제1호, 제2호를 처분사유로 추가하였으나, 이러한 처분사유의 추가는 허용될 수 없다.

2) 토지분할이 이행되지 않았다는 사유를 건축법 제22조 제2항 위반이라고 보는 것은 같은 항 각 호가 규율하고자 하는 범위를 넘어선 것이고, 피고가 원고에게 이 사건 건축물에 대하여 임시사용승인을 한 것과 모순된다.

나. 허가조건위반에 관한 처분사유이 부분 처분사유는 다음과 같은 이유에서 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

1) 이 사건 건축물은 지적불부합지 정비 이후 C 토지 위에 있는 것으로 특정되었으므로, 신규 건축행위가 복잡해질 건축행정상의 어려움은 없거나 줄어들었다. 토지소유자의 동의 또는 위임이 없는 경우라도 지적소관청은 법령에 따라 직권으로 지적공부에 등록할 수 있다. 따라서 피고가 이 사건 건축물에 관하여 사용승인을 하더라도 침해되는 공익이 중대하지 않다.

2) 피고는 이 사건 건축물에 대한 건축허가 당시 원고가 건축물을 완공할 때까지는 지적불부합지를 모두 정비하겠다고 약속하였으나, 이 사건 건축물 완공 당시까지 지적 정비가 완료되지 않았다. 그 과정에서 E대학교의 집행부가 교체되었고, E대학교는 원고에게 승낙한 토지 사용의 의사를 철회하고 토지분할 신청과 관련한 서류 제출에 협조하지 않았다. 건축허가조건이 성취되지 못한 것은 피고의 중대한 과오 및 토지소유자인 E대학교의 신뢰에 반하는 행위와 과욕 때문이고, 이에 대한 원고의 귀책사유는 없거나 경미하다.

3) 원고는 이 사건 건축물을 건축하기 위하여 많은 재산을 투입하였고 많은 노력을 기울였다. 이 사건 처분으로 침해되는 원고의 이익은 매우 중대할 뿐만 아니라, 건축물 철거가 지역 경제에 미치는 영향과 낭비되는 사회적 비용 등도 크다.

3. 관계 규정의 표시 별지 기재와 같다.

4. 판단

가. 구 건축법(2005. 11. 8. 법률 제7696호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호, 구 건축법 시행령(2005. 7. 18. 대통령령 제18951호로 개정되기 전의 것) 제3조 제2항 제5호 에 의하면, 건축행정청은 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 삼아 건축공사를 완료한 후 사용승인을 신청할 때까지 토지분할절차를 완료할 것을 조건으로 건축허가를 할 수 있다(이하 '토지분할 조건부 건축허가'라고 한다).

이와 같은 토지분할 조건부 건축허가는, 건축허가 신청에 앞서 토지분할절차를 완료하도록 하는 대신, 건축허가 신청인의 편의를 위해 건축허가에 따라 우선 건축공사를 완료한 후 사용승인을 신청할 때까지 토지분할절차를 완료할 것을 허용하는 취지이다(대법원 2018. 6. 28. 선고 2015두47737 판결 참조).

건축법 제22조는 건축주가 건축허가 등을 받은 경우 그 건축물을 사용하기 위해 사용승인 신청을 하도록 규정하고 있다. 이와 같은 규정의 체계와 토지분할 조건부 건축허가의 의미에 비추어 보면, 건축행정청으로서는 건축허가에 붙인 토지분할 조건이 이행되지 않은 경우 이를 이유로 사용승인 신청을 거부할 수 있다.

나. 앞서 인정한 사실과, 앞서 든 증거, 을 제3, 5호증, 제7부터 10호증, 제12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정을 종합할 때, 피고가 건축허가에서 정한 토지분할 조건이 이행되지 않았음을 이유로 원고의 사용승인 신청을 반려한 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

1) C 토지의 사용에 관한 B과 E대학교 사이의 임대차계약은 이 사건 건축물이 완공되기도 이전인 2004. 6. 2. B의 임대차계약 위반에 따른 E대학교의 해지통고로 해지되었다. 원고에게 E대학교에 대하여 이 사건 건축물을 철거하고 그 부지를 인도할 것을 명하는 판결이 확정되었고, E대학교는 피고에게 원고에 대한 위 판결에 따른 행정처분을 할 것을 구하는 민원을 여러 차례 제기하였다.

2) 피고는 이미 이 사건 건축물에 관하여 6회에 걸쳐 약 12년 동안 임시사용승인을 하였다. 피고는 원고와 E대학교 사이의 소송 기간 중에도 원고에게 임시사용승인기간을 연장해 주었다. 피고는 임시사용승인을 할 당시 여러 차례에 걸쳐 허가조건인 토지분할을 이행하고 사용승인 신청을 하도록 이행을 촉구하였다. 이 사건 건축물에 대한 임시사용승인은 이미 2017. 11. 16.경 기간이 경과하였다.

3) 원고는 건축허가일로부터 약 15년, 최종 임시사용승인 기간이 지난 지 반년 이상이 지난 이 사건 처분일까지 토지분할 조건을 이행하지 않았고, 가까운 장래에 조건을 이행할 가능성이 있으리라는 아무런 구체성 있는 주장을 하지 않고 있으며, 앞서, 본 원고와 E대학교 사이의 확정판결 등 변론에 나타난 여러 사정을 고려할 때 그럴 가능성은 희박해 보인다.

4) 감사원은 2016년 12월경 피고에 대한 감사 결과, 이 사건 건축물에 대한 임시사용승인을 한 것은 피고 공무원들이 업무를 부당하게 처리한 것이고 원고에게 특혜를 준 것이라고 판단하고, 이 사건 건축물에 대한 임시사용승인을 취소하거나 철회하는 방안을 마련할 것을 피고에게 통보하였다.

5) 이 사건 건축물의 부지는 C 토지(9,150) 중 일부인 3,400m에 위치하고 있으므로, 여전히 이 사건 건축물의 부지는 건축법 제2조 제1항 제1호, 건축법 시행령 제3조 제2항 제5호에 의해 분할될 필요가 있다. 건축물의 대지와 그 지적 상 1필지의 범위를 일치시키고자 하는 위 규정들의 공익목적이 작다고 할 수 없다.

한편, 토지의 분할은 토지소유자의 신청에 의하여야 하는 것이 원칙이다(「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제79조 제1항). 예외적인 경우에 지적소관청이 신청 없이 직권으로 지적공부를 조사 · 측량하여 토지를 분할할 수 있다고 하더라도, 이 사건과 같이 건축물 소유자와 대지 소유자가 다른 상황에서 건축물 소유자인 원고로 하여금 대지 소유자인 E대학교의 동의 또는 위임에 따라 토지의 분할절차를 이행할 것을 요구한 토지분할 조건부 건축허가에는 충분히 정당성이 있으며, 그 공익목적도 작지 않다.

6) 앞서 본 것처럼 B과 E대학교 사이의 임대차계약은 2004. 6. 2. 해지되었다. 이 사건 건축물 인근의 지적은 2006년 8월경 정리되었고, 그로부터 10년 이상이 지났으며, 원고는 E대학교와의 소송에서 패소하였다. 토지분할 조건을 이행하지 않은 것이 피고 또는 E대학교의 귀책사유 때문이고 그에 대한 원고의 귀책사유가 없거나 경미하다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

7) 원고는 이 사건 건축물의 건축주 지위를 취득한 2005. 11. 25.경부터 이 사건 처분일까지 이 사건 건축물의 대지에 대하여 적법한 권원을 가졌던 적이 없다.1) 원고는 사용승인 조건을 이행하지 않은 채 12년 이상의 기간 동안 임시사용승인을 받아 이 사건 건축물에서 목욕장을 운영하면서 수익을 얻었다.

다. 피고는 행정심판 당시부터 이 사건에 이르기까지 '원고가 건축허가의 조건인 토지분할을 이행하지 않았으므로 건축법 제22조 제2항 제1호, 제2호에 의하여 사용승인 신청을 반려할 수 있다'는 처분사유를 들고 있다. 이는 이 사건 처분의 처분사유인 '토지분할 조건 미이행'과 그 기본적 사실관계가 동일하므로, 이와 같은 처분사유의 추가는 허용된다.

건축법 제22조 제2항 제1호, 제2호에 의하면, 허가권자가 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 '사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부', '감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부'에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 건축허가에서 정한 사용승인의 조건을 이행하지 않은 경우에는 사용승인을 내 줄 수 없으므로, '사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부'에 준하여 건축법 제22조 제2항에 따라 사용승인 신청을 반려할 수 있다고 보는 것이 타당하다.

따라서 이 부분 처분사유는 적법하다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결론

원고의 청구를 기각한다.