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판시사항
[1] 매립지 수분배 자격요건에 관한 구 농촌근대화촉진법시행규칙 제15조 제1항 의 법적 성질(법규명령)
[2] 간척지 내의 토지를 분배받은 매수인이 자경할 자인 것처럼 가장하거나 허위주소를 기재하여 연고권을 위장한 경우 분배 약정 해제사유에 해당한다고 보아, 이를 배척한 원심판결을 파기한 사례
판결요지
[1] 구 농촌근대화촉진법시행규칙(1995. 8. 12. 농림수산부령 제1207호로 개정되기 전의 것) 제15조 제1항 에서 매립지 등을 자경할 자에게 분배하도록 규정한 것은 구 농촌근대화촉진법(1994. 12. 22. 법률 제4823호로 개정되기 전의 것) 제102조 제1항 과 구 농촌근대화촉진법시행령(1995. 6. 23. 대통령령 제14679호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1항 , 제47조의2 의 위임 한계 내에서 매각 방법을 구체적으로 규정한 것으로서, 그 법령의 규정과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 되고, 그것이 농지개량사업 시행자가 사무를 처리함에 있어 지켜야 할 사무처리준칙에 불과하다고 할 수는 없다.
[2] 도가 구 농촌근대화촉진법시행규칙(1995. 8. 12. 농림수산부령 제1207호로 개정되기 전의 것) 제15조 제1항 에 따라 간척지 내의 토지를 연고권자에게 분배하면서 '허위의 진술 또는 불실의 증빙서류를 제시하였거나 기타 부정한 방법으로 매수한 사실이 발견된 때'에는 그 매매계약을 해제할 수 있다고 약정한 사안에서, 그 간척지를 분배받은 매수인이 자경할 자가 아님에도 불구하고 마치 간척지를 분배받아 자경할 것처럼 가장하여 매매계약을 체결하였거나, 실제로는 도시지역 또는 원격지에 거주하면서도 간척지 인근에 거주하는 것처럼 그 허가 신청서에 주소를 허위로 기재하여 사용허가를 받음으로써 연고권을 위장하여 간척지를 분배받은 경우, 이는 그 매매계약에서 정한 해제사유에 해당한다는 이유로, 이를 배척한 원심판결을 파기한 사례.
원고,피상고인
원고 1 외 4인 (원고들 소송대리인 변호사 하양명 외 1인)
피고,상고인
경상남도 (소송대리인 변호사 서윤학)
주문
원심판결 중 원고 1, 원고 2에 대한 부분과 원고 3, 원고 4, 원고 5에 대한 피고 패소 부분을 각 파기하고, 이 부분 사건을 부산고등법원에 환송한다.
이유
1. 원심판결 이유의 요지
(1) 원심이 인정한 사실관계
건설부는 1965. 3.경부터 1970. 12.경까지 낙동강 하구에 외곽방조제 공사를 시행하여 이를 완료함으로써 경남 김해군 녹산면 신호리(현재의 부산 강서구 녹산동, 신호동) 일대 면적 약 329ha의 간척지 등을 조성하였는데, 건설부 산하의 소외 산업기지개발공사(한국수자원공사가 권리의무를 포괄승계함)가 1970. 12.경부터 위 간척지를 관리하면서 그 중 수도작이 가능한 토지에 대하여 1974년경부터 1984년까지 인근에 거주하는 농민들에게 1년 단위로 국유재산 사용허가를 하여 경작하도록 하였으며, 1985. 5. 30. 피고가 건설부로부터 위 간척지를 무상으로 양여받아 1986. 9. 25.부터 1989. 2. 28.까지 그 중 283ha에 대하여 농지개량사업인 개답공사를 실시하였다.
피고는 1988. 10. 4. 위 개답공사 등으로 인하여 조성되는 농지의 일부를 농촌근대화촉진법(1994. 12. 22. 법률 제4823호로 개정되기 전의 것, 이하 법이라 한다) 제102조 등의 규정에 의하여 분양처분하되, 그 분양대상자로는 과거 위 간척지 내의 토지를 경작한 연고권이 있는 농민들 중에서 답에 관하여는 1984년에 위 공사로부터 국유재산 사용허가를 받아 경작한 자, 전에 대하여는 농지세를 납부한 자 또는 1984년까지 실제 경작한 자로 확정하기로 하는 계획을 수립하여 1988. 11. 12. 김해군수에게 연고권자를 조사보고할 것을 지시하였고, 김해군수는 원심판시와 같은 조사과정을 거쳐 1989. 1. 12. 조사결과를 보고함으로써, 피고는 1989. 4. 11. 연고권자로 조사된 자들을 모두 분양대상자로 확정한 다음 분양할 토지를 추첨케 하여 당첨된 토지에 대하여 1989. 10.경 그들과 간에 각 당첨된 토지에 관한 매매계약을 체결하였다.
원고들은 위 연고권 조사과정에서 일부 토지는 1984년도에 위 공사로부터 국유재산 사용허가를 받고 경작하였고, 나머지는 허가를 받지 아니한 채 사실상 경작하였다고 하여 판시 각 해당 토지에 연고권이 있는 것으로 조사됨으로써 분양대상자로 확정된 다음, 추첨을 거쳐 1989. 10. 12.부터 17. 사이에 판시 각 토지에 관하여 피고와 매매계약을 체결하였고, 원고 3, 원고 4, 원고 5의 판시 일부의 매매대금을 제외한 나머지 매매대금을 모두 납부하였다.
한편 위 매매계약 당시 피고는 원고들이 '허위의 진술 또는 불실의 증빙서류를 제시하였거나 기타 부정한 방법으로 위 토지를 매수한 사실이 발견된 때'에는 매매계약을 해제할 수 있다고 약정하였던 바, 피고는 원고 1, 원고 2, 원고 3, 원고 4는 위 공사로부터 국유재산 사용허가를 받기 위하여 주민등록상의 주소가 아닌 위 간척지 인근의 주소를 기재하였을 뿐 아니라 원고들은 모두 도시지역 거주자이거나 원격지 거주자여서 법령상의 분배대상자인 농지를 자경할 자가 아니라는 이유로 1990. 7. 4. 위 매매계약의 해제 통지를 하였다.
(2) 원심의 판단
원심은 다음과 같이 판단하여 위 매매계약이 적법하게 해제되었다는 피고의 항변을 배척하였다.
관련 법령의 규정 내용에 비추어 보면, 농지개량사업으로 조성된 농지는 이를 자경할 자에게 분배하도록 한 농촌근대화촉진법시행규칙(1995. 8. 12. 농림수산부령 제1207호로 개정되기 전의 것, 이하 시행규칙이라 한다) 제15조 제1항 의 규정은 농지개량사업 시행자가 그 사업으로 조성된 간척지 등을 처분하는 사무를 처리함에 있어 지켜야 할 사무처리준칙을 규정한 것에 불과하고, 간척지를 자경할 자가 아닌 자에게 분배하였다 하여 그 분배행위가 당연무효가 되는 것은 아니다.
또한 위 매매계약 당시 피고가 해당 토지를 원고들에게 분배함에 있어 그 매수인들이 자경할 것을 분배의 요건으로 하였다거나, 원고들이 자경할 자에게 간척지를 분배하는 사정을 알고도 자경할 것을 가장하여 매매계약을 체결하였다고 볼 증거가 없고, 오히려 피고는 자경할 자의 여부는 고려함이 없이 위 간척지에 대한 연고자를 조사하여 이들을 분양대상자로 확정하였을 뿐이어서, 원고들이 자경할 자가 아니라는 이유로 매매계약을 해제할 수는 없다. 그러므로 가사 위 시행규칙의 조항이 강행규정이라 하더라도 위와 같이 피고가 스스로 이를 위반하여 농지를 자경할 자임을 요건으로 하지 아니한 채 간척지를 분양한 이상 원고들에게 그 위반을 내세워 매매계약의 효력을 다툼은 신의칙상 허용되지도 아니한다.
그리고, 원고들이 위 공사로부터 해당 토지의 사용허가를 받을 당시 실제의 주소지와는 달리 위 간척지의 인근에 거주하는 것처럼 신청서에 주소를 허위로 기재하여 국유재산 사용허가를 받았다 하더라도, 그 사유만으로는 원고들이 연고권을 가장하였다고 볼 수 없고, 또 원고들이 해당 토지를 실제 경작하지 아니하였음에도 이를 경작한 것처럼 가장하여 연고권을 인정받은 것이라고 볼 증거가 없으므로, 원고들이 부정한 방법으로 토지를 매수하였다고 할 수 없다.
2. 상고이유에 대한 판단
(1) 관계 법령을 살펴보면, 법 제102조 제1항 은 "농지개량사업의 시행으로 인하여 조성된 재산 중 농지개량사업에 공하지 아니하는 매립지, 간척지 및 개간지 등 토지는 대통령령이 정하는 바에 의하여 사업시행자가 관리·처분한다."라고 규정하고 있고, 법시행령(1995. 6. 23. 대통령령 제14679호로 개정되기 전의 것, 이하 시행령이라 한다) 제47조 제1항 제1 , 2 , 3호 는 "사업시행자는 법 제102조 의 규정에 의하여 위 매립지 등의 토지를 처분하고자 할 때에는 매립지에 입주하여 농업을 경영할 자, 매립지에 입주하지 아니하고 농업을 경영할 자 및 입주하여 농업을 경영할 자의 생활 및 복지시설을 위하여 분배할 분배예정 구역, 용도별 구획 및 분배예정 면적 등을 정한 분배계획을 작성하여 농림수산부 장관의 승인을 얻은 후 이를 고시하여야 한다."라고 규정한 다음, 시행령 제47조의2 에서 사업시행자가 매립지 등을 매각함에 있어 매각대금의 결정과 납부 방법 등을 정하고 제2호 에서 매각 방법은 농림수산부령이 정하는 바에 의한다고 규정하고, 시행규칙 제15조 제1항 은 매립지 등의 분배는 자경할 자에게 하되, 다음 각호의 순위에 의한다라고 하여 제1호 내지 제7호 에서 자경할 자의 우선순위를 규정하고 있다.
이와 같은 법령의 규정과 위임에 의한 시행규칙의 내용에 의하면, 위 시행규칙에서 매립지 등을 자경할 자에게 분배하도록 규정한 것은 법과 시행령의 위임 한계 내에서 매각방법을 구체적으로 규정한 것으로서, 위 법령의 규정과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다 할 것이고, 그것이 농지개량사업 시행자가 사무를 처리함에 있어 지켜야 할 사무처리준칙에 불과한 것이라고 할 수는 없다.
(2) 위 법령과 이 사건 간척지 분배대상자 결정을 위한 연고권자 조사의 경위에 관한 관계 증거들, 특히 을 제5호증의 1(공람실시), 2(공고문), 3(연고자확정요령) 등의 기재에 의하면, 피고는 위 간척지를 자경할 자에게 분배하여야 한다는 위 시행규칙의 규정에 따라, 위 공사로부터 국유재산 사용허가를 받는 등으로 해당 간척지를 경작하여 온 연고권자는 이를 자경할 자라고 판단하고 그들에게 우선 분배하기로 한 것으로 봄이 상당하다고 여겨지므로, 피고가 자경할 자의 여부는 고려함이 없이 위 간척지를 분배하였다고 볼 수는 없다고 할 것이며, 위 법령의 규정 취지와 위 매매계약의 해제조항에 의하면 매수인이 자경할 자인지의 여부는 매매계약 체결 당시를 기준으로 판단하여야 할 것이다( 대법원 1993. 11. 23. 선고 93다25721 판결 참조).
(3) 따라서 위 간척지를 분배받은 매수인이, 자경할 자가 아님에도 불구하고 마치 간척지를 분배받아 자경할 것처럼 가장하여 매매계약을 체결하였거나, 실제로는 도시지역 또는 원격지에 거주하면서도 간척지 인근에 거주하는 것처럼 그 허가신청서에 주소를 허위로 기재하여 사용허가를 받음으로써 연고권을 위장하여 간척지를 분배받기에 이른 것이라면, 이는 위 매매계약에서 정한 해제사유인 '허위의 진술 또는 불실의 증빙서류를 제시하였거나 기타 부정한 방법으로 매수한 사실이 발견된 때'에 해당한다고 보아야 할 것이다.
그런데 이 사건에 있어서 기록에 의하면, 원고들은 위 공사로부터 사용허가를 받을 당시 주민등록상 주소지가 모두 도시지역이나 원격지에 있었고, 원고 1, 원고 2, 원고 3, 원고 4는 국유재산 사용허가를 받기 위하여 사용허가 신청서에 주민등록상의 주소가 아닌 간척지 인근의 주소를 기재하였으며, 원고들은 그 이후에도 간척지 인근지역에 주민등록이 된 적이 없고, 이 사건 매매계약 당시의 주민등록상 주소지는 경남 양산군 동면 법기리, 부산 사하구 다대동, 부산 북구 덕포동, 서울 동대문구 이문동, 경북 월성군 건천면 대곡리 등으로서, 모두 간척지와는 멀리 떨어져 있거나 도시지역이었음을 알 수 있는바, 이와 같은 사정에 의하면 원고들은 간척지를 분배받기 위하여 연고권을 가장하였거나 매매계약 체결 당시 자경할 자가 아니었다고 볼 여지가 충분히 있다고 할 것이다.
(4) 따라서 원심으로서는 위와 같은 점들에 관하여 심리, 판단하였어야 할 것임에도 불구하고, 위와 같은 이유에서 위 매매계약이 해제되었다는 피고의 항변을 배척하고 만 원심판단에는 관계 법령과 매매계약의 해제사유에 관한 해석을 그르치고, 채증법칙을 위반하였거나 필요한 심리를 다하지 아니한 위법이 있다 할 것이며, 이러한 위법은 판결에 영향을 미쳤음이 분명하다.
이 점을 지적하는 논지는 이유 있다.
3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결 중 원고 1, 원고 2에 대한 부분과 원고 3, 원고 4, 원고 5에 대한 피고 패소 부분을 각 파기하고, 이 부분 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.