2015구합2045 입주계약해지 등 처분취소

2016. 9. 1 .

2016. 9. 29 .

1. 원고의 청구를 모두 기각한다 .

2. 피고가 2015. 10. 13. 원고에게 한 입주계약해지 처분 및 공장등록취소처분은 위법하3. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 피고가 부담한다 .

피고가 2015. 10. 13. 원고에게 한 입주계약해지 처분 및 공장등록취소처분을 취소한

1. 처분의 경위

가. 원고는 고압용기 제조 및 판매업 등을 영위하기 위해 설립된 회사이고, 피고는 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 ( 이하 ' 산업집적법 ' 이라 한다 ) 에 의하여 전주과학산업연구단지 ( 이하 ' 이 사건 산업단지 ' 라 한다 ) 의 관리업무를 수행하는 관리기관이 나. 원고는 2009. 4. 1. 전라북도지사와 사이에 이 사건 산업단지 내 전북 완주군 봉동읍 공장용지 3, 047. 4m ( 이하 ' 이 사건 산업용지 ' 라 한다 ) 를 공장소재지로 하는 입주계약 ( 이하 ' 이 사건 입주계약 ' 이라 한다 ) 을 체결하였다 .

다. 원고는 2009. 12. 경 이 사건 입주계약에 기하여 이 사건 산업용지의 소유자인 D공사와 사이에 용지임대차계약을 체결하고, 그 지상에 일반철골구조 샌드위치판넬지붕 3층 공장 ( 1층 공장 5, 041. 6m, 2층 공장 262. 19㎡, 3층 공장 340. 15m ; 이하 ' 이 사건 공장 ' 이라 한다 ) 을 신축하고, 2010. 2. 8. 공장등록을 마쳤다 .

라. 피고보조참가인 C ( 이하 ' 보조참가인 ' 이라 한다 ) 는 이 사건 공장에 관하여 2015 .

10. 8. 임의경매로 인한 매각을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다. 그 후 피고는 2015. 10. 13. 원고에게 경매낙찰을 이유로 산업집적법 제42조를 근거로 이 사건 입주계약을 해지 ( 이하 ' 이 사건 해지처분 ' 이라 한다 ) 하고, 같은 법 제17조를 근거로 이 사건 공장등록을 취소하는 처분 ( 이하 ' 이 사건 취소처분 ' 이라 한다 ) 을 하였다 .

마. D공사는 2015. 10. 14. 원고에게 위 각 처분을 이유로 이 사건 산업용지에 관한 용지임대차계약을 해지하였고, 피고는 2015. 10. 19. 보조참가인과 사이에 이 사건 산업용지에 관하여 산업집적법 제38조에 따라 입주계약을 체결하였다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 을가 제1호증, 을나 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 이 사건 해지처분에 대하여 1 ) 절차상의 하자 입주계약의 해지를 하기 위해서는 산업집적법 제42조 제1항에 의한 시정명령 및 같은 조 제5항에 의한 의견청취절차를 거쳐야 하는데, 피고는 위와 같은 절차를 거치지 아니한 채 이 사건 해지처분을 하였는바, 이 사건 해지처분은 위법하다 . 2 ) 실체상의 하자 산업집적법 제42조 제1항 각호에 의하면 경매낙찰은 해지사유가 아닌 바, 이 사건 해지처분은 법적인 근거가 없고, 산업집적법의 목적이나 비례의 원칙 등을 위반한 재량권의 일탈 · 남용이 존재하며, 그 하자가 중대 명백하여 무효이다 .

나. 이 사건 취소처분에 대하여 산업집적법 제17조 제1항 각호에 의하면 경매낙찰은 공장등록취소사유가 아닌바 , 이 사건 취소처분은 법적인 근거가 없고, 산업집적법의 목적이나 비례의 원칙 등에 위반한 재량권의 일탈 · 남용이 존재하여 위법하다 .

설령, 이 사건 취소처분이 산업집적법 시행령 제21조 제2항 제1호에 의한 것이라 하더라도 이 사건 해지처분이 위법한 이상 그에 기초한 이 사건 취소처분도 위법하다 .

3. 관계 법령

별지 기재와 같다 .

4. 판단 ,

가. 이 사건 해지처분에 대하여 1 ) 절차상 하자 주장에 대한 판단가 ) 산업집적법 제42조 제1항은 ' 관리기관은 입주기업체 또는 지원기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 기간 내에 그 시정을 명하고 이를 이행하지 아니하는 경우 그 입주계약을 해지할 수 있다 ' 고, 같은 법 시행령 제54조는 ' 법 제42조 제1항에서 대통령령으로 정하는 기간이란 6개월을 말한다 ' 고 각 규정하여 입주계약 해지 사유가 발생할 경우, 먼저 6개월 내에 그 해지 사유의 시정을 명하고 이를 이행하지 아니할 경우에 비로소 입주계약을 해지할 수 있음을 명백히 하고 있고, 산업집적법 제42조 제5항은 ' 관리기관이 제1항에 따라 입주계약을 해지하려는 경우에는 사전에 계약당사자의 의견을 들어야 한다 ' 고 규정하고 있다 .

이 사건에 관하여 보건대, 피고가 이 사건 공장의 경매낙찰을 이유로 이 사건 해지처분을 함에 있어 사전에 시정명령을 하지 않은 사실 및 원고의 의견을 청취하지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 이 사건 해지처분은 해지권 발생 요건으로서의 시정명령 절차를 흠결하여 위법하다고 할 것이다 .

나 ) 이에 대하여 피고 및 보조참가인은 이 사건 공장의 경매낙찰로 인해 원고가 이를 더 이상 운영할 수 없게 되어 입주계약을 유지할 자격을 상실하였고, 이 사건 공장을 낙찰받은 보조참가인이 이 사건 공장의 운영을 목적으로 입주계획서를 제출한 상황이었으므로, 이 사건 해지처분은 행정절차법 제21조 제4항 각호에서 정한 예외사유에 해당하여 사전통지 등의 절차를 거치치 않은 것은 적법하고, 설령 절차적으로 위법하다 하더라도 이미 원고에게 실질적으로 방어할 기회를 충분히 제공하였으므로 절차상의 하자는 치유되어 이 사건 해지처분은 적법하다고 주장한다 .

살피건대, 이 사건 해지처분은 원고에 대하여 입주계약의 해지를 명하는 침익적 행정처분이므로 행정절차법상 예외사유에 해당하지 않는 이상 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하여야만 하는 점, 이 사건 공장의 소유권이 보조참가인에게 이전된 후 보조참가인이 입주계획서를 제출하여 입주계약을 요청하였다는 사정만으로는 행정절차법 제21조 제4항 각호의 예외사유에 해당한다고 보기 어려운 점, 이 사건 해지처분 이전에 원고에게 의견제출의 충분한 기회를 부여하였다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 피고 및 보조참가인의 위 주장은 모두 이유 없다 .

2 ) 실체상 하자 주장에 대한 판단가 ) 산업집적법 제39조 제1항 및 같은 법 시행령 제49조 제7항에 의하면, 산업설구역 등의 공장 등을 소유하고 있는 입주기업체가 같은 법 제15조 제1항에 따른 공장설립 등의 완료신고 후 5년이 정하는 기간이 지나기 전에 공장 등을 처분하려는 경우에는 공장 등을 관리기관에 양도하여야 하고, 산업집적법 제42조 제1항 제6호는 같은 법 제39조 제1항을 위반하여 공장 등을 처분한 경우에는 관리기관은 6개월의 기간 내에 그 시정을 명하고 이를 이행하지 아니하는 경우 그 입주계약을 해지할 수 있다고 규정하고 있다. 한편, 산업집적법 제39조 제3항은 산업시설구역등의 공장등을 소유하고 있는 입주기업체가 같은 법 제15조 제1항에 따른 공장설립등의 완료신고 또는 제15조 제2항에 따른 사업개시의 신고 후 5년이 지나 그 소유하는 공장등을 처분하려는 경우로서 대통령령이 정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관리기관에 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항은 같은 조 제3항에 따라 다른 입주기 업체로부터 산업용지 및 공장등을 양도받으려는 자가 기존 입주기업체가 아닌 경우에는 미리 제38조 제1항 또는 제3항에 따라 입주계약을 체결하여야 한다고 규정하고 있앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지, 관련 법령의 규정에 의하면, 피고는 2015. 10 .

13. 원고에 대하여 이 사건 공장의 소유권이 보조참가인에게 이전된 것을 산업집적법 제39조 제1항을 위반하여 공장등을 처분한 경우에 해당하는 것으로 보아 산업집적법 제42조를 근거로 들어 이 사건 해지처분을 하였다 할 것인데, 원고가 2010. 2. 8. 이 사건 공장에 대한 등록을 완료한 후 5년이 지난 2015. 10. 8. 이 사건 공장이 임의경매를 원인으로 처분된 사실은 앞에서 본 바와 같고, 이는 산업집적법 제39조 제1항을 위반하여 공장 등을 처분한 경우에 해당하지 아니하므로 산업집적법 제42조 제6호는 이 사건 해지처분의 법적근거가 될 수 없다 .

이에 대하여 피고는, 산업집적법 제38조 제2항에 따르면 입주기업체가 입주계약 중 산업통상자원부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 새로 변경계약을 체결하여야 하고, 산업집적법 시행규칙 제7조 제1항 각호는 공장부지면적의 변경, 공장건축면적의 변경, 부대시설면적의 변경을 변경승인 신청해야 함을 규정하고 있고, 산업집적법 제42조 제4호는 같은 법 제38조 제2항에 따른 변경계약을 체결하지 아니하고 산업통 상자원부령으로 정하는 사항을 변경한 경우에는 이를 해지할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사건 해지처분의 법적근거는 산업집적법 제42조 제4호라고 주장한다. 살피건대 , 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되는 한도 내에서만 새로운 처분사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이다 ( 대법원 2004. 2. 13. 선고 2001두4030 판결 등 참조 ). 이 사건에 돌아와 보건대, 원고가 산업집적법 제38조 제2항에 따른 변경계약을 체결하지 아니하고 산업통상자원부령으로 정하는 사항을 변경한 경우에 해당한다는 사유는 피고가 당초 이 사건 해지통보를 하면서 해지사유로 제시한 ' 경매낙찰 ' 이라는 사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 보기 어려우므로, 피고의 위 주장은 이유 없다 .

나 ) 한편, 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다. 다만 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교 · 교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다 ( 대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 참조 ) .

다시 이 사건으로 돌아와 살피건대, 이 사건 입주계약이 체결된 후 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 중대한 사정변경, 즉 경매낙찰로 원고가 이 사건 공장의 소유권을 상실함에 따라 피고가 이 사건 해지처분에 이르게 되었다는 점에 비추어 이 사건 해지처분은 실질적으로 입주계약의 철회라고 봄이 상당하고, 앞서 본 법리와 아래 ' 5. 사정판결에 대한 판단 ' 에서 자세히 살펴볼 여러 사정을 종합적으로 고려하면, 피고가 이 사건 해지처분을 함에 있어 산업집적법 상의 요건을 갖추지 못했더라도 원고가 주장하는 사정만으로는 곧바로 실질적으로 입주계약의 철회라고 볼 수 있는 이 사건 해지처분이 위법하다고 보기는 어렵다 .

결국 원고의 주장은 이유 없다 .

3 ) 위법성의 정도

원고는 이 사건 해지처분으로 인해 원고의 이 사건 산업용지에서 다른 공장을 추가로 신축할 권리 및 이 사건 산업용지를 우선적으로 매수할 권리가 소멸되었으므로 , 원고의 권익침해의 중대성에 비추어 볼 때 이 사건 해지처분은 그 위법성의 정도가 중 대 명백하여 무효라고 주장하나, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 해지처분에는 절차상의 하자만이 존재하나, 그 하자의 정도는 취소사유에 그칠 뿐 무효사유에 해당할 정도로 중대 명백하다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다 . 4 ) 소결론

앞에서 본 바와 같이 이 사건 해지처분은 절차상의 하자로 인해 위법하다 할 것이므로, 원고의 이 사건 해지처분이 재량권을 일탈 · 남용하여 위법하다는 주장에 관하여는 별도로 판단하지 아니하기로 한다 .

나. 이 사건 취소처분에 대하여 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 이 사건 공장의 경매낙찰이라는 사유로 이 사건 해지처분과 동시에 이 사건 취소처분을 한 사실이 인정되고, 위 인정사실에 의하면 피고는 산업집적법 제17조 제1항 제3호, 동법 시행령 제21조 제2항 제1호의 ' 산업집적법 제42조에 따라 입주계약이 해지된 경우 ( 입주기업체의 경우만 해당한다 ) 를 근거로 하여 이 사건 취소처분을 한 것이라고 봄이 상당하고, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 해지처분이 위법한 이상 이를 근거로 한 이 사건 취소처분 역시 위법하다 할 것이다 .

이에 대하여 피고 및 보조참가인은 이 사건 취소처분은 산업집적법 제17조 제1항 제1호의 공장이 멸실되거나 건축물의 용도가 변경된 경우 및 제2호의 공장이 폐업되거나 제조시설이 멸실된 경우에 해당하므로 적법하다는 취지로 주장하나, 원고는 이 사건 공장건물의 소유권만을 상실하였을 뿐이고 소유권이 변동된 사실만으로 위 각 호에 해당한다고 보기는 어렵다 할 것이므로, 피고 및 보조참가인의 위 주장은 이유 없다 .

5. 사정판결

가. 피고의 주장

피고는 이 사건 해지처분 및 취소처분이 위법하다고 하더라도 이를 기초로 다수의 법률관계가 형성되어 위 각 처분을 취소하는 것은 공공복리에 반하고, 사정 판결이 있다고 하더라도 이 사건 공장의 소유권을 상실한 원고에게는 아무런 손해가 발생하지 않으므로 행정소송법 제28조의 사정판결의 필요성이 있다고 주장한다 .

나. 판단 ,

1 ) 행정절차상 위법이 있는 경우 그 절차상 위법은 당해 행정처분의 독립된 위법사유가 되고, 행정처분이 위법한 때에는 이를 취소함이 원칙이며 그 위법한 처분을 취소 · 변경하는 것이 도리어 현저히 공공의 복리에 적합하지 않은 경우에 극히 예외적으로 위버한 행정처분의 취소를 허용하지 않는다는 사정 판결을 할 수 있으므로, 사정판결의 적용은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 하고, 그 요건인 ' 현저히 공공복리에 적합하지 아니한가 ' 의 여부를 판단할 때에는 위법 · 부당한 행정처분을 취소 변경하여야 할 필요와 그 취소 · 변경으로 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교 · 교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 한다 ( 대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두8359 판결 참조 )

2 ) 살피건대, ① 산업집적법 제38조 제1항은 산업단지에서 제조업을 하거나 하려는 자는 산업통상자원부령이 정하는 바에 따라 관리기관과 그 입주에 관한 계약을 체결하여야 한다고 규정하고 있는데, 원고는 앞서 본 바와 같이 임의경매로 인한 매각을 원인으로 하여 이 사건 산업용지에 있는 이 사건 공장의 소유권을 상실함으로써 이 사건 공장에서 더 이상 제조업을 운영할 수 없는 상황이고, 원고 소유의 다른 공장은 없으므로 결국 원고는 이 사건 산업용지에 대한 입주자격을 상실하였다 할 것이므로, 피고는 위와 같은 중대한 사정변경을 이유로 기존에 원고에 대하여 승인해 주었던 산업단지 입주계약을 철회할 수 있다고 봄이 상당한 점, ② 원고는 이 사건 산업용지 상의이 사건 공장 부지를 제외한 나머지 토지에 다른 공장건물을 추가로 신축하여 계속하여 제조업을 할 수 있다는 취지로 주장하나, 산업집적법 제39조의2 제1항에서는 관리권자, 관리기관 및 사업시행자가 소유하고 있는 산업용지를 분할하고자 하는 경우 최소분할면적 이하로 분할할 수 없도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 만약 입주기업체가 이를 분할하고자 할 경우에도 최소분할면적 이하로 분할할 수 없도록 함과 아울러 미리 관리기관과 협의하도록 규정하고 있는데, 이는 산업집적법 제1조에서 정한 산업의 집적을 활성화하고 공장의 원활한 설립을 지원하며 산업단지를 체계적으로 관리하고자 하는 이 법의 목적을 달성하기 위하여 산업용지가 일정한 면적 이하로 분할되거나 임의대로 분할됨으로써 공장이 난립되는 것을 막기 위한 것으로, 이 사건 공장의 소유권이 보조참가인에게 이전된 상태에서 원고가 이 사건 공장 부지를 제외한 나머지 토지에 다른 공장건물을 추가로 신축할 수 있도록 입주계약을 유지한다면 이는 위와 같은 산업집적법의 입법 목적에 반하고, 산업입지 및 산업단지를 체계적으로 관리하는 것은 그 자체로서 중대한 공익적 가치가 있으며, 이 사건 해지처분으로 달성하고자 하는 위와 같은 공익목적에 비하여 이미 이 사건 공장의 소유권을 상실한 원고가 입게 될 불이익은 그다지 크지 않을 것으로 보이는 점, ③ 산업집적법 제40조 제1항은 경매나 그 밖의 법률에 따라 입주기업체의 산업용지 또는 공장등을 취득한 자가 그 취득한 날부터 산업통상자원부령으로 정하는 기간 내에 입주계약을 체결하지 못한 경우에는 그 기간이 지난날부터 산업통상자원부령으로 정하는 기간 내에 이를 제3자에게 양도하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 제1항에 따라 산업용지 및 공장등을 취득한 자가 기존 입주기업체가 아닌 경우에는 미리 제38조 제1항 또는 제3항에 따라 입주계약을 체결하여야 한다고 규정함으로서 공장 등을 경매로 취득하는 것 자체를 금지하고 있지 않고 경매취득자에게 입주계약 체결을 강제하고 있을 뿐인바, 피고가 경매취득자와 사이에 이 사건 산업용지에 대한 입주계약을 새로이 체결해야 하는 상황에서 이 사건 공장에서 제조업을 운영하는 것이 사실상 불가능하게 된 원고와 사이에서 이 사건 산업용지에서 제조업을 운영할 것을 전제로 체결된 이 사건 입주계약을 계속하여 유지하게 된다면 불필요한 법적 분쟁을 초래하고 ( 이 사건 산업용지에 관한 임대차계약을 해지한 D공사와의 분쟁도 예상된다 ), 새로이 입주계약을 체결한 보조참가인의 법적지위가 불안정해질 염려가 있는 점, ④ 원고는 산업집적법 제42조 각 호에서 ' 제조업을 하거나 하려는 자 ' 의 의사여부를 판단하는데 엄격한 기준점을 제시하고 있고, 위 규정과 산업집적법 제39조 제1, 2항, 같은 법 시행령 제49조 제7항을 유기적으로 해석하면 원고가 제조업을 하려는 의사만 있다면 산업집적법 제42조 제1항 제1 호를 유추 적용하여 경락일로부터 3년 내에 공장의 건설에 착수하지 않는 경우에 한하여 입주계약을 해지할 수 있다고 주장하나, 위와 같이 해석하여야 할 아무런 근거가 없는 점, ⑤ 원고는 이 사건 해지처분이 있지 않았더라면 D공사와 사이에 체결된 이 사건 산업용지에 대한 용지임대차계약을 유지하고 있었을 것이고, 보조참가인이 이 사건 공장의 소유권을 취득하였다고 하더라고 공장건축물이 존립할 권원이 없으므로 이 사건 공장을 원고에게 매도하거나 다시 임차해 줄 수밖에 없었을 것이라고 주장하나 , 건물의 소유를 목적으로 하여 토지를 임차한 사람이 그 토지 위에 소유하는 건물에 저당권을 설정한 때에는 민법 제358조 본문에 따라 저당권의 효력이 건물 뿐 아니라 건물의 소유를 목적으로 한 토지의 임차권에도 미친다고 보아야 할 것이므로, 건물에 대한 저당권이 실행되어 경락인이 건물의 소유권을 취득한 때에는 특별한 다른 사정이 없는 한 건물의 소유를 목적으로 한 토지의 임차권도 건물의 소유권과 함께 경락인에게 이전되는바 ( 대법원 1993. 4. 13. 선고 92다27950 판결 참고 ), 이 사건 산업용지의 임차권도 이 사건 공장의 소유권과 함께 경락인이자 이 사건 산업용지에 대한 입주계약을 체결한 보조참가인에게 이전되는 것으로 보아야 할 것인 점, ⑥ 원고는 이 사건 공장의 소유권을 상실한 후 현재까지 이를 취득하지 못하여 이 사건 산업용지에서 더 이상 제조업을 영위하는 것이 불가능하므로 이 사건 각 처분으로 인해 별다른 손해를 입었다고 보기 어려운 점, ⑦ 피고가 산업집적법 제42조의 적법한 절차를 거쳤을 경우에도 원고는 이 사건 공장에 대한 소유권을 다시 회복하지 못하여 이 사건 입주계약은 결국 해지되거나 철회되었을 것으로 보이고, 그에 따라 이 사건 공장등록도 적법하게 취소되었을 것인 점, ⑧ 그리하여 이 사건 각 처분을 취소하고 다시 적법한 절차를 거치는 것은 무익한 절차의 반복에 그칠 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 처분을 취소하는 것은 오히려 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 인정된다 . 3 ) 이상의 이유로 원고의 청구에 관하여 행정소송법 제28조에 따라 사정판결을 하기로 한다 .

6. 결론

그렇다면 원고의 청구를 모두 기각하기로 하되, 다만 그 위법성을 주문에 명시하여야 할 것이고, 보조참가로 인한 부분을 포함한 소송비용의 부담에 관하여는 행정소송법 제32조를 적용하여 주문과 같이 판결한다 .

재판장 판사 방창현

판사 한진희

판사 정성화