광주지방법원 2006.8.31. 선고 2006구합2299 판결

가. 원고는 2006. 2. 28. D군과 사이에 D군이 관광산업 활성화를 위한 기반확충을 위하여 추진하고 있던 E 사업과 관련하여 원고가 D군 내 항로에 1단계 사업비 200억 원, 사업규모 2척 이상의 초고속선을 투입하여 F 유람선 등 운항사업을 하기로 하는 투자협약을 체결하였는데 당시 D군은 원고에게 해상여객운송면허 등 각종 인허가 업무를 신속히 대행해 주고 기항지 항만여건의 개선대책을 수립하여 이를 추진하기로 약정하였다.

나. D군은 위 약정에 따라 원고를 대신하여 2006. 2. 28. 피고에게 G~H·I~J~K 항로 구간(이하, '이 사건 항로'라 한다)에 대하여 내항정기여객운송사업면허신청(이하, '이 사건 면허신청'이라 한다)을 하였다.

다. 피고는 2005. 4. 18. 위 면허신청에 대하여 '① 면허신청항로의 평균탑재수입률이 해운법 제5조 제1호 및 내항해운의 면허등관리 요령 (이하, '관리요령'이라 한다) 제6조 제1항 제1호 소정의 수송수요 적합기준에 미달하고(해운법 제5조 제1호), ② 기항지의 선박계류시설이 평상시 사용에는 문제가 없으나 특별수송기간이나 여름철 성수기에 계류시설을 선점하기 위한 선박간의 속도경쟁으로 해양교통사고가 발생할 우려가 있고 기항지에서 후입항 선박의 이용객이 하선하지 못하고 선내에 대기하는 시간이 길게 됨에 따라 이용객의 불편이 가중되며 대기시설이 부족한 기항지 여건상 계류시설에서 안전사고가 발생할 우려가 있을 뿐 아니라, ③ 원고가 투입하고자 하는 선박은 기존 선박과 별 차이가 없고 수송수요가 증가할 경우 기존 선박의 증회 운항이 가능하므로 이용객의 편의가 크게 개선되지 아니하고 오히려 사업자들의 과당경쟁과 이에 따른 갈등 유발이 예상되므로, 이 사건 면허신청은 행상운송질서를 유지하고 공정한 경쟁을 확보하며 해운업의 건전한 발전을 도모함으로써 국민경제의 발전과 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 하는 해운법의 기본취지에 부합되지 않는 것으로 판단된다'는 이유로 원고의 이 사건 면허신청을 불허하는 이 사건 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑제1, 2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 피고는 이 사건 면허신청으로 인한 관리요령 제6조 제1항 제호 소정의 평균탑 재수입률을 계산함에 있어 선박이 2척 이상인 때에는 선박별로 평균여객운임율을 계산하여야 함에도 선박별 평균운임을 산술평균한 값을 전체 선박 13척의 평균여객운임율로 삼은 오류를 범하였고, 선박별로 평균여객운임율을 산정하여 계산하면 이 사건 면허신청에 따른 평균탑재수입률은 41.79%로서 위 규정이 정한 기준을 초과한다.

(2) 이 사건 면허신청 선박의 운항시간은 기항지별로 기존선박의 운항시간과 중복되지 아니하여 문제가 없을 뿐만 아니라 '경영수지를 맞추기 위한 사업자들간의 과당경쟁과 이에 따른 갈등 유발이 예상된다'는 사정은 해양법 제5조 각호에서 규정하고 있는 면허기준에도 해당하지 아니한다.

(3) 기항지의 계류시설은 피고도 인정하는 바와 같이 비성수기에는 문제가 되지 않을 정도이고, 성수기에는 계류시설의 최대한 수용범위 내에서 운항횟수를 증가시킨다면 계류시설 선점을 위한 속도경쟁이나 이로 인한 해양사고 발생의 우려는 없을 것이고, 이 사건 면허선박이 투입되더라도 그 운항시간이 기존 선박의 운항시간과 중복되지 아니하므로 기항지 계류시설 접안을 위하여 선내에서 대기하는 시간이 길어져 이용객의 불편을 초래할 우려가 없으며, 이 사건 항로는 성수기에 운항선박이 부족하여 승선권이 쉽게 매진되어 승선권을 구입하지 못한 승객들로 기항지가 혼잡하고 그로 인하여 안전사고가 발생한 경우가 빈번하므로 이를 해결하기 위해서는 수송선박을 늘리는 방법이 최선이다.

(4) 이 사건 면허신청 선박은 L선으로 정상 운항상태에서 수면으로부터 선체가 부상하므로 파랑이 있는 경우에도 롤링이나 피칭현상이 거의 없고, 항공기 엔진인 가스터빈엔진과 Water-jet 추진기로 구동되어 디젤엔진을 사용하는 기존 선박에 비해 여객실 내에서의 소음이 적어 승객들에게 항시 쾌적하고 편안한 승선감을 제공할 수 있으며, 또한 선박의 최고속도는 기존 선박의 최고속도(35노트)보다 빨라 이 사건 항로의 운항시간을 기존 선박에 비해 1시간 30분 정도 단축할 수 있다. 이러한 사정에 비추어 보면 이 사건 면허신청 선박은 기존 선박에 비해 현대화된 선박으로서 이용객의 편의를 증대시킬 수 있을 것이다.

(5) 이상과 같은 이유로 이 사건 면허신청은 해상여객운송사업 면허기준을 정한 해운법 제5조 제1, 2, 3호 소정의 조건을 모두 충족하여 그 신청을 불허할 이유가 없음에도 불구하고 피고가 사실을 오인하여 이 사건 면허신칭이 해운법 제5조 제1, 2, 3호 소정의 면허기준에 해당하지 아니한다고 잘못 판단하여 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈, 남용하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 이 사건 항로에 대한 해상여객운송 실태

(가) 참가인 주식회사 B(이하, '참가인 B'이라 한다)은 2003. 3. 6. M(339톤), N(308톤) 보통형 쌍동선(Catamaran) 2척에 대하여 해상여객운송사업면허를 받아 현재까지 이 사건 항로에서 내항정기여객운송업을 운영하고 있고, 참가인 주식회사 C(이하, '참가인 C'이라 한다)은 2005. 5. 23. 기존에 여객운송면허를 받아 운항중이던 O(320톤), P(346톤), Q(273톤) 보통형 쌍동선(Catamaran) 3척에 추가하여 R(477톤) 보통형 쌍동선(Catamaran) 1척에 대한 해상여객운송사업 면허를 받아 총 4척의 선박을 이용해 이 사건 항로에서 내항정기여객운송업을 운영하고 있다.

(나) 참가인 B과 C은 과다한 경쟁으로 인한 경영손실을 최소화하기 위하여 이 사건 항로에 대하여 계절별, 시간대별로 운행횟수를 상호 균등하게 배분하여 운항하기로 합의하였는데, 그에 따른 참가인들 소유의 위 각 선박 운항시간표는 별지 1, 2 선박별 운항시간표 기재와 같고, 성수기에는 참가인들 소유의 위 각 선박 모두가 운항에 투입되지만 비성수기에는 일부 선박만이 운항에 투입된다.

(다) 참가인들 소유의 위 각 선박 이외에 G~S 항로를 T 선박이, G~I 항로를 U, V, W 선박이, GH 항로를 X 선박이, G~K 항로를 Y 선박이 각 운항하고 있는데, 이들은 모두 일반차도선이다.

(라) 이 사건 항로의 운항과 관련하여 성수기는 통상 추석, 설 명절과 봄철 관광시기 및 하계 휴가철인 7. 21.~8. 15.경까지를 합하여 일년 중 약 50일 정도이다.

(마) 이 사건 항로를 운항하는 위 각 선박들의 2005. 2.~2006. 1.까지의 여객운송으로 인한 총수입 및 수송실적, 평균운임, 실제제공 가능한 수송능력은 별지 3 선박 평균탑재수입률 산출내역표 중 운항선박란의 각 해당란 기재와 같다.

(바) G ~ K간 여객 수송수요는 2002년 422,978명, 2003년 389,513명, 2004년 480,860명, 2005년 508,871명 등 해마다 점진적으로 증가하고 있는 추세이고, 전라남도 및 D군에서 서남해안의 해양생태 관광자원과 F 문화자원을 토대로 도서 해양관광특구의 건설계획을 추진하는 등 관광객의 유치를 위하여 노력하고 있어 향후에도 지속적으로 수송수요가 증가할 것으로 예상된다.

(사) 피고는 2004. 12. 해양수산부 산하 소속기관장회의에서 해상관광 활성화를 위한 기반확충을 위하여 여객선을 신규 및 증선 투입할 계획이고 구체적으로 이 사건 항로에 초쾌속선 및 쾌속카페리선 각 1척을 투입할 계획이라고 보고하였고, 또한 2005. 2.에도 위 소속기관장회의에서 여객수송능력 증강 등으로 해상관광수요를 창출할 계획이고 구체적으로 여객선 현대화 추진을 위하여 이 사건 항로에 초쾌속선 4척을 증선 ·대체 투입할 계획이라고 보고하였다.

(아) 피고는 이 사건 면허신청 이전에 2004. 6. 11. Z주식회사에서 총톤수 265톤, 여객정원 250명의 기존선박과 동일한 보통형 쌍동선에 관하여 한 면허신청과 2005. 12. 17. AA주식회사에서 총톤수 265톤, 여객정원 220명의 이 사건 면허신청선박과 동일한 전몰형 수중익선에 관하여 한 면허신청에 대하여 이 사건 면허신청 불허가 이유

②, ③과 같은 사유를 내세워 이를 불허한 바 있고, 2004. 6. 9. 주식회사 AB에서 총톤 수 2,282톤, 여객정원 약 700명, 차량정원 승용 40대의 보통형 쌍동선 쾌속카페리에 관하여 한 면허신청을 1항, J항, K항의 계류시설의 개선을 조건으로 면허하였으나 위 회사가 2005, 9. 23. 경영상의 이유로 위 면허를 철회한 바 있다.

(2) 이 사건 면허신청선박의 특성 및 운항계획

(가) 이 사건 면허신청 선박은 총톤수 267톤, 여객정원 210명의 전몰 수중익선(Fully-submerged Hydrofoil Craft)의 일종인 L선으로 선체 밑에 달린 비행기 날개 모양의 단면을 가진 완전히 몰수된 수중익에서 발생하는 양력에 의해 선체를 수면으로부터 부상시켜 운항하는 선박으로 기존 선박과 그 제원을 비교하면 다음과 같다.

(단위: m, t, knot)

(나) L선은 당초 미국 AD사에서 군사용을 기초로 개발하여 1986.까지 28척을 건조하였고 그후 일본의 AE에서 1995.까지 15척을 건조하였으며 현재 일본의 AF~AG, AH~AL • AJ, AK~AL.AM의 항로와 한·일간 AN~AH 항로(8척), 중국의 A0~AP(16척)항로에서 운항되고 있다. 이러한 몰수 수중익선의 경우 정상 운항시 선체가 물 밖으로 완전히 나오게 되어 조파저항과 마찰저항이 매우 적고 또한 자동제어장치(ACS)에 의존하여 항주하므로 내항성능이 우수하여 파도에 의한 롤링현상(선체가 좌우로 흔들리는 현상)과 피칭현상(선체가 상하로 흔들리는 현상)이 적어 승선감이 좋고, 항공기 엔진과 동일한 가스터빈엔진을 사용하므로 여객실 내의 소음이 다른 여객선에 비하여 적다.

또한 파도나 반류를 거의 동반하지 않으므로 강이나 운하에서 다른 배에 위험을 주지 않고 고속으로 달릴 수 있으며 수중익을 접음으로써 갑자기 정지할 수도 있다(해양수산부에서도 한·일간 쾌속여객선인 L이 최고속도에서 40초 이내에 약 110m의 거리에서 정지할 수 있다고 인정하였다). 반면 선체의 크기를 크게 건조할 수 없는 관계로 여객 공간이 좁아 승선인원이 많지 않으며 차량이나 화물을 적재하기에는 적합하지 않다.

한편 기존선박인 일반형 쌍동선은 가늘고 긴 선체를 2개 사용하여 저항의 증가를 어느 정도 억제하고 넓은 갑판을 가지며 복원력이 큰 것이 특징인데, 2000톤 이상으로도 건조가 가능하여 차량이나 다량의 화물을 탑재할 수 있으나 배의 길이 대 폭의 비가 단동형선보다 작게 되므로 롤링현상의 고유진동주기가 적어지게 되고 이에 따라 롤링과 피칭 현상이 동시에 고유진동주기로 되어 인체에 감수하기 어려운 회전운동을 일으켜 배멀미가 나타나기 쉬우며, 이러한 현상이 심하여 파면이 횡단갑판의 하부를 칠 때 여객에게 충격을 주는 원인이 될 수도 있는 등 마찰저항, 파랑충격하중 등에서 불리한 단점이 있기 때문에 길이 30m 이상의 선박에 대하여는 이를 최소화하기 위하여 MDS(Motion Damping System)를 적용하고 있으며, 최근 차량 수송수요가 늘면서 길이가 80m를 넘는 선박을 건조하는 등 대형화하고 있다.

이러한 선박특성상 일반형 쌍동선은 주로 파고가 낮은 내항이나 평수구역에서 사용하거나 차량의 운송수요가 있는 항로에서 사용하고 L선은 파도가 높은 외해에서 그리고 차량의 운송수요는 없고 수화물을 소지한 여객의 운송에 이용되고 있다. 그리고 연안항로인 이 사건 항로에서 2005년에 선박출항통제 기준 및 절차에 따라 기상특보로 인하여 운항이 전면통제된 날이 41일, 부분통제된 날이 27일에 달하였으나 국제항로로서 출항통제 대상이 되지 않는 AN~AH 항로에서 L선의 경우 95% 이상의 취항률을 기록하고 있다.

(다) 원고가 제출한 이 사건 면허신청 선박의 운행계획에 의하면 운항예정횟수는 하계 1일 평균 왕복 4~6회, 동계 1일 평균 왕복 3~4회 정도이고, 투입선박수는 사업초기에 1척을 투입하고서 점진적으로 증대시켜 3척을 운항할 계획이며, 운항시간은 1시간 40분(G-K 간 편도)이고, 이 사건 면허신청을 한 2006년을 기준으로 한 평균운임율 및 실제 제공할 수송능력은 별지 3 선박 평균탑재수입률 산출내역표 중 면허신청 선박란 기재의 각 해당란 기재와 같다.

(라) 원고는 면허신청과정에서 피고로부터 조건부면허를 받게 될 경우 D군과 협력하여 S항에 선착장(6m×56m), 부잔교(10m×30m), 연결가교(4m×15m) 등 선박계류시설의 설치공사를 1년 안에 완료하여 운항할 계획을 제출하였다.

(3) 이 사건 항로의 특성 및 선박 계류시설의 현황

(가) 이 사건 항로의 폭은 5~600m이고, 평수구역인 G~S~H·I항까지는 총 27마일로 항로 주변에 작은 섬들이 산재해 있는 협수로로서 SH·I 사이의 항로 주변 바닷가에 해조류양식장 등 어업시설이 설치되어 있다. 또한 위 항로는 H와 I를 연결하는 AQ대교의 교각 밑을 통과하게 된다. 한편 HIJ~K까지는 총 42마일로 위 항로는 외해로서 항로는 직선인데 반하여 파도가 높다.

(나) H항과 항의 선박계류시설은 부잔교로 되어 있는데 그 전면으로만 접안이 가능한 관계로 위 각 항의 부잔교에는 1척의 선박만이 접안이 가능하고 2척 이상의 동시 접안은 불가능하다. 다만 H와 가 도서 연륙교인 AQ대교로 연결되어 있는 관계로 상호간 육상교통을 이용할 수 있고, 이에 따라 매 1개월 단위로 오전과 오후 교대로 H항 또는 1항을 이용하여 승객을 하선하고 있다. 따라서 H항과 1항을 동시에 이용하면 동시에 2척의 선박이 접안하여 승객을 하선시킬 수 있다(2006. 7. 14. 실시된 이 법원의 현장검증 당시 현재 이 사건 항로를 운항중인 선박 중 가장 규모가 큰 R호를 이용해 검증을 실시하였는데 07:50에 G항에서 279명을 승선시킨 다음 출발하여 31노트 이상의 속력으로 운항하여 08:50에 I항에 도착한 후 승객 37명을 하선시키고 08:52경에 I항을 출발했다).

(다) J항의 선박계류시설은 부잔교(폭 14m)로 되어있어 그 폭이 넓지는 아니하나 부잔교의 좌측면과 우측면에 선박이 접안할 수 있다(위 현장검증에 사용된 선박이 J항에 도착할 무렵 이미 1척의 초쾌속선이 부잔교의 좌측면에 접안해 승객을 하선하고 있었고 검증에 사용된 선박이 부잔교의 우측면으로 접안하려고 할 때 좌측면에 접안해 있던 선박은 J항을 출발했다. 한편 검증에 사용된 선박은 09:48경에 J항에 접안해 승객 153명을 하선하고 42명을 승선시킨 후 09:54경에 J항을 출발했다).

(라) K에는 남쪽과 북쪽에 각 1개씩의 부두가 있는데 통상 겨울에는 북풍을 피하여 남쪽항(서항이라고도 한다)을 이용하고, 여름에는 북쪽항(동항이라고도 한다)을 이용한다. 다만 여름에도 풍랑이 심하지 아니할 경우에는 남쪽항을 이용할 수 있다. 남쪽 항에서는 파도를 막아 선박의 접안을 용이하게 할 수 있도록 부두 근처에 방파제를 설치하는 작업 및 부두 확장 공사가 진행 중인데 2011년에 완공될 예정이다. 다만 방파제 앞에 암초가 있어 남쪽항 선착장중 방파제 쪽 부분은 접안이 용이하지 아니하여 그 반대쪽만 접안이 가능하다. 북쪽항 선착장은 현재 한쪽 면에서만 선박의 접안이 가능하지만 이 사건 처분 당시 반대쪽에서도 접안할 수 있도록 하는 공사가 진행중에 있었고 현재는 공사가 완성되었는데, 2006년 하계 성수기 때에는 관광객들의 편의를 위하여 일시 반대쪽에서도 선박이 접안하여 승객을 하선할 수 있도록 하였다.

(4) 한편, J와 K에 거주하는 상당수의 주민들은 성수기 때 잦은 승선권의 매진으로 불편을 겪고 있고, 파도가 높은 HIJK 항로를 운항할 때는 기존 선박의 경우 선체가 심하게 흔들려 이용객들이 배멀미를 하는 등 불편을 겪고 있다고 하면서 배멀미에 시달리지 않고 기상악화시에도 정상운항할 수 있는 선박의 투입으로 해상여객서비스의 수준이 향상되기를 원하고 있는데, 피고도 이 사건 면허신청 이전의 면허신청에 대한 심사과정에서 기존 선박의 특성상 배멀미가 심한 사실을 인정한 바 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑제2, 4호증, 갑제7호증의 1, 2, 갑제10호증, 갑제11호증의 1 내지 4, 갑제12 내지 15호증의 각 1 내지 24, 을가 제1호증, 을가 제3, 4호증의 각 1, 2, 을가 제9, 17, 18, 19호증, 을가 제23, 25, 26호증, 을가 제27호증의 1, 2, 을나 제1호증의 1, 2의 각 기재 및 영상, 증인 AR, AS, AT의 각 증언, 증인 AU, AV의 각 일부 증언, 이 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 이 사건 여객운송면허의 성질

해운법 제4조의 규정에 의한 해상여객운송사업면허의 허용 여부는 당해 항로의 수송수요, 선박계류시설 등의 적합성, 해상교통의 안전, 이용자의 편의 등에 관하여 기술적이고 전문적인 판단을 요하는 분야로서 이에 관한 행정처분은 해상운송행정을 통한 공익실현과 아울러 합목적성을 추구하기 위하여 보다 구체적 타당성에 적합한 기준에 의하여야 할 것이므로 그 범위 내에서는 법령이 특별히 규정한 바가 없으면 행정청의 재량에 속하는 것이라고 보아야 할 것이나, 재량권을 행사함에 있어 사실오인, 비례 · 평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 등의 사정이 있다면 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다. 그러므로 이 사건 면허신청이 면허기준에 부합하는지 여부에 대한 행정청의 전문적 판단은 가능한 한 존중되어야 하지만, 행정청이 위 면허신청에 대하여 법령상 규정된 면허기준을 구체적으로 적용함에 있어서 사실을 오인하여 그 해석상 당해 신청이 면허발급의 기준에 적합함에도 불구하고 이에 적합하지 않다고 판단하여 면허거부처분을 하였다면, 그 거부처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 할 것이다.

(2) 이 사건 면허신청 사업의 개시가 수송수요기준에 적합한지 여부

해운법 제5조 제1호는 '당해 사업의 개시가 해양수산부장관이 정하는 수송수요. 기준에 적합할 것'을 해상운송사업의 면허기준으로 정하고 있고, 관리요령 제6조 제1항 제1호는 '면허신청 항로에 기취항하고 있는 전체여객선('기존선'이라 한다)의 면허신청 최근 1년간 평균탑재수입률이 면허신청 선박을 포함하고도 35% 이상을 유지하는 경우'에 해운법 제5조 제1호 소정의 수송수요기준에 적합한 것으로 규정하고 있으며, 같은 조 제2항은 평균탑재수입률의 산출식을 '면허신청 항로의 최근 1년간 총여객수입 / 면허신청 항로의 최대운임수입액(=각 선박별 평균운임율 실제 제공수송능력)으로 규정하고 있다. 이 사건의 경우 별지 선박 평균탑재수입률 산출내역표 기재에 의하면, 이 사건 면허신청으로 인한 관리요령 제6조 제1항 제1호 소정의 평균탑재수입률은 38.39%=(여객총수입액 11,517,347,666원 / 최대운임수입액 29,996,205,632원)X100%)에 이르러 위 규정이 정하고 있는 기준을 초과하므로, 이 사건 면허신청은 해운법 제5조 제1호 소정의 소송수요기준에 적합하다고 할 것이다.

나아가 피고 역시 2005. 2. 해양수산부 산하 소속기관장회의에서 이 사건 항로에 초쾌속선 4척을 증선·대체 투입할 계획이라고 보고함으로써 이 사건 항로에 신규 선박을 투입할 필요성을 인정한 이상 3척의 초쾌속선을 운항하기 위한 이 사건 면허신청이 수송수요기준에 적합하지 않다고 볼 수는 없을 것이다.

(3) 이 사건 면허신청 사업에 사용하는 선박계류시설의 적합성 여부

(가) S항의 경우 원고가 D군과 협의하여 부잔교 등 선박계류시설을 공동으로 설치한 후 운항할 계획임을 밝히고 있으므로 계류시설의 적합성에 관한 문제는 발생하기 어렵다.

(나) H항과 1항의 각 선박계류시설에는 동시에 1척의 선박만이 접안하여 승객을 하선할 수 있으나, H항과 항이 AQ대교로 연결되어 있는 관계로 H항과 1항에서 하선한 승객들은 육상교통을 이용해 AQ대교를 통해 와 H로 건너 갈 수 있으므로, H항과 I항을 교대로 사용하는 현재와 달리 H항과 항의 선박계류시설을 동시에 사용한다면 H·I에서 하선하는 승객의 수를 감안할 때 선박계류시설을 사용함에 있어 큰 혼잡은 없을 것으로 보인다.

또한, J에서는 선박계류시설인 부잔교 좌, 우측면으로 2척의 선박이 동시에 접안할 수 있고, K에서는 여름철 성수기에는 북쪽항을 이용하는데 북쪽항 선착장은 이 사건 처분 당시에는 한 쪽에서만 접안이 가능하였으나 그 반대편에서도 접안을 할 수 있도록 보강공사가 완료되었고, 이 사건 면허신청 선박은 그 길이가 23.93m로

33.89~43.85m인 기존 선박에 비하여 짧으므로 위 선착장의 반대쪽을 이용하여 접안하기가 보다 용이하다. 한편 겨울철에 이용하는 남쪽항은 동시에 1척의 선박만이 접안할 수 있으나 겨울철은 비성수기로서 선박운항 횟수가 적어 현재의 시설로도 선박들이 접안하는데 큰 혼잡은 없는 것으로 보인다.

(다) 가령 선착장 등 접안시설이나 승·하선대 등 계류시설이 부족하다 하더라도 해운법 제4조 제5항은 해상여객운송사업면허를 함에 있어 해양수산부령이 정하는 기간 내에 선박계류시설 등을 갖출 것을 조건으로 이를 면허할 수 있다고 규정하고 있고 피고가 종전에 AB에 대하여 선박계류시설의 확보를 조건으로 해상여객운송면허를 해준 사실이 있는 점에 비추어 피고로서는 원고에게 선박계류시설을 갖추거나 그에 관한 시설공사가 완공된 후에 운항할 것을 조건으로 면허를 할 수 있는 것이다.

(4) 이 사건 사업의 개시로 해상교통안전에 지장을 줄 염려가 있는지 여부

(가) 성수기에 선박간 속도경쟁에 따른 해양사고 우려에 관하여 보건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 항로의 폭이 500m 가량 되는 반면 기존 선박의 폭은 9.4~13.6m이고 이 사건 면허신청 선박의 폭은 8.53m에 불과하여 이 사건 항로의 폭 중 2~300m만을 이용하더라도 2대의 선박이 충분히 진행할 수 있다고 보여지고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 면허신청 선박은 운항 중 파도나 반류를 거의 동반하지 않으므로 협수로인 강이나 운하에서도 다른 배에 위험을 주지 않고 고속으로 달릴 수 있으며 갑자기 정지할 수도 있고 정지거리도 길지 아니한 점에 비추어 선박운항자의 과실이 없는 한 기존 선박과의 충돌 위험성이 있다고 보기도 어렵다. 비록 피고의 주장과 같이 이전에 성수기 안개다발시 무리한 경쟁운항으로 쾌속선끼리 충돌사고가 발생한 사례가 있다 하더라도 그 원인이 운항자가 선박운항지침을 준수하지 아니한 과실에 있는 이상 그러한 막연하고도 추상적인 위험만으로 이 사건 사업의 개시 자체가 해상교통안전에 지장을 줄 염려가 있다고 단정할 수는 없다(육상운송이나 항공운송에 있어서도 운전 또는 운항자의 과실로 사고가 발생할 가능성은 상존함에도 이러한 사항은 면허 결격사유로 고려되지 않는다). 한편 피고가 AW조합 목포지부에 이 사건 사업개시로 해상교통안전에의 지장 여부를 조회한 데 대하여 위 지부는 관계기관 및 단체에서 투입예정선박에 탑승하여 합동 현지조사를 실시함이 타당하다는 의견을 밝힌 바 있으나, 피고는 이러한 조사에 근거한 이유를 제시 하지 아니한 채 위와 같은 막연한 사유를 내세운 잘못이 있다.

(나) 기항지에서의 안전사고 우려

이에 관하여 목포해양경찰서는 피고의 이 사건 사업개시로 해상교통안전에의 지장 여부 조회에 대하여 면허발급 이후 운항시 협의될 사항이라고 회신하였고, 종전 AA의 면허신청 심사과정에서 펜더, 타이어 등 계류시설을 사전 점검하고 보강조치하여 선박 접안후 승객 승·하선시 안전사고가 발생하지 않도록 조치를 강구하여야 하고 성수기에 접안장소의 대기시설 협소에 따른 승·하선시 혼잡방지 대안 마련의 조치가 요구된다고 회신한 바 있다. 그러나 이는 펜더 등 안전시설을 보강하고 성수기에 안전요원을 배치하여 승객들의 승·하선시 질서유지를 담당하게 하는 등의 조치를 취함으로써 손쉽게 대처할 수 있는 것인 만큼 이로써 이 사건 면허신청을 거부할 만한 사유가 되기 어렵다 할 것이다.

(5) 이 사건 사업이 이용자의 편의에 적합한지 여부

(가) 육상교통에 있어서는 도로·철도·항공 등 교통수단 상호간 및 도로교통 내에서도 대체성이 많아 이용객들이 자신의 선택에 따라 다른 교통수단을 이용할 수 있지만 이 사건과 같이 해상교통의 경우에는 이용객들로서는 피고가 면허한 선박을 이용하는 외에는 다른 교통수단을 선택할 기회 자체가 없다는 점이 깊이 고려되어야 한다.

(나) 이 사건 항로 중 GHI항 까지는 항로가 협소하고 주변 바닷가에 어업시설이 산재해 있어 최고속도를 내기 어렵고 평수구역으로서 H IK까지의 항로에 비해 파도가 높지 않아 기존 선박과 이 사건 면허신청 선박 사이에 승선감에 있어서 큰 차이가 없을 것이나, HIK까지의 항로는 항로 여건상 선박의 최고속도 운항이 가능한 데다가 파도까지 높아 선박의 구조상 상대적으로 롤링과 피칭이 적은 이 사건 면허신 청선박의 승선감이 기존 선박에 비해 상당히 우월할 것으로 보인다(HIK까지의 항로길이는 G~H·I까지의 항로의 약 2배로 운항시간의 절반 이상을 차지하고 승선객들의 대부분이 J, K를 방문하는 사람들이므로 HIK까지 항로에 있어서의 배멀미 등 승선감은 이용객의 편의 측면에서 중요하게 고려해야 할 사항이다). 또한 선의 한·일간 항로에서의 취항률에 비추어 기상이 악화되어 파도가 높은 경우 기존선보다 높은 안정성을 확보할 수 있을 것으로 보인다.

(다) 특히 이 사건 항로를 이용하는 승객들이 차량을 동반하는 경우라면 차량을 탑재할 수 있는 대형의 쌍동선의 운행이 필요하겠지만 이 사건 항로를 이용하는 승객들 중 상당수는 여행객들로서 차량을 동반하지 아니한 경우가 대부분일 뿐만 아니라 수화물도 많지 아니하는 등 단순히 여객운송이 주목적인 이 사건 항로에서는 배멀미가 거의 없는 이 사건 면허신청 선박은 이용자의 편의를 증진시킬 수 있다고 할 것이다.

(라) 피고 및 참가인들은 이 사건 면허신청으로 인한 여객운송의 과잉공급으로 기존 선박회사나 신규 선박회사 모두 경영상 어려움을 겪게 됨에 따라 이용객들에 대한 서비스가 저하될 것이라고 주장하나 이 사건 항로를 이용하는 이용객들이 해마다 증가 하고 있어 신규선박의 투입이 요구되는 상황이고, 해운법 제1조에서 해상운송에서의 공정한 경쟁을 확보하는 것 역시 해운법의 목적으로 들고 있다. 그리고 이 사건 항로를 운항하는 기존 선박회사인 참가인들은 과잉경쟁으로 인한 경영손실을 방지한다는 명목으로 앞서 본 바와 같이 운항시간대 및 운항횟수를 상호 협의, 분배하여 운항하고 있으나 이는 실질적으로 보아 피고보조참가인들이 담합하여 이 사건 항로에서의 운송을 사실상 독점하면서 경쟁을 제한하고 있는 것이다. 그러나 사업자간 공정하고 자유로운 경쟁은 창의적인 기업활동을 조장할 뿐만 아니라 소비자 확보를 위한 사업자 사이의 서비스 경쟁을 유발하여 이용객들의 편의를 증대하는 결과를 초래하고, 그러한 이유로 공적인 관점에서 자유경쟁의 예외를 인정할 정도의 사업이라 하더라도 경쟁의 제한은 필요 최소한도에 그쳐야 할 것이다. 이 사건의 경우 이 사건 항로에서의 여객운송사업은 앞서 본 바와 같이 기존 선박회사간의 담합으로 인하여 자유로운 경쟁이 제한되고 있는 상태인데 신규업체의 진입을 허용하지 않으면서까지 그와 같이 경쟁을 제한할 만큼의 공익적 요청이 크다고 보이지 아니하고, 오히려 J 및 K 주민들이 요구하는 바와 같이 이 사건 면허신청을 받아들여 선박회사 사이에 경쟁을 하도록 하는 것이 이용객의 편의를 증대하는 데 기여할 수 있다고 할 것이다.

(마) 한편 이 사건 면허신청으로 인하여 문제되는 선박 계류시설이 평상시에는 별다른 문제가 없으나 성수기에 부족하게 되더라도 성수기에는 해상교통뿐만 아니라 육상교통시설의 경우에도 갑작스런 이용객의 증가로 큰 혼잡이 초래되고 있고 이는 제한된 시설을 다수의 사람이 이용하는데 수반되는 불가피한 현상이므로 기항지에서의 선내대기시간의 증가, 대기시설의 부족 등으로 인한 불편은 어느 정도까지는 수인될 수 있는 것이다.

(6) 피고의 나머지 주장에 관한 판단

행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되는 한도 내에서만 새로운 처분사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것은 허용되지 않는 것인바, 위 관리요령 제6조 제1항 소정의 '평균탑재수입률'에 관한 산식이 무효이므로 수송수요기준의 충족 여부를 이에 의하여 판단할 수 없다거나 선박이 귀항하여 운휴시에 계류되어야 할 G항에 전용선석을 마련할 수 없다든지 이 사건 면허신청 선박의 선령이 30년을 넘었다는 등의 피고의 나머지 주장은 이 사건 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는다 할 것이므로 새로운 처분사유의 추가에 불과하여 그 주장 자체로서 이유가 없다.

마. 소결론

위에서 본 여러 사정들을 종합하면 이 사건 면허신청은 당해 사업의 개시가 수송수요에 적합할 뿐만 아니라 이 사건 면허신청으로 인한 기항지의 선박 계류시설은 성수기의 경우 이용객의 일시적인 증가로 인하여 선박계류시설을 이용하는데 있어 다른 교통시설에서도 발생할 수 있는 다소의 불편을 초래하는 데에 그칠 뿐 이용자들에게 수인할 수 없을 정도의 큰 불편을 초래할 여지는 적어 보이고, 나아가 선박계류시설이 부족할 여지가 다소 있다 하더라도 이는 피고가 해운법 제4조 제5항에 기하여 일정기간을 정하여 부족한 선박계류시설의 확보를 조건으로 이 사건 면허신청을 허가할 수도 있는 반면, 이 사건 면허신청으로 인하여 해상운송 이용자들에게 중요한 사항인 배멀미 등 승선감의 개선, 운항횟수의 증가 및 사실상 독점상태에서의 경쟁 도입으로 인한 여객서비스수준의 향상이 가능할 것이므로 오히려 이 사건 항로를 이용하는 이용객들의 편의를 증대하게 되고, 나아가 해상교통안전 또는 기항지에서의 안전사고 역시 막연한 우려에 불과할 뿐으로 이 사건 사업의 개시로 그에 관한 안전에 지장을 줄 염려가 있다고 보이지 아니하므로, 결국 이 사건 면허신청은 해운법 제5조 제 1 내지 4호 소정의 면허기준에 부합한다고 할 것이다. 그럼에도 피고가 이 사건 면허신청이 위 면허기준에 적합하지 않음을 이유로 한 이 사건 처분은 사실을 오인하고 법령을 잘못 적용한 것으로서 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 할 것이다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.