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사건
2012두14545 시정명령등취소청구의소
원고상고인
A회사
피고피상고인
공정거래위원회
원심판결
서울고등법원 2012. 6. 7. 선고 2010누45929 판결
판결선고
2014. 5. 16.
주문
상고를 기각한다.
상고비용은 원고가 부담한다.
이유
상고이유에 대하여 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
가. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '공정거래법'이라 한다) 제19조 제1항, 제21조, 제22조는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 가격 결정 등의 행위를 할 것을 합의하는 행위 등을 금지하고, 이를 위반한 사업자에 대하여 위반행위의 중지 등 시정조치를 하거나 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있다. 그리고 공정거래법 제2조의2는 국외에서 이루어진 행위라도 국내시장에 영향을 미치는 경우에는 그 법을 적용하도록 규정하고 있다.
이와 같이 공정거래법 제2조의 2가 국외행위에 관하여 공정거래법을 적용하기 위한 요건으로 '국내시장에 영향을 미치는 경우'라고만 규정하고 있으나, 국가 간의 교역이 활발하게 이루어지는 현대 사회에서는 국외에서의 행위라도 그 행위가 이루어진 국가와 직·간접적인 교역이 있는 이상 국내시장에 어떠한 형태로든 어느 정도의 영향을 미치게 되고, 국외에서의 행위로 인하여 국내시장에 영향이 미친다고 하여 그러한 모든 국외행위에 대하여 국내의 공정거래법을 적용할 수 있다고 해석할 경우 국외행위에 대한 공정거래법의 적용범위를 지나치게 확장시켜 부당한 결과를 초래할 수 있는 점 등을 고려하면, 공정거래법 제2조의2에서 말하는 '국내시장에 영향을 미치는 경우'는 문제된 국외행위로 인하여 국내시장에 직접적이고 상당하며 합리적으로 예측 가능한 영향을 미치는 경우로 제한 해석해야 하고, 그 해당 여부는 문제된 행위의 내용·의도, 행위의 대상인 재화 또는 용역의 특성, 거래 구조 및 그로 인하여 국내시장에 미치는 영향의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 구체적 · 개별적으로 판단하여야 할 것이다. 다만 국외에서 사업자들이 공동으로 한 경쟁을 제한하는 합의의 대상에 국내시장이 포함되어 있다면, 특별한 사정이 없는 한 그 합의가 국내시장에 영향을 미친다고 할 것이어서 이러한 국외행위에 대하여는 공정거래법 제19조 제1항 등을 적용할 수 있다(대법원 2006, 3. 24. 선고 2004두11275 판결 등 참조).
나. 원심판결 이유와 원심이 적법하게 채택한 증거에 의하면, 원고를 비롯한 항공사들 사이에 이루어진 유류할증료의 도입·변경에 관한 이 사건 합의의 대상에는 홍콩발국내행 항공화물노선이 포함되어 있는 사실, 항공화물운송계약은 출발지 운송주선인이 항공사와 체결하고 운임도 그 운송주선인이 지급하나, 운송주선인은 화주의 의뢰에 따라 항공사와 운송계약을 체결하고 그 대가로 수수료를 받을 뿐이어서 그 운임은 실질적으로 화주인 송하인 또는 수하인이 부담하는 것인 사실, 홍콩에서 국내로 물품 등을 공급하는 내용의 국제 거래에서 운임 부담은 홍콩의 송하인과 국내 수하인 사이의 약정에 따라 정해지는데, 출발지불 거래에 의할 경우 홍콩의 송하인이 운송계약 체결 및 운송비용 지급의무를 부담하게 되나 도착지불 거래에서는 국내 수하인이 이와 같은 의무를 부담하는 사실 등을 알 수 있다.
이러한 사실관계에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 홍콩발 국내행 항공화물운송계약이 출발지인 홍콩에서 운송주선인과 항공사 사이에 체결된다고 하더라도, 운송주선인은 화주의 의뢰에 따라 그 계약을 체결한 것에 불과하므로 항공화물운송에서 운임의 부담자는 화주인 홍콩의 송하인 또는 국내의 수하인으로 보아야 하고, 송하인과 수하인 중 누가 운임의 부담자로 될 것인지는 이들 사이의 약정에 따라 정해지는 점, ② 국내 수하인이 도착지불 거래에 의하여 스스로 항공화물운송에 관한 운임을 부담할 것인지 또는 출발지불 거래에 의하여 송하인을 통하여 전가된 운임을 부담할 것인지는 거래 형태에 따라 선택하는 것에 불과하므로, 출발지불 거래에서도 국내 수하인을 항공화물운송의 수요자로 볼 수 있는 점, ③ 홍콩발 국내행 항공화물운송은 출발지인 홍콩으로부터 도착지인 국내에 이르기까지 제공되는 일련의 역무의 총합으로서, 도착지인 국내에서도 화물의 하역이나 추적 등 그 역무의 일부가 이루어지는 점 등에 비추어 보면, 홍콩발 국내행 항공화물운송 중 운임의 지급방식이 도착지불 거래인 경우는 물론 출발지불 거래인 경우에도 이에 대한 국내시장이 존재한다고 볼 것이다.
따라서 홍콩발 국내행 항공화물운송에 유류할증료를 도입 · 변경하기로 하는 이 사건 합의의 대상에 국내시장이 포함되어 있다고 할 것이어서 이 사건 합의가 국내시장에 영향을 미치는 경우에 해당하므로, 이에 대하여는 공정거래법 제19조 제1항 등을 적용할 수 있다고 할 것이다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
가. 공정거래법 제58조에서 말하는 '법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위'란 당해 사업의 특수성으로 경쟁제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 반면 공공성의 관점에서 고도의 공적 규제가 필요한 사업 등에서 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률 또는 그 법률에 의한 명령의 범위 내에서 행하는 필요. 최소한의 행위를 말한다(대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 등 참조).
나. 구 항공법(2007. 12. 21. 법률 제8787호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제117조 제1항은 "국제항공노선을 운항하는 정기항공운송사업자는 당해 국제항공노선에 관련된 항공협정이 정하는 바에 따라 국제항공노선의 여객 또는 화물의 운임 및 요금을 정하여 건설교통부장관의 인가를 받거나 건설교통부장관에게 신고하여야 한다."고 규정하고 있고, 「대한민국 정부와 태국 정부간의 각자의 영역간 및 그 이원의 항공업무를 위한 협정」(이하 '항공협정'이라 한다) 제8조는 각 특정노선 및 그 노선의 구간에 관한 운임은 가능하다면 관계 지정항공사간에 합의를 보아야 하고, 이러한 합의는 가능하다면 국제항공운수협회의 운임결정기구를 통하여 이루어져야 하며, 이렇게 하여 합의된 운임은 양 체약국이 항공당국의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있다.
한편 구 항공법 제121조 제1항 본문은 "정기항공운송사업자가 다른 항공운송사업자(외국인 항공운송사업자를 포함한다)와 공동운항협정 등 운수에 관한 협정을 체결하거나 운항일정 · 운임 · 홍보 · 판매에 관한 영업협력 등 제휴에 관한 협정을 체결하는 경우에는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관의 인가를 받아야 한다."고 규정하면서, 제2항에서 그 인가요건으로 협정 내용이 '항공운송사업자간 경쟁을 실질적으로 제한하는 내용'에 해당되어서는 아니 된다고 규정하고 있고, 구 항공법 제129조 제1항은 '정당한 사유 없이 제 117조의 규정에 의하여 인가받은 운임에 관한 사항을 이행하지 아니한 때'(제3호)와 별도로 '운임 등을 과도하게 할인하는 등으로 국익에 반하는 과당경쟁행위를 한 때'(제7호)를 정기항공운송면허의 취소·정지사유로 규정하고 있으며, 구 항공법 제150조 제1항은 '정당한 사유 없이 인가받은 사항을 이행하지 아니한 때'(제3호)를 외국인 국제항공운송사업자에 대한 허가의 취소 · 정지사유로 규정하고 있고, 구 항공법 제152조는 제117조 제1항이 외국인 국제항공운송사업자에게도 준용되도록 규정하고 있다.
이러한 구 항공법 규정의 내용과 취지 등에 비추어 보면, 항공화물운임을 해당 노선의 지정항공사들 사이의 합의에 의하여 정하고 항공당국의 인가를 받도록 규정한 구항공법 제117조 제1항과 항공협정은 운임에 대한 가격경쟁 자체를 배제하는 것이 아니라 인가받은 운임을 기준으로 그 정도가 과도하지 아니한 범위 내에서 가격경쟁을 예정하고 있는 것이라고 보아야 한다. 따라서 지정항공사들 사이의 운임 등에 대한 합의내용이 단순히 운임의 체계에 관한 사항을 변경하는 것을 넘어 일정한 항목에 대한 할인을 제한하는 내용까지 포함하고 있다면, 이러한 합의는 구 항공법과 항공협정이 허용하는 범위를 벗어나는 것으로서 '자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률 또는 그 법률에 따른 명령의 범위 내에서 행하는 필요∙최소한의 행위'에 해당하지 아니한다.
다. 원심판결 이유와 원심이 적법하게 채택한 증거에 의하면, 유류할증료 도입 이전에 항공화물운임은 기본운임과 기타운임으로만 구성되었는데, 유류비용은 인건비, 보험료 등과 함께 기본운임의 일부를 구성하는 것으로서 항공화물의 중량에 비례하여 징수된 사실, 국제항공화물운송은 각 항공사가 제공하는 역무의 내용이 동질적이어서 수요의 가격탄력성이 높기 때문에 항공사들은 인가받은 운임을 상한으로 하여 시장 상황에 따라 상시적으로 가격할인을 해 온 사실, 이 사건 합의는 유류할증료의 도입과 변경에 관한 것으로서 이와 같이 기본운임에 대한 상시적인 가격할인으로 인하여 유가 상승시 유류비용 보전이 어려워질 것을 우려한 항공사들이 기본운임 중 유류비용을 별도의 항목으로 책정하여 이 부분을 할인 대상에서 제외하기로 한 것인 사실, 원고를 포함한 항공사들은 이와 같은 내용의 유류할증료를 도입하기로 합의하고 구 항공법 제117조에 따라 건설교통부장관으로부터 인가를 받은 사실 등을 알 수 있다.
이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 합의는 단순히 전체 운임 중 유류비용 부분을 별도의 항목으로 책정하여 항공화물운임의 체계만을 변경한 것에 그치지 아니하고 종래 기본운임의 일부에 포함되어 상시적인 할인의 대상이 된 유류비용 부분에 대한 할인을 제한하는 행위로서, '자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률 또는 그 법률에 의한 명령의 범위 내에서 행하는 필요∙최소한의 행위'에 해당하지 아니하므로, 그에 대하여 공정거래법의 적용이 제외된다고 볼 수 없다.
원심이 같은 취지에서 이 사건 합의가 구 항공법과 항공협정에 근거한 것으로서 공정거래법 제58조가 정한 법령에 따른 정당한 행위라는 원고의 주장을 배척한 것은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 항공협정과 공정거래법 제58조의 적용에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
3. 상고이유 제3점에 대하여
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판시와 같은 이유를 들어 이 사건 합의가 홍콩의 법률과 홍콩-태국 항공협정에 의한 홍콩 정부의 행정지도에 따라 이루어진 행위라고 하더라도 공정거래법 제58조가 정한 '법령에 따른 정당한 행위'에 해당하지 않는다는 취지로 판단하였다.
관련 법리 및 기록에 비추어 보면, 이 사건 합의가 공정거래법 제58조가 정한 법령에 따른 정당한 행위라는 원고의 주장을 배척한 원심의 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 공정거래법 제58조의 적용에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
4. 상고이유 제4, 5점에 대하여
가. 원심은 그 채택증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고가 회원으로 있는 B(B, 이하 'B'라 한다) 의장사인 C회사는 2000, 1. 12. B 화물분과 회의에서 회원사들의 동의를 얻어 홍콩발 전세계행 노선에 관하여 유류할증료 도입을 결정한 후 2000, 1. 14. 홍콩 항공당국인 민항처(Civil Aviation Department)로부터 유류할증료에 관한 인가를 받은 점, B 화물분과는 산하 임원회의와 할증료 실무그룹의 협의를 거쳐 유가의 지속적인 변동에 따라 이를 반영할 수 있는 유류할증료 계산체계를 도입한 후 유류할증료 변경시마다 회의 참석 항공사에는 설문지를 돌려 체크박스에 표기하게 하고 불참 항공사에는 팩스 등을 통하여 의견을 물어서 동의한 항공사들을 합하여 민항 처에 집단 인가신청을 한 점, 원고는 B 화물분과 회의에 참석하거나 팩스 등으로 받은 설문지에 답하는 방법으로 유류할증료의 도입과 변경에 찬성하여 B 화물분과를 통한 집단 인가신청에 동참하였고 그 결과 홍콩발 국내행 노선의 항공사들과 같은 시점에 같은 인상폭의 유류할증료 체계를 유지한 점 등을 종합하면, 원고의 이 사건 행위는 공정거래법 제19조 제1항 제1호 소정의 부당한 공동행위에 해당한다고 판단하였다.
나아가 원심은 유류할증료는 화물운송 운임의 일부분이므로 그에 관한 합의는 결국 유류할증료를 포함하는 가격 전체에 영향을 미친다고 보아, 유류할증료만의 합의로는 가격 전체에 대한 담합이 성립하지 않는다는 원고의 주장을 배척하였다.
나. 관계법령 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 부당한 공동행위의 성립 여부와 합의의 대상에 관한 법리를 오해하거나 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어난 등의 위법이 없다.
5. 상고이유 제6점에 대하여
가. 어떠한 공동행위가 공정거래법 제19조 제1항이 정하고 있는 '경쟁제한성'을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격 · 수량 · 품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다. 또한 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로, 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다(대법원 2002. 3. 15. 선고 99두6514 판결, 대법원 2011. 5. 26. 선고 2008두20376 판결 등 참조).
나. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 이 사건 합의에 참여한 사업자들의 2000년부터 2007년까지 홍콩발 국내행 노선 항공화물운송서비스시장 점유율이 약 88~99%인 점, 이 사건 합의는 할인되지 않는 유류할증료의 도입 및 변경에 관한 것인 점을 종합하여 보면 이 사건 합의로 유류할증료가 포함된 전체 운임의 가격경쟁이 제한되는 효과가 있었다고 봄이 상당하고, 갑 14호증의 기재만으로는 이 사건 합의로 인하여 실제 최종운임의 인상효과가 초래되지 않았다고 인정하기에 부족하며, 달리 이 사건 공동행위가 부당하게 경쟁을 제한하지 않는다고 볼 만한 사정이 없다고 판단하였다.
앞서 본 법리 및 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 판단은 정당하다고 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 경쟁제한성 및 부당성에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
6. 상고이유 제7, 8점에 대하여
가. 구 공정거래법(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것) 제22조, 구 공정거래법 시행령(2005. 3. 31. 대통령령 제18768호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항, 제61조 제1항 [별표 2]의 각 규정에 의하면, 사업자가 다른 사업자와 부당한 공동행위를 한 경우에 공정거래위원회는 그 사업자에 대하여 해당 위반행위기간 동안의 관련 상품 또는 용역의 매출액을 기준으로 산정한 과징금을 부과할 수 있는데, 매출액 산정의 전제가 되는 관련 상품 또는 용역의 범위는 부당한 공동행위를 한 사업자 사이의 합의 내용에 포함된 상품 또는 용역의 종류와 성질, 용도 및 대체가능성과 거래지역 · 거래상 대방 · 거래단계 등을 고려하여 개별적·구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2011. 5. 26. 선고 2008두18335 판결 등 참조).
나. 원심은 그 채택증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 구 공정거래법상 부당공동행위에 대한 과징금은 그 취지와 기능, 부과의 주체와 절차 등을 종합할 때 부당공동행위의 억지라는 행정목적을 실현하기 위하여 그 위반행위에 대하여 제재를 가하는 행정상의 제재적 성격에 부당이득 환수적 성격을 겸유하고 있으므로 원고의 부당이득이 유류할증료 부분에 국한된다고 하여 관련매출액도 그에 한정되어야 한다고 볼 수는 없는 점, 이 사건 합의가 비록 유류할증료만을 대상으로 삼고 있지만 그로 인하여 전체 운임에 직접 또는 간접적인 영향을 준 이상 전체운임을 기준으로 관련매출액을 산정할 수 있는 점 등을 들어, 피고가 이 사건 과징금을 산정하면서 유류할증료가 아닌 총운임을 기준으로 관련매출액을 산정한 것이 정당하다는 취지로 판단하였다.
또한 원심은 이 사건 합의로 인하여 국내시장에 영향을 미치는 것이 도착지불 거래에 국한되지 아니함을 전제로 하여 홍콩발 국내행 항공노선의 총 매출액을 관련매출액으로 산정하였다.
원심판결 이유를 관계법령, 법리 및 기록에 비추어 보면 원심의 이러한 판단은 정당하다고 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 관련매출액의 산정 등에 관한 법리를 오해하거나 이유가 모순된 위법이 없다.
7. 결론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
판사
재판장 대법관 김신
대법관 민일영
주심 대법관 이인복
대법관 박보영