2015구합70042 공급인증서 발급대상 설비확인처분취소등

A

신 · 재생에너지센터

2016. 5. 31.

2016. 7. 12.

1. 이 사건 소 중 2015. 9. 21.자 공급인증서 발급신청확인처분 취소청구 부분을 각하한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 원고에 대하여 2015. 7. 30.자로 별지1 목록 기재 발전소에 관해 가중치를 1.02로 하여 한 공급인증서 발급대상 설비확인 처분과 2015. 9. 21.자로 한 공급인증서 발급신청확인 처분을 각 취소한다.

1. 기초사실

가. 원고는 2012. 12. 26. 전라북도지사로부터 다음과 같은 내용으로 발전사업(이하 '이 사건 발전사업'이라 한다)을 허가받았다(이하 '이 사건 최초허가'라고 한다).

○ 발전소 명칭 : B

○ 사업 내용 : 태양광 발전

○ 설치장소 : 익산시 C, D

○ 설비용량 : 999kW

○ 설비면적 : 17,852㎡

나. 원고는 2014. 4.경 익산시 C, E(익산시 D이 2013. 12. 4. E로 등록전환되었다) 지상에 양계장 건물(이하 '이 사건 축사'라고 한다)을 신축하였고, 2014. 4. 11. 이 사건 축사에 대하여 사용승인을 받았다.

다. 원고는 전라북도지사에게 이 사건 최초허가의 발전사업의 설치장소를 이 사건축사 상부로, 설비 면적을 9,286㎡로 변경해 달라고 신청하였고, 2014. 9. 23. 전라북도 지사로부터 그와 같은 내용으로 이 사건 발전사업 변경을 허가받았다(이하 '이 사건 변경허가'라고 한다).

라. 피고는 2015. 5. 29. 이 사건 발전사업을 위하여 설치한 발전설비(설비관리번호 : F, 이하 '이 사건 설비'라고 한다)에 관해 사용 전 검사를 받았고, 2015. 6.경 이 사건 발전사업 개시를 신고하였다.

마. 원고는 2015. 6. 26. 피고에게 이 사건 설비에 관해 공급인증서 발급대상 설비확인을 신청하였다. 피고는 2015. 7. 30. 이 사건 설비가 건축물 등 기존 시설물을 이용하지 않은 경우에 해당한다고 보고 가중치를 1.0으로 하여 공급인증서 발급대상 설비 확인서(갑 제4호증)를 발급해 주었다(이하 '이 사건 설비확인'이라 한다).

바. 원고는 한국전력공사와 체결한 공급계약에 따라 2015. 6. 1.부터 전력을 공급하기 시작하였고, 2015. 9. 21. 피고에게 2015년 6월의 전력 공급량에 대하여 공급인증서의 발급을 신청하였다. 피고는 2015. 9. 21. 원고에게 그의 신청에 따라 이 사건 설비의 가중치를 1.0, 신청대상기간(전력 공급기간)을 2015년 6월, 공급인증서 발급(예정)량을 36REC(Renewable Energy Certificate, 공급인증서의 발급 및 거래단위로서 공급인증서 발급대상 설비에서 공급된 신 · 재생에너지 전력량에 대해 가중치를 곱하여 부여하는 단위를 말한다)로 하여 신 · 재생에너지 공급인증서 발급이 신청되었음을 확인하는 확인서(갑 제5호증)를 발행해 주었다(이하 '이 사건 신청 확인'이라 한다).

사. 피고는 이 사건 설비의 2015년 6월분 발전량이 35,410kWh임을 확인하고, 2015. 9. 25. 원고에게 이 사건 설비의 가중치를 1.0, 인증서량을 36REC로 하여 신 · 재생에 너지 공급인증서를 발급하였다. 피고는 그 이후에도 매월 원고의 신청에 따라 원고가 해당 월에 공급한 전력량에 대해 이 사건 설비확인에서 정한 가중치를 적용하여 공급인증서를 발급하였다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 10호증, 갑 제12호증의 1 내지 12의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지2 관계 법령 기재와 같다.

3. 피고의 본안전항변에 대한 판단

가. 피고의 본안전항변

1) 이 사건 설비확인은 피고가 원고의 신청에 따라 이 사건 설비가 공급인증서를 발급받을 수 있는 설비임을 공적으로 확인해 주는 것으로서 재량이나 판단의 여지가 없이 사실을 확인하는 것에 불과하고, 그 후 발전사업자가 실제 전력 생산을 개시하여야만 해당 발전량에 대해 가중치가 적용된 공급인증서를 발급받게 되므로 발전사업자의 구체적인 권리는 해당 설비를 사용하여 전력을 생산한 시점에 발생한다. 따라서 이 사건 설비확인만으로는 원고의 구체적인 권리에 어떠한 영향을 미치지 않으므로 이는 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다.

2) 이 사건 신청확인은 원고가 전력을 생산 · 판매한 후 관리시스템에 접속하여 공급인증서 발급을 신청하였다는 사실을 증명하는 것에 불과하여 원고의 권리 · 의무에 구체적으로 영향을 미치는 처분에 해당한다고 볼 수 없다.

나. 판단

1) 이 사건 소 중 이 사건 설비확인 취소청구 부분에 대하여

가) 신에너지 및 재생에너지 개발 · 이용 · 보급 촉진법(이하 '신재생에너지법'이라 한다) 제12조의7 제3항에 의하면, 공급인증기관은 공급인증서의 발급을 신청받으면 신 · 재생에너지의 종류별 공급량 및 공급기간 등을 확인한 후 공급인증서를 발급하여야 하는데, 이 경우 균형 있는 이용 · 보급과 기술개발 촉진 등이 필요한 신 · 재생에너지에 대하여는 실제 공급량에 가중치를 곱한 양을 공급량으로 하는 공급인증서를 발급할 수 있고, 같은 조 제5항에 의하면 공급인증서를 발급받은 자는 공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙(2015. 3. 10. 신 · 재생에너지 센터 공고 제2015-1호로 개정된 것, 이하 '공급인증서 발급 규칙'이라 하고, 이와 같이 개정되기 전의 것을 '개정 전 공급인증서 발급 규칙'이라 한다)이 정하는 바에 따라 공급인증기관이 개설한 거래시장에서 공급인증서를 거래할 수 있다.

한편 신재생에너지법의 위임에 따라 신 · 재생에너지 공급의무화제도를 효율적으로 운영하기 위하여 필요한 세부사항을 규정하기 위해 산업통상자원부가 고시한 신 ·재생에너지 공급의무화제도 관리 및 운영지침(이하 '공급의무화제도 운영지침'이라 한다) 제8조는 공급인증서를 발급받으려는 자는 공급인증서를 최초로 발급받기 전에 피고로부터 해당 신 · 재생에너지설비가 공급인증서 발급대상 설비임을 확인 받아야 한다고 규정하고 있고, 공급인증서 발급 규칙은 피고는 설비확인 시 공급인증서 발급대상에 해당하는지, 가중치 적용대상에 해당하는지, 공급인증서 발급대상 설비에 해당하는지, 설비 설치유형 및 설치용량과 신청내용이 일치하는지 여부를 확인하여 설비확인서를 발급하고(제13조 제4항), 피고는 설비확인서 발급이 완료됨과 동시에 그 내용을 관리시스템에 등록하여 관리하며(제14조 제2항), 공급인증서를 발급받고자 하는 자는 설비관리번호와 가중치를 함께 기재한 신청서(공급인증서 발급 규칙 별지 제7호 서식)를 제출하여 공급인증서 발급을 신청하여야 하고(제19조 제1항), 공급인증서의 발급신청은 월 단위로 하며(제19조 제4항), 피고는 대상설비 여부 및 전력거래실적 등을 확인한 후 공급인증서를 발급할 수 있다(제20조 제1항)고 규정하고 있다.

나) 위 관련 법규의 내용에 비추어 보면, 공급의무화제도 운영지침과 공급인증서 발급 규칙이 공급인증서 발급에 앞서 공급인증기관인 피고로 하여금 해당 설비가 공급인증서 발급대상 설비인지 확인하도록 하는 설비확인제도를 두고 있는 것은, 피고가 월 단위로 발급하여야 하는 공급인증서를 발급함에 있어 매번 해당 설비가 공급인증서 발급대상에 해당하는지 및 그 가중치 적용 여부를 확인하여야 하는 부담을 덜 수 있도록 피고로 하여금 공급인증서 최초 발급 이전에 해당 설비를 확인하여 공급인증서 발급 대상인지, 가중치 적용대상인지, 신청내용이 실제와 일치하는지 여부를 판단하도록 하고, 이후의 공급인증서 발급 단계에서는 한국전력공사나 전력거래소로부터 제공받은 월 단위 전력거래실적만을 확인한 후 기 판정된 가중치를 곱하여 REC를 산출한 후 신속하게 공급인증서 발급업무를 처리하도록 하려는 데 그 취지가 있다고 할 것이다.

이와 같이 공급인증서를 발급받고자 하는 자는 공급인증서를 최초로 발급받기 전에 먼저 해당 설비에 대한 확인을 받아야 하고, 설비확인단계에서 공급인증서 발급대상으로 확인되어 관리시스템에 등록된 설비에 대해서만 이후에 공급인증서를 발급받을 수 있으며 설비확인에서 가중치 적용대상으로 판정된 설비에 대해서만 공급인증서 발급단계에서도 그 가중치를 적용받을 수 있는바, 이러한 사정에 비추어 보면 이 사건설비 확인은 피고의 공급인증서 발급 과정에서의 내부절차에 불과한 것이 아니라 공급인증서를 발급받고자 하는 발전사업자의 권리 내지 법률상의 이익을 개별적이고 구체적으로 규율하고 있다고 할 것이어서 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다.

그러므로 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 없다.

2) 이 사건 소 중 이 사건 신청확인 취소청구 부분에 대하여

공급인증서 발급 규칙 제19조 제1항은 공급인증서를 발급받고자 하는 자는 별지 제7호 서식에 따라 공급인증서 발급을 신청하여야 하고, 이를 관리시스템에서 별지 제8호 서식으로 확인할 수 있다고 규정하고 있고, 갑 제5호증의 기재에 의하면 이 사건 신청확인서는 위 별지 제8호 서식에 원고의 신청 내역을 그대로 기입하여 작성된 것에 불과한 사실을 인정할 수 있다.

이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 신청확인은 원고로부터 이 사건 설비를 이용하여 생산 · 판매한 전력에 대하여 공급인증서 발급 신청이 존재하다는 사실과 그 신청내역을 확인하는 것에 불과하여 원고의 권리 · 의무에 직접 영향을 미친다고 볼 수 없다.

따라서 이를 지적하는 피고의 본안전항변은 이유 있고 이 사건 소 중 이 사건 신청 확인의 취소청구 부분은 부적법하다.

4. 이 사건 설비확인의 적법 여부에 대한 판단

가. 원고 주장의 요지

1) 공급인증서 발급 규칙은 가중치 1.5의 적용대상인 '건축물 등 기존 시설물을 이용하여 발전설비를 설치한 경우'에 관해 위 건축물은 "최초" 발전사업허가일 이전에 사용승인을 얻어야 하는 것으로 규정하고 있으나, 이는 상위 법규인 공급의무화제도 운영지침에 규정되지 않은 것이어서 위임입법의 한계를 위반하여 무효이거나 피고 내부의 지침에 불과하여 원고에 대하여 효력이 없다. 원고는 이 사건 변경허가 이전인 2014. 5.경 이 사건 축사에 대한 사용승인을 얻었으므로, 이 사건 축사 상부에 설치한 이 사건 설비에 대하여는 공급의무화제도 운영지침이 정한 '건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우'에 해당하는 것으로 보아 가중치 1.5가 적용되어야 한다.

2) 그렇지 않더라도 원고가 이 사건 변경허가를 받을 무렵 시행되던 개정 전 공급인증서 발급 규칙에는 건축물 등 기존 시설물에 관해 최초 발전사업허가일 이전에 건축물 사용승인을 득하여야 한다는 규정이 존재하지 않았으므로, 가중치 1.5가 적용될 것으로 믿고 이 사건 축사를 신축하고 그 상부에 이 사건 설비를 설치한 원고의 신뢰는 보호되어야 한다.

나. 판단

1) 공급인증서 발급 규칙의 유효성

가) 신재생에너지법 제12조의7 제3항은 공급인증기관은 신 · 재생에너지의 종류별 공급량 및 공급기간 등을 확인한 후 공급인증서를 발급하고, 이 경우 균형 있는 이용 · 보급과 기술개발 촉진 등이 필요한 신 · 재생에너지에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 실제 공급량에 가중치를 곱한 양을 공급량으로 하는 공급인증서를 발급할 수 있다고 규정하고 있고, 신재생에너지법 시행령 제18조의9는 신 · 재생에너지의 가중치는 해당 신 · 재생에너지가 환경, 기술개발 및 산업 활성화에 미치는 영향, 발전원가, 부존 잠재량, 온실가스 배출 저감에 미치는 효과, 전력 수급의 안정에 미치는 영향, 지역주민의 수용 정도를 고려하여 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 바에 따른다고 규정하고 있다.

그 위임에 따라 공급의무화제도 운영지침은 제7조 별표 3에서 공급인증서의 가중치에 대해 규정하고 있는데, 위 별표 3에 따르면 태양광에너지 발전설비의 용량이 3,000kW 이하인 경우에 일반부지에 설치되는 경우에는 가중치를 1.0으로, 건축물 등 기존 시설물을 이용하여 설치되는 경우에는 가중치를 1.5로 각 규정하고 있고, 여기에서의 '건축물'이란 발전사업허가일 이전에 건축물 사용승인을 얻어야 하고 건축법 등 관련규정 준수 여부 및 안정성 등을 확보할 수 있도록 공급인증기관의 장이 정하는 세부 기준을 충족하는 설비를 의미한다고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 공급인증서 발급 규칙은 제13조 제4항 제3호에서 피고가 설비확인 시 그 별표 1에 의한 공급인증서 발급대상 설비에 해당하는지 여부 등을 확인하여 설비 확인서를 발급하도록 규정하고 있고, 그 별표 1은 공급인증서 발급대상 설비 기준에 관해 규정하면서 가중치 1.5가 적용되는 '건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우'에 있어서의 건축물은 최초 발전사업허가일 이전에 사용승인을 얻은 것이어야 한다고 규정하고 있다.

나) 위와 같이 공급인증서 발급 규칙은 공급의무화제도 운영지침의 위임에 따라 공급인증서 발급대상 설비의 세부 기준을 규정할 수 있고, 다음과 같은 사정에 비추어 보면 공급인증서 발급 규칙이 건축물 등 기존 시설물을 이용하여 설치된 발전 설비에 가중치를 적용함에 있어 위 건축물을 최초 발전사업허가일 이전에 사용승인을 받은 것으로 한정한 것은 상위 법령의 규정 내용을 구체화한 것에 불과하다고 할 것이어서 공급의무화제도 운영지침의 위임 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없으므로 적법 · 유효하다.

(1) 전기사업법 제7조 제1, 2항에 따르면 전기사업을 하려는 자는 산업통상자 원부장관의 허가를 받아야 하고, 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 허가를 받아야 하며 산업통상자원부장관이 전기사업을 허가 또는 변경허가를 하려는 경우에는 사전에 전기위원회의 심의를 거치도록 하여 최초 허가와 변경허가를 구별하고 있다.

(2) 신재생에너지법 시행령 제18조의 9는 신 · 재생에너지의 환경, 기술개발, 산업 활성화에 미치는 영향, 온실가스 배출 저감에 미치는 효과, 지역주민의 수용 정도 등을 고려하여 산업통상자원부장관으로 하여금 가중치를 고시하도록 하고 있는바, 이에 따라 공급의무화제도 운영지침 별표 3이 일반 부지에 설치하는 경우에 비해 건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우에 보다 높은 가중치를 부여하고 있는 것은 신에너지 및 재생에너지 산업의 활성화를 통해 에너지 구조의 환경친화적 전환 및 온실가스 배출의 감소를 유도함으로써 환경을 보전하려는 신재생에너지법의 입법 취지를 살려 신재생에너지 발전설비를 설치함에 있어서도 환경침해가 적은 방법을 사용하도록 유도하기 위한 것으로 보인다. 그런데 처음부터 기존 시설물을 이용하여 발전설비를 설치하는 것으로 허가를 받은 경우에 비해, 이 사건의 경우에서와 같이 당초 나대지에 발전설비를 설치하는 것으로 발전사업 허가를 받았다가 위 나대지에 건물을 신축한 후 그 건물 상부에 발전설비를 설치하는 것으로 허가 내용을 변경하는 경우에는 환경에 미치는 영향이 당초의 허가 내용대로 나대지에 발전설비를 설치하는 경우와 크게 다를 바가 없어 위와 같은 정책적 목적이 달성되었다고 보기 어렵다.

(3) 이러한 규정의 내용과 신재생에너지법과 공급의무화제도 운영지침의 입법 목적에 비추어 보면, 공급의무화제도 운영지침 별표 3에서 가중치 부여대상으로 규정하고 있는 '발전사업허가일 이전에 사용승인을 득한 건축물을 이용하는 경우'에 있어서의 '발전사업허가'라 함은 최초의 발전사업허가만을 의미하고 이후 당초의 허가 내용을 변경하는 변경허가는 포함되지 않는다고 해석함이 상당하다.

2) 이 사건 설비확인에서 부여된 가중치의 적법성

위 인정사실에서 본 바와 같이 원고는 이 사건 설비를 나대지에 설치하는 것으로 이 사건 최초허가를 받았다가 동일한 지번 내에 신축되는 이 사건 축사 상부에 설치하는 것으로 변경허가를 받았는데, 이 사건 최초허가 시를 기준으로 이 사건 축사에 대해 사용승인을 얻지 아니하였으므로, 이 사건 설비는 공급의무화제도 운영지침과 공급인증서 발급 규칙이 가중치 부여 대상으로 규정한 '건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우'에 해당한다고 볼 수 없다. 이 사건 설비는 '유지의 수면에 부유하여 설치하는 경우'에 해당하지도 않는 이상 일반부지에 설치하는 경우에 해당하고 그 용량이 100kW 이상이므로 가중치 1.0이 적용되어야 한다.

따라서 피고가 이 사건 설비의 가중치를 1.0으로 판정한 것은 적법하고, 이에 반하는 원고의 주장은 이유 없다.

3) 신뢰보호 원칙의 위반 여부

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 그 개인에게 행정청의 그 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 행정청의 견해표명을 신뢰한 결과 이에 상응하는 어떠한 행위를 하여야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명과는 반대되는 취지의 처분을 함으로써 개인의 이익을 침해하는 결과를 초래하며, 다섯째 종전 견해표명대로 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없을 것 등의 요건이 필요하다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조).

앞서 인정한 바와 같이 공급인증서 발급 규칙이 건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우에 가중치를 부여함에 있어 건축물을 최초 발전사업허가일 이전에 사용승인을 득한 경우로 한정하고 있는 것은 공급의무화제도 운영지침을 구체화한 것에 불과하므로, 설령 원고가 이 사건 설비를 나대지에 설치하는 것에서 이 사건 축사 상부에 설치하는 것으로 허가 내용을 변경하는 경우에는 '건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우'로서 가중치 부여의 대상이 되는 것으로 오인하였더라도 그와 같은 신뢰는 잘못된 법해석에서 기인한 것에 불과하고 달리 피고가 그와 같이 허가 내용을 변경하는 경우에는 1.5의 가중치를 부여하겠다는 공적인 견해를 명시적으로 표명하였다고 볼 증거도 없으므로, 이 부분 원고의 주장도 이유 없다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 이 사건 신청확인 취소청구 부분은 부적법하므로 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 오민석

판사 김유진

판사 박수현