서울행정법원 2016.2.4.선고 2015구합9568 판결

가. 소외 C재단(이하 '소외 재단'이라 한다)은 신문 등의 진흥에 관한 법률(이하 '신문법'이라 한다)에 의하여 설치된 기관으로서, 원고는 2010. 2. 1.부터 2013. 12. 23.까지 소외 재단의 이사장으로 재직하였고, 퇴직한 후인 2014. 11. 7.부터는 소외 사단법인 B(이하 '소외 법인'이라 한다)에 취업하여 회장으로 재직 중이다.

나. 그런데 원고는 소외 법인에 취업하기에 앞서 구 공직자윤리법(2014. 12. 30. 법률 제12946호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 공직자윤리법'이라 한다) 제18조 제1항에 따른 취업제한 여부의 확인 절차를 거치지 아니하였다.다. 피고 정부공직자윤리위원회는 해당 사안에 대한 사후 심사를 거쳐 2015. 6. 26. 구 공직자윤리법상의 공직유관단체 임직원이었던 원고의 소외 법인에 대한 취업이 제한된다고 결정하고, 피고 문화체육관광부장관에게 원고에 대한 취업해 제조치를 요청하기로 하였으며(이하 '이 사건 취업제한 등 결정'이라 한다), 2015. 7. 1. 원고에게 위와 같은 심사 결과를 통지하였다. 이 사건 취업제한 등 결정이유의 요지는 아래와 같다. - 소외 법인은 구 공직자윤리법 제17조 제1항 제2호, 공직자윤리법 제17조 제8항 및 같은 법 시행령 제33조 제2항에 따른 취업제한기관에 해당한다.

- 원고가 이사장으로 재직하였던 소외 재단은 소외 법인에 대한 예산 지원, 소외 법인의 회원사들에 대한 언론진흥기금 및 융자 지원, 정부광고 및 법원공고 배정 등의업무를 수행하였으므로, 공직자윤리법 제17조 제2항 제1호, 제8호 및 같은 법 시행령 제32조 제2항에 따라 업무관련성이 인정된다.

라. 피고 정부공직자윤리위원회의 요청을 받은 피고 문화체육관광부장관은 2015. 7. 6. 소외 법인에게 원고의 해임을 요구하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 4의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령

별지 관계 법령의 기재와 같다.

3. 피고 정부공직자윤리위원회에 대한 소의 적법 여부

가. 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적 · 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적 사안에 따라 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체 · 내용 · 형식 · 절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 행정소송제도의 목적이나 사법권에 의한 국민의 권익보호의 기능과 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 결정하여야 한다(대법원 2015. 10, 29. 선고 2014두2362 판결 참조).

나. 직권으로 살피건대, 원고는 피고 정부공직자윤리위원회에 대한 소로써 이 사건 취업제한 등 결정의 취소를 구하고 있으나, 원고가 구 공직자윤리법 제18조 제1항에 따른 취업제한 여부의 확인 절차를 거치지 아니한 채 이미 소외 법인에 취업을 마친 이 사건에서, 위 결정만으로 원고의 법률상 지위에 직접적인 변동을 가져오는 것이 아니고, 공직자윤리법은 이러한 경우 같은 법 제19조에 따른 해임 요구 절차를 예정하고 있으므로, 원고는 위와 같은 해임 요구 처분에 대하여 항고소송 등의 방법으로 다투면 충분하다.

다. 따라서 공직자윤리법에 따른 해임 요구 처분의 선행 절차에 불과한 이 사건 취업제한 등 결정은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없으므로, 위 결정의 취소를 구하는 원고의 피고 정부공직자윤리위원회에 대한 소는 부적법하다.

4. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

첫째, 구 공직자윤리법 제17조 제1항 제2호에 따른 취업제한기관에 해당하기 위해서는 '사기업체의 공동이익과 상호협력 등을 위하여 설립된 법인·단체일 것을 요하는데, 소외 법인은 제3자 부수공사기구로서 그 회원인 매체사(신문, 잡지 및 웹·모바일)와 광고주, 광고회사 역시 서로 대립관계에 있으므로, 위와 같은 '공동이익과 상호협력'의 요건을 충족한 것으로 볼 수 없다.

둘째, 소외 법인에 대한 재정지원은 소외 재단이 출범하기 전에 이미 정부에 의해 결정된 것으로, 소외 재단이나 원고가 그 업무결정에 관여한 바 없는 점, 소외 법인의 회원사에 대한 융자지원 역시 농협의 심사기준대로 진행될 뿐인 점, 정부광고와 법원

공고의 배정권도 광고주에게 있고, 소외 재단은 행정절차만을 대행하는 점, 언론진흥기 금 역시 피고 문화체육관광부장관의 승인을 받아 사용하도록 규정되어 있는 등 이사장인 원고가 개입할 여지가 없는 점 등을 종합할 때, 공직자윤리법 제17조 제2항에 따른 업무관련성 역시 인정되지 아니한다.

나. 판 단

1) 취업제한기관 해당 여부

구 공직자윤리법 제17조 제1항은 제1호에서 '자본금과 연간 외형거래액이 일정 규모 이상인 영리를 목적으로 하는 사기업체'를 취업제한기관으로 규정하면서 제2호에서 '제1호에 따른 사기업체의 공동이익과 상호협력 등을 위하여 설립된 법인·단체'도 취업제한기관이 된다고 규정하고 있다. 한편, 제2호에 따른 취업제한기관의 범위에 관해서는 공직자윤리법 제17조 제8항의 위임에 따라 같은 법 시행령 제33조 제2항에서 규정하고 있는데, 위 규정에 의하면 구 공직자윤리법 제17조 제1항 제1호에 따라 취업이 제한되는 사기업체가 가입하고 있는 법인·단체는 모두 같은 항 제2호에 따른 법인·단체에 해당하게 된다.

그런데 을 제1호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 소외 법인의 회원사 1,423개 중 주식회사 경향신문사, 주식회사 동아일보사 등 108개 업체가 구 공직자윤리법 제17조 제1항 제1호에 따른 취업제한기관인 사실이 인정되는바, 그렇다면 소외 법인은 취업이 제한되는 사기업체가 가입하고 있는 법인으로서 구 공직자윤리법 제17조 제1항 제2호, 공직자윤리법 제17조 제8항 및 같은 법 시행령 제33조 제2항에 따른 취업제한기관에 해당한다.

한편, 공직자윤리법 시행령 제33조 제2항에서 위와 같이 취업제한기관의 범위를 일의적으로 규정한 것은, 종전에 국가나 지방자치단체의 사무를 위탁받아 수행하는 법인·단체 등에 대하여 취업제한 대상의 예외를 인정해 준 결과, 퇴직공직자와 공직유 관기관 간의 유착에 따른 부작용을 근절할 수 없었다는 반성적 고려 때문인바, 소외 법인의 경우에도 회원총회에서 회장을 선출하고, 회장에게 지급하는 급여의 주된 재원이 회원들이 납부하는 회비인 점(갑 제10, 33, 36, 43, 48호증 참조)을 감안할 때, 퇴직 공직자의 취업제한기관으로 지정하는 것이 공직자윤리법의 취지에 부합한다.

또한, 매체사, 광고주, 광고회사를 회원으로 하는 소외 법인을 설립하고, 신문 · 잡지 등의 발행부수 등 공사제도를 도입한 취지는, 광고시장을 구성하는 위 3자의 이해관계를 조절하기 위한 목적도 있다고 보이는바, 소외 법인이 원고 주장과 같이 회원사들의 공동이익 및 상호협력과 무관하게 공익적인 목적만으로 설립되었다고 보기도 어렵다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 업무관련성 인정 여부

가) 구 공직자윤리법 제17조 제1항은 일정한 직급이나 직무분야에 종사했던 퇴직공직자로 하여금 퇴직일부터 2년간 퇴직 전 5년 동안 소속하였던 부서의 업무와 밀접한 관련이 있는 일정 규모 이상의 사기업체 등에 취업하지 못하도록 하면서, 위 소속 부서 업무와의 밀접한 관련성의 범위에 관하여 공직자윤리법 제17조 제2항 각 호 및 같은 법 시행령 제32조 제2항에서 구체적으로 규정하고 있는바, 이와 같이 취업이 제한되는 사기업체 등과의 업무관련성의 범위를 판단함에 있어서는, 퇴직예정 공직자가 퇴직 후 취업을 목적으로 특정업체에 특혜를 주는 등의 부정한 유착 고리를 사전에 차단하고 사기업체 등에 취업한 후 퇴직 전에 근무하였던 기관에 부당한 영향력을 행사할 가능성을 배제함으로써 공무집행의 공정성과 공직윤리를 확립하고자 하는 입법취지를 고려하는 한편, 헌법 제15조 및 구 공직자윤리법 제17조 제5항에서 규정하고 있는 직업선택의 자유가 부당하게 침해되지 않도록 하여야 할 것이므로, 공직자윤리법 제17조 제2항 각 호 및 같은 법 시행령 제32조 제2항은 그 규정 내용에 충실하게 엄격히 해석할 필요가 있다(대법원 2010. 3. 11. 선고 2009도4673 판결 참조), 나) 을가 제1 내지 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래와 같은 사실이 인정된다.

○ 소외 재단은 원고가 이사장으로 재직하는 동안 소외 법인에게 아래와 같이 17억 8천만 원의 재정보조금을 지원하였다.

(단위: 백만원)

○ 소외 재단은 원고가 이사장으로 재직하는 동안 취업제한기관에 해당하는 소외 법인의 회원사들에게 아래와 같이 209억 원의 언론진흥기금과 76억 원의 융자를 지원하였다.

(단위: 백만원)

○ 소외 재단은 원고가 이사장으로 재직하는 동안 정부광고 및 법원공고 대행 업무를 수행하면서 취업제한기관에 해당하는 소외 법인의 회원사들에게 아래와 같이 4,938억 원(계약금액 기준) 상당의 정부광고 및 법원공고를 배정하였다.

(단위: 백만원)

○ 소외 재단의 이사장은 신문법 제30조 제4항, 제36조 제3항, 같은 법 시행령 제30조 제2항 및 소외 재단의 정관 제11조, 제19조, 제28조에 따라 소외 재단의 업무를 총괄하고, 소외 재단 이사회의 의장과 언론진흥기금관리위원회의 위원장을 겸하도록 되어 있다.

다) 위 인정사실에 앞서 본 공직자윤리법의 입법 취지를 더하여 보면, 원고는 소 외 재단의 최고 책임자인 이사장으로서, 위 재단의 다음과 같은 업무, 즉 소외 법인에 대한 재정보조금 지원, 소외 법인의 회원사들에 대한 언론진흥기금 및 융자 지원, 정부 광고 및 법원공고 배정 등의 업무를 총괄하고, 그 업무수행에 영향력을 행사하기에 충분한 위치에 있었다고 보이고, 그 지원액 등의 합계 역시 5천억 원을 초과하는 등 소 외 법인과 그 회원사들에게 행사할 수 있는 권한의 범위가 매우 크므로, 원고에게 주어진 직업선택의 자유를 감안하더라도 공직자윤리법 제17조 제2항 제1호, 제8호 및 같은 법 시행령 제32조 제2항에 따른 업무관련성 요건인 '직접 또는 간접으로 보조금· 장려금 조성금 등을 배정 · 지급하는 등 재정보조를 제공하는 업무', '취업제한기관의 재산상의 권리에 직접적으로 상당한 영향을 미칠 수 있다고 인정되는 업무를 수행한 경우에 해당한다고 봄이 타당하다.

그리고 원고 주장과 같이 소외 재단의 출범 전에 이미 소외 법인에 대한 재정지원이 정부시책으로 결정되어 있었다거나 소외 법인에 대한 보조금 지원이 공익활동 증진 목적으로 이루어졌다는 사정(대부분의 보조금 지급이 그러한 취지에서 이루어진 다)만으로 위와 같은 취업제한의 예외를 인정하기는 어렵고, 갑 제23호증의 기재만으로는 소외 재단이 신문사업자 등에 대한 융자업무 일체를 금융기관에 위탁하고, 융자대상 선정심사 과정에 전혀 관여하지 않는다고 보기에는 부족하며, 원고가 제출한 정부광고 시행에 관한 규정(국무총리 훈령 제541호, 이하 '훈령'이라 한다), 신문공고에. 관한 예규(재판예규 제1362호, 이하 '예규'라 한다)에 의하더라도 홍보매체를 선정함에 있어 광고를 의뢰한 정부기관 등의 희망을 존중하라거나(훈령 제6조 제2항), 법원행정 처에 공고를 게재할 신문 및 공고료 단가에 관한 제안서를 제출하여 사전 승인을 받으 라고(예규 제4조, 제6호) 규정되어 있을 뿐, 홍보매체의 추천 기타 제안서 작성과정 등에서 소외 재단이 사실상 영향력을 행사할 가능성을 완전히 배제하고 있다고 보이지는 아니한다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

5. 결 론

그렇다면, 원고의 피고 정부공직자윤리위원회에 대한 소는 부적법하여 각하하고, 원고의 피고 문화체육관광부장관에 대한 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.