서울고등법원 2016.8.18.선고 2016누37296 판결

1) 취업제한기관 미해당 소외 법인은 한국의 D(이하 'D'라 한다)제도 수행기관으로서 국제 D연맹의 산하에 있는데, D제도의 취지 및 국제 D연맹 정관의 내용 등에 의하면 소외 법인은 매체사 · 광고사 · 광고주의 이익이 충돌할 수밖에 없는 구조에서 광고계와 매체계의 균형과 견제를 도모하고자 설립된 단체이고, 특히 '광고거래의 합리화'라는 공익성을 추구하는 제3자 부수공사기구에 불과하므로, 구 공직자윤리법 제17조 제1항 제2호에서 정하는 '사기업체의 공동이익과 상호협력 등을 위하여 설립된 법인·단체'에 해당한다고 볼 수 없다.

또한, 구 공직자윤리법 시행령 제33조 제2항의 '협회'의 의미는 위임 법률인 구공직자윤리법 제17조 제7항, 제1항 제2호에서 정하는 의미에 합치되도록 해석하여야 할 것인데, 소외 법인은 그 명칭을 '협회'라고 정하였으나 일반적인 이익단체로서의 협회라 볼 수 없고 앞서 본 바와 같이 위 법률에서 정한 요건에 해당하지 않으므로, 피고가 소외 법인의 명칭만을 심사하여 위 시행령 조항에서 정한 협회에 해당한다고 본 것은 위법하다.

2) 업무관련성 부재

아래의 사정을 고려하면 소외 재단과 소외 법인은 구 공직자윤리법 제17조 제2항에서 정하는 업무관련성이 인정되지 않는다.

가) 소외 재단의 소외 법인에 대한 재정지원은 소외 재단이 출범하기 전에 이미 정부에 의해 결정된 것으로 소외 재단이나 원고가 그 업무결정에 관여한 것이 없다. 업무관련성의 판단은 원고에 대한 형사소추와 관련되므로 관련 법규에 해당하는지 여부를 엄격히 해석해야 하는데, 피고가 위 재정지원에 대하여 그 특수한 사정을 고려해 구 공직자윤리법 제17조 제2항 제1호에서 정하는 '재정지원'의 예외로 보지 않은 것은 죄형법정주의원칙에 위배된다.

나) 소외 재단의 언론진흥기금은 법인회계와 재원 및 그 용도가 엄격히 구별되며 정부보조금 관리지침에 따라 관리되고 피고의 승인을 받아 사용하여야 하는 것으로서 제도적으로 위 기금이 유용되거나 변칙 운용될 수 없다. 또한, 소외 재단은 언론사에 대한 융자지원 업무의 일체를 농협에 위탁관리하고 있으며 단지 결정된 융자금을 농협에 교부하는 역할만 할 뿐이고, 융자조건도 시중은행과 비슷하거나 오히려 높아 시혜적인 지원이라고 볼 수 없다.

다) 정부광고 및 법원공고의 배정과 관련하여서도 광고주인 정부와 법원이 광고매체에 대한 결정권이 있고, 소외 재단은 이들의 광고의뢰서 집행 및 광고계약 체결 등에 대한 대행기관으로서의 업무만 하는 것이다. 정부와 법원이 소외 재단에 접수 하는 광고의뢰서의 표준 양식 상 이들은 광고희망매체(언론사)를 필수적으로 기입하여야 하며, 피고의 정부광고 업무 시행지침을 보더라도 소외 재단은 정부광고의 매체를 결정하거나 조정할 권한이 있다고 볼 수 없다.

나. 판단

1) 취업제한기관 해당 여부

가) 구 공직자윤리법 제17조 제1항은 제1호에서 '자본금과 연간 외형 거래액이 일정 규모 이상인 영리를 목적으로 하는 사기업체'를 취업제한기관으로 규정하면서, 제2호에서 '제1호에 따른 사기업체의 공동이익과 상호협력 등을 위하여 설립된 법인 · 단체'도 취업제한기관이 된다고 규정하고 있다. 한편, 제2호에 따른 취업제한기관의 범위에 관해서는 구 공직자윤리법 제17조 제7항의 위임에 따라 같은 법 시행령 제33조 제2항에서 '법 제17조 제1항 제2호에 따른 법인·단체의 범위는 같은 항 제1호에 따라

취업이 제한되는 사기업체가 가입하고 있는 협회로 한다.'고 규정하고 있다.

나) 그러므로 보건대, 다툼 없는 사실 및 갑 제2호증의 1, 2, 을 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음의 사정, 즉 매체사, 광고주, 광고사를 회원으로 하는 소외 법인을 설립하고, 신문, 잡지 등의 발행부수 등 공사제도를 도입한 취지는 광고시장을 구성하는 위 3자의 이해관계를 조정하기 위한 목적이 있다고 보이는 점, 소외 법인이 수행하는 D 제도를 통해 매체사는 정확하고 객관적인 가치평가로 공신력을 확보하고 광고사는 매체사와 광고주간 공정거래 질서를 확립할 수 있게 되므로 위 제도는 각 주체의 경영합리화 및 신문광고 질서 확립에 기여하는 점, 위와 같은 공익적 취지의 달성은 결국 구성원들의 공동의 이익이 되는 것이고 이를 달성하는 과정에서 상호협력이 배제된다고 볼 수 없으며 이는 소외 법인이 광고계와 매체계의 대립으로 설립되었다거나 양자는 구조적으로 이해가 상충된다고 하더라도 달라지지 않는 점, 한편, 소외 법인의 회원사 1,423개 중 주식회사 경향신문사, 주식회사 동아일보사 등 108개 업체가 구 공직자윤리법 제17조 제1항 제1호에 따른 취업제한기관인 점 등을 종합하여 보면, 소외 법인은 위 조항 제1호에 따른 취업제한기관이 가입하고 있는 협회로서 이들의 공동이익과 상호협력 등을 위하여 설립된 법인·단체에 해당한다고 봄이 상당하므로 구 공직자윤리법 제17조 제1항 제2호, 제7항 및 구 공직자윤리법 시행령 제33조 제2항에 따른 취업제한기관에 해당한다고 할 것이다. 따라서 이와 다른 해석을 전제로 한 원고의 위 주장은 모두 이유 없다.

2) 업무관련성 인정 여부

가) 구 공직자윤리법 제17조 제1항은 일정한 직급이나 직무분야에 종사했던 퇴직공직자로 하여금 퇴직일부터 2년간 퇴직 전 5년 동안 소속하였던 부서의 업무와 밀접한 관련이 있는 일정 규모 이상의 사기업체 등에 취업하지 못하도록 하면서, 위 소속 부서 업무와의 밀접한 관련성의 범위에 관하여 구 공직자윤리법 제17조 제2항 각호 및 구 공직자윤리법 시행령 제32조 제2항에서 구체적으로 규정하고 있는바, 이와 같이 취업이 제한되는 사기업체 등과의 업무관련성의 범위를 판단함에 있어서는, 퇴직 예정 공직자가 퇴직 후 취업을 목적으로 특정업체에 특혜를 주는 등의 부정한 유착 고리를 사전에 차단하고 사기업체 등에 취업한 후 퇴직 전에 근무하였던 기관에 부당한 영향력을 행사할 가능성을 배제함으로써 공무집행의 공정성과 공직윤리를 확립하고자 하는 입법 취지를 고려하는 한편, 헌법 제15조 및 구 공직자윤리법 제17조 제5항에서 규정하고 있는 직업선택의 자유가 부당하게 침해되지 않도록 하여야 할 것이므로, 구공직자윤리법 제17조 제2항 각 호 및 구 공직자윤리법 시행령 제32조 제2항은 그 규정 내용에 충실하게 엄격히 해석할 필요가 있다(대법원 2010. 3. 11. 선고 2009도4673 판결 참조).

나) 갑 제23 내지 25호증, 제59호증의 제1 내지 3, 제60호증의 제1 내지 5, 제65호증, 을가 제1 내지 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래의 사정(이와 부합하지 않는 이 법원의 증인 F의 일부 증언은 믿지 아니한다)들을 위 법리에 비추어 보면, 원고는 소외 재단의 최고 책임자인 이사장으로서, 위 재단의 다음과 같은 업무, 즉 소외 법인에 대한 재정보조금 지원, 소외 법인의 회원사들에 대한 언론진흥기금 및 융자 지원, 정부광고 및 법원공고 배정 등의 업무를 총괄하고, 그 업무수행에 영향력을 행사하기에 충분한 위치에 있다고 보이고, 그 지원액 등의 합계 역시 5천억 원을 초과하는 등 소외 법인과 그 회원사들에게 행사할 수 있는 권한의 범위가 매우 크므로, 원고에게 주어진 직업선택의 자유를 감안하더라도 구 공직자윤리법 제17조 제2항 제1호, 제8호 및 구 공직자윤리법 시행령 제32조 제2항에 따른 업무관련성 요건인 '직접 또는 간접으로 보조금·장려금 조성금 등을 배정 · 지급하는 등 재정보조를 제공하는 업무', '취업제한기관의 재산상의 권리에 직접적으로 상당한 영향을 미칠 수 있다고 인정되는 업무'를 수행한 경우에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 주장과 같이 소외 재단의 출범 전에 이미 소외 법인에 대한 재정지원이 정부시책으로 결정되어 있었다거나 소외 법인에 대한 보조금 지원이 공익활동 증진 목적으로 이루어졌다는 사정(대부분의 보조금 지급이 그러한 취지에서 이루어진다)이 있다 하더라도 그 재정지원이 구 공직자윤리법 제17조 제2항 제1호에서 정하는 재정보조의 예외에 해당한다고 보기 어렵다.

(1) 소외 재단은 원고가 이사장으로 재직하는 동안 소외 법인에게 아래와 같이 17억 8천만 원의 재정보조금을 지원하였다.

(단위: 백만 원)

(2) 소외 재단은 재단의 주요 사업으로서 언론진흥기금의 조성·관리 · 운용 및 신문·인터넷신문·잡지사업자에 대한 융자를 명시하고 있으며, 원고가 이사장으로 재직하는 동안 취업제한기관에 해당하는 소외 법인의 회원사들에게 아래와 같이 209억 원의 언론진흥기금과 76억 원의 융자를 지원하였다. 한편, ① 신문법 제36조 및 동법 시행령 제30조에 의하면 언론진흥기금은 소외 재단이 관리·운용하며 이에 관한 종합적인 사항을 심의하게 하기 위하여 소외 재단에 언론진흥기금관리위원회를 두는데, 위 위원회의 위원장은 소외 재단의 이사장이 역임하게 되는 점, ② 언론진흥기금 이 법인회계와 엄격히 구별된다거나 그 용도 및 주요목적이 언론의 공익성 사업지원으로서 피고의 사후승인 등 감독을 받는다고 하더라도 언론진흥기금의 직접적인 집행주체는 소외 재단인 점, ③ 융자지원에 있어서도, 관련 업무가 금융기관에 위탁된 것은 사실이나, 소외 재단이 융자를 신청한 언론사들의 사업계획서 등 필요한 자료를 취합하여 제출하고 융자선정업체 및 융자취급은행을 각 통보하는 등 실제 운영절차에 있어서 직접·간접적으로 개입하고 있는 점 등을 고려하면, 소외 재단이 소외 법인의 회원사들에게 209억 원의 언론진흥기금과 76억 원의 융자를 지원하였다 하더라도 업무관 련성이 없다는 원고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

(단위: 백만 원)

(3) 소외 재단은 원고가 이사장으로 재직하는 동안 정부광고 및 법원공고 대행업무를 수행하면서 취업제한기관에 해당하는 소외 법인의 회원사들에게 아래와 같이 4,938억 원(계약금액 기준) 상당의 정부광고 및 법원공고를 배정하였다. 원고가 제출한 정부광고 시행에 관한 규정(국무총리 훈령 제541호, 이하 '훈령'이라 한다), 신문공고에 관한 예규(재판예규 제1362호, 이하 '예규'라 한다)에 의하더라도 홍보매체를 선정함에 있어 광고를 의뢰한 정부기관 등의 희망을 존중하라거나(훈령 제6조 제2항), 법원행정처에 공고를 게재할 신문 및 공고료 단가에 관한 제안서를 제출하여 사전 승인을 받으라고(예규 제4조, 제6조) 규정되어 있을 뿐, 홍보매체의 추천 기타 제안서 작성과정 등에서 소외 재단이 사실상 영향력을 행사할 가능성을 완전히 배제하고 있다고 보이지는 아니하며 이는 원고가 이 법원에서 새로이 제출한 한국산업안전보건공단의 안내광고 게재 사례를 고려하더라도 달라지지 않는다. 나아가, 훈령에서 홍보매체에 유료광고를 개제하는 정부광고의 시행에 관한 세부사항을 규정한 피고의 정부광고 업무시행지침(피고 지침, 2013. 12. 12. 일부개정, 이하 '지침'이라 한다)에 의하면 소외 재단의 이사장이 소외 법인의 전년도 발행부수 검증에 참여한 신문 및 잡지에 정부광고를 배정하고(지침 제5조 제4항) 광고료의 청구 및 수령, 수수료의 징수 등 업무를 수행하므로(지침 제6조, 제7조) 대행기관으로서 광고료의 조정 및 매체사의 지면확보 등의 권한이 있다고 할 것이다.

(단위: 백만 원)