서울행정법원 2014.7.24. 선고 2013구합27395 판결

가. 원고는 2013. 9. 13. 피고에게, 청구내용을 '2011. 1. 1.부터 2011. 12. 31.까지 서울남부지방검찰청에 접수된 모든 정보공개청구 신청 중 공개 및 부분 공개 결정된 청구에 대한 결정통지서(별지 7호 서식, 개인정보제외), 청구인이 신청하는 정보는 정보공개처리대장이 아님'이라고 기재하여 정보공개를 청구하였다.

나. 피고는 2013. 9. 23. 원고에게, '2011년도 우리 부에 접수된 모든 공개 및 부분공개 결정통지서'는 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되기 전의 것, 이하 '정보공개법'이라 한다) 제9조 제1항 제1호에 의한 비공개정보임을 알려드린다, 민원사무처리에 관한 법률 제26조에서 행정기관의 장은 민원사무의 처리와 관련하여 알게 된 민원사항의 내용과 민원인의 신상정보 등이 누설되어 민원인의 권익이 침해되지 아니하도록 규정하고 있다'고 통지하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안 전 항변에 관한 판단

가. 피고의 주장

피고는 원고의 이 사건 소 제기가 소권 남용으로서 각하되어야 한다고 주장한다.

나. 판단

국민의 알 권리, 특히 국가정보에의 접근의 권리는 우리 헌법상 기본권인 표현의 자유와 관련하여 인정되는 것으로 그 권리의 내용에는 일반 국민 누구나 국가에 대하여 보유·관리하고 있는 정보의 공개를 청구할 수 있는 이른바 일반적인 정보공개청구권이 포함된다(대법원 1999. 9. 21. 선고 97누5114 판결). 헌법상 인정되는 일반적인 정보공개청구권이 구체화된 법률이 바로 정보공개법이다. 또한 정보공개법에 근거한 국민의 정보공개청구권은 법률상 보호되는 구체적인 권리이므로 청구인이 공공기관에 대하여 정보공개를 청구하였다가 거부처분을 받은 것 자체가 법률상 이익의 침해에 해당한다.

(대법원 2003. 12. 12. 선고 2003두8050 판결). 즉 당사자가 동일한 정보공개청구에 대한 거부처분에 관하여 동일한 소송을 제기하는 것이 아니라, 여러 건의 정보공개청구를 하고, 각 공공기관으로부터 이를 거부당하였다고 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하는 것은 개별적인 법률상 이익의 침해에 해당한다. 따라서 원고가 2007년부터 2014. 1.경까지 여러 공공기관에 정보공개청구를 하고 거부처분 취소소송을 제기하여 같은 기간 전체 정보공개청구소송 건수의 11% 정도인 155건의 정보공개청구소송을 진행하고 있다는 것만으로 바로 이 사건 소 제기를 소권남용이라고 할 수 없다(다만 일정한 정보공개청구가 개별적으로 권리남용으로 제한될 수 있을 뿐이다).

3. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단

가. 원고의 주장

원고는 개인정보를 제외하고 정보공개를 청구하고 있으므로 개인정보를 제외한 나머지 정보, 특히 결정통지서 중 수수료 산정 내역을 공개하여야 하고, 이 사건 처분은 위법하다.

나. 인정사실

1) 원고는 2011. 12. 16. 마약류취급자가 아님에도 필로폰을 수입하였다는 범죄사실로 징역 3년 6월을 선고받고[서울중앙지방법원 2011고합482 마약류관리에관한법률 위반(향정)등], 항소(서울고등법원 2012노103)하였으나 2012. 3. 30. 항소기각판결을 선고받아 1심 판결이 그대로 확정되었고, 현재 대전교도소에 수용 중이다.

2) 정보공개 결정통지서(별지1. 서식)는 ① 청구인의 인적사항, ② 접수일자 및 접수번호, ③ 청구내용, ④ 공개일시 및 공개장소, 6 공개 내용, 6 공개방법, ⑦ 수령방법, 8 납부금액(수수료, 우송료, 수수료 감면액, 수수료 산정내역), ④ 결정일시 등으로 구성되어 있다.

3) 원고는 서울중앙지방검찰청 검사장 외 36개 지방검찰청 검사장 등(대전고등검찰이 검사장, 부산지방검찰청 동부지청장, 대구지방검찰청 의성지청장, 대구지방검찰청 경주지청장, 인천남부경찰서장, 경기도지방경찰청장, 경상남도지방경찰청장, 밀양경찰서장, 부산지방경찰청장, 부산진경찰서장, 부산사상경찰서장, 수원지방검찰청 여주지청장, 창원서부경찰서장, 사천경찰서장, 경상북도지방경찰청장, 대구지방경찰청장, 대구지방검찰청 안동지청장, 대구지방검찰청 김천지청장, 전주지방검찰청 남원지청장, 광주동부경찰서장, 광주남부경찰서장, 정읍경찰서장, 인천지방검찰청 부천지청장, 인천지방경찰청장, 인천서부경찰서장, 인천계양경찰서장, 인천남동경찰서장, 해양경찰청장, 대전고등검찰청 검사장, 대전지방경찰청장, 대전대덕경찰서장, 대전둔산경찰서장, 부산남부경찰서장, 부산서부경찰서장, 부산금정경찰서장, 제주동부경찰서장)을 상대로, '2012. 1. 1.부터 청구일까지 또는 2012년도에 위 각 검찰청, 경찰청, 경찰서에 접수된 모든 정보공개청구에 대한 결정통지서 또는 정보공개청구 중 공개 및 부분공개 결정된 결정통지서, (개인정보 제외)'를 공개하여 달라고 청구하여, 개인정보 등 비공개부분을 제외한 부분 공개결정을 받았다.

예컨대, 서울중앙지방검찰청장은 2013. 1. 4. 원고에게 '비공개 내역을 삭제한 정보공개결정통지서 사본을 공개 '하기로 하고, 원고가 청구한 내용은 분량이 119건 273매에 해당하고, 개별 출력한 후 개인인적사항 등이 포함된 비공개 부분을 삭제 후 재사본하는 작업과정을 요하는 관계로, 이는 정보공개법 제13조 제2항, 같은 법 시행령 제12조 제2항에 따라 공개대상 정보의 양이 과다하여 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있어 사본을 일정기간별로 나누어 교부할 수 있는 경우에 해당함으로 순차 공개 예정'이고, '본 청구 건 수수료 산정내역'은 다음과 같다고 통보하였다.

4) 원고는 강릉교도소장 외 17개 교도소장 등(공주교도소장, 광주교도소장, 광주지 방교정청장, 대구지방교정청장, 서울남부교도소장, 서울남부구치소장, 성동구치소장, 울산구치소장, 인천구치소장, 장흥교도소장, 제주교도소장, 천안개방교도소장, 천안교도소장, 청주교도소장, 청주여자교도소장, 춘천교도소장, 해남교도소장)을 상대로, '2012년도 위 각 교도소에 접수된 모든 정보공개청구 중 공개 및 부분공개 결정된 신청에 대한 결정통지서(개인정보 제외)'에 관하여 정보공개를 청구하였고, 위 각 기관으로부터 개인정보 등 비공개부분을 제외한 부분공개결정을 받았으나, 정해진 기한까지 수수료를 입금하지 않거나 자료수령을 거부하여 모두 종결 처리되었다.

5) 원고는 2011.부터 2013. 7.까지 서울구치소에 수용되어 있으면서 정보공개와 관련된 행정소송을 이유로 47회에 걸쳐 법정에 출석하였고, 서울구치소 관외 출정비용이 2,754,700원 정도이고, 그 중 납부비용은 771,524원이고, 면제 비용을 제외한 나머지 미징수 비용이 1,637,476원이다. 출정시 2~4명의 직원이 계호하고, 계호직원의 출장 여비를 수용자에게 별도로 청구하지 않고 차량이용 비용만 청구한다. 관내 출장시에는 출정비용을 별도로 징수하지 않는다.

6) 원고는 이미 종료된 행정소송과 관련하여 소송비용확정신청을 하면서, 인지대 및 송달료 외에 서기료, 제출비용, 출석비용, 자비부담 출정비용 등을 포함하여 소송비용확정신청을 하였고, 일부 출정비용(운임)을 전보받았다.

7) 2011. 1. 1.부터 2011. 12. 31.까지 피고를 상대로 한 정보공개청구는 총 1,038건이고, 전부 공개는 425건, 부분 공개는 58건, 비공개 101건, 기타 취하 등 454건이다.

[인정근거] 갑 제2 내지 21호증, 을 제1호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

다. 판단

1) 원고는 이 사건 정보공개청구의 목적이 정보공개의 수수료 산정 실태를 알기 위한 것으로 결정통지서 중 '청구내용' 및 '공개 내용의 공개를 구하는 것이 아니라 '납부금액 중 수수료 산정 내역'의 공개를 구하는 것이라고 진술하고 있다.

법 제8조 제1항은 정보의 공개를 청구하는 자는 정보공개청구서에 '공개를 청구하는 정보의 내용' 등을 기재할 것을 규정하고 있는바, 청구대상정보를 기재함에 있어서는 사회일반인의 관점에서 청구대상정보의 내용과 범위를 확정할 수 있을 정도로 특정되어야 한다(대법원 2003. 3. 28. 선고 2000두9212 판결 참조). 원고의 정보공개 청구는 '2013. 1. 1.부터 2013. 10. 31. 사이에 귀청에 접수된 모든 정보공개청구 신청 중 공개 및 부분공개 결정된 청구에 대한 결정통지서(별지 7호 서식, 개인정보제외)'로서 원고는 결정통지서 중 '수수료 산정내역'을 구하는 것인지 밝히지 않았고, 자신이 필요로 하는 정보를 결정통지서 중 '수수료 산정내역'이라고 명시적으로 특정할 수 있음에도 포괄적으로 공개 및 부분공개 결정된 결정통지서 자체의 공개를 청구하였다. ① 결정 통지서의 주된 내용은 '청구내용'과 '공개내용'이고, 피고는 정보공개청구 당사자의 이름과 주소 등 개인정보를 제외한 나머지 '청구내용과 공개내용'이 비공개정보인지를 중심으로 판단하고, '민원사항의 내용 및 민원인의 신상정보'를 공개할 수 없다는 이유로 이 사건 처분을 하여, '수수료 산정내역'이 비공개정보인지 심사한 것은 아닌 점, ② '수수료 산정 방법'은 아래에서 보는 바와 같이 정보공개법 및 시행규칙에서 구체적으로 규정하고, 피고는 당사자의 청구내용에 따라 사본 1장 당 금원을 기계적으로 적용할 뿐이어서 결정통지서 중 수수료 산정내역(결과적으로는 당사자의 청구내용에 따른 종이출력물의 매 수가 됨)을 공공기관이 관리하는 의미 있는 정보라고 할 수도 없는 점 등을 고려하면, 원고가 피고에게 결정통지서 중 수수료 산정내역의 공개를 구하였다고 도저히 해석할 수 없고, 피고의 이 사건 처분을 원고가 청구한 '결정통지서 중 수수료 산정내역'에 대한 거부라고 할 수도 없다.

따라서 원고가 '결정통지서 중 수수료 산정방법'의 공개를 구하였고, 피고가 이를 거부하였음을 전제로 한 이 사건 청구는 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.

2) 정보공개법 제1조는 '이 법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다'고 규정하고 있다. 이러한 정보공개법의 목적, 규정 내용 및 취지에 비추어 보면, 정보공개청구의 목적에 특별한 제한이 있다고 할 수 없으므로, 오로지 피고를 괴롭힐 목적으로 정보공개를 구하고 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 정보공개의 청구가 신의칙에 반하거나 권리남용에 해당한다고 볼 수 없다(2006, 8. 24. 선고 2004두2783 판결 참조), 즉 주관적으로 정보공개의 청구가 정보공개법에서 추구하는 국민의 알권리와 상관없이 권리행사의 목적이 오직 상대방에게 고통을 주고 손해를 입히려는 데 있을 뿐이라면 정보공개법에 의한 정보공개청구라고 할지라도 그 권리 행사 자체가 권리남용으로서 허용될 수 없다. 법원도 권리남용의 근간인 신의성실 원칙에 따라 재판하여야 하고, 당사자의 권리행사가 권리를 남용한 것으로 인정된다면 그 청구를 기각할 수밖에 없으므로 이를 두고 이 사건 처분의 처분사유의 추가를 인정한 것이라고 할 수 없다.

살피건대, 아래와 같은 사정을 고려하면, 원고가 피고에게 '납부금액(수수료 산정내역 등)만 표시된 결정통지서'의 공개를 구하는 것은 오로지 피고를 괴롭히기 위한 목적이어서 권리남용에 해당하고, 법원으로서 원고가 구하는 정보공개 청구 내용을 위와 같이 특정하여 피고에게 정보공개법 제14조에 따른 부분공개를 명할 수 없다.

① 정보공개법 시행령 제17조 제1항은, 법 제17조 제1항의 규정에 의한 정보의 공개 및 우송 등에 소요되는 비용은 수수료와 우편요금으로 구분하되, 수수료의 금액은 안전행정부령으로 정하도록 위임하고 있고, 이에 따라 정보공개법 시행규칙 제7조 [별표]는 공개대상별(문서 대장 등, 도면 카드 등)로 원본의 열람·시정, 원본의 사본·복제물 인화물 등 공개방법에 따라 수수료를 규정하고 있다. 결정통지서에 기재된 수수료 산정 내역은 정보공개법 시행령 제17조 및 같은 법 시행규칙 제7조 [별표]에 따라 '문서 A4용지 0매, 수수료 0원'으로 기재된다. 즉 수수료 산정내역은 결정통지서 내용을 다시 확인하지 않더라도 정보공개법 제17조, 시행령 제17조 제1항, 시행규칙 제7조 [별표]에 근거하여 이루어지고 있어 수수료 산정방식을 반드시 결정통지서를 통해 확인할 필요도 없다.

②) 원고는 공공기관이 수수료 산정 시 특별한 기준 없이 건당 500원 또는 그 이상으로 산정하는 경우가 많아 결정통지서 내용을 반드시 확인하여야 한다고 주장한다(갑 제30호증 참조). 그런데 원고가 제출한 갑 제30호증(수수료 납부서)는 기록 열람, 등사, 등본, 초본 수수료로서 이는 '사건기록 열람·등사의 방법 및 수수료 등에 관한 규칙(법무부령)'에 근거한 수수료이다. 위 규칙은 정보공개법이 아니라 형사소송법 제59조의2에 따라 '사건기록의 열람·등사, 재판서 또는 재판을 기재한 조서의 등본·초본 및 사건에 관한 사항의 증명서 교부에 대한 수수료와 인증방법'에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로, 적용범위도 수사 중인 사건기록 등으로 제한적으로 인정된다. 정보공개법상 수수료가 아니라 다른 법령에 따른 수수료에 대한 내용을 알기 위하여 정보공개법에 기초한 결정통지서의 공개를 청구할 필요도 없고 결정통지서를 통해 원고가 원하는 정보를 알 수도 없다. 게다가 원고는 이미 각 지방검찰청 검사장 등에 제기한 정보공개청구를 통하여 수수료 산정기준에 관한 자료를 얻었고, 계속하여 년도만 달리하여 정보공개를 청구하고 있다.

③ 원고는 각 공공기관으로부터 공개 또는 부분공개 결정을 받은 '일정기간 각 공공기관에 접수된 정보공개신청 중 공개 및 부분 공개 결정된 청구에 대한 결정통지서'에 대하여도 수수료를 입금하지 않거나 자료수령을 거부하여 종결처리 되었다. 실제로 사용되지도 않는 정보를 제공하기 위하여, 각 공공기관은 결정통지서 내용 중 개인정보와 관련된 내용은 삭제하고 이를 재사본하는 과정을 거쳐야 한다. 여기에 피고는 각 공공기관의 정보공개와 관련된 업무를 총괄하고 있어 결정통지서 자체의 수도 많고, 이를 전부 재사본하는 것도 쉽지 않으며, 이로 인한 업무부담도 상당하다. 즉 원고는 정당한 정보공개청구권을 행사하기 위한 것이 아니라, 공공기관에 업무 부담만을 초래하고자 하는 의도로밖에 볼 수 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.