2017구합107499 임원취임승인신청 반려처분 취소소송

A

소송대리인 법무법인 대전제일

담당변호사 안현준

소송대리인 법무법인 내일

담당변호사 이국진

교육부장관

소송대리인 법무법인(유한) 에이스

담당변호사 이종걸

2018. 7. 5.

2018. 8. 23.

1. 피고가 2017. 9. 29. 학교법인 B에 대하여 한 원고에 대한 임원취임승인 신청 반려처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 학교법인 B(이하 'B'이라 한다)의 전임 이사이자 B이 설치 · 운영하는 C대학교의 총장이었다.

나. 원고의 이사 임기만료일인 2014. 3. 28.을 앞두고, B은 2014. 1. 3. 2013학년도 제6회 이사회를 열어 원고를 이사로 연임한다는 의결을 하고, 2014. 2. 21. 피고에게 원고의 연임에 대한 임원취임승인을 신청하였다(이하 '이 사건 승인신청'이라 한다).

다. 피고는 2014. 4. 29. B에 대하여 임원취임승인 신청대상자에 대하여 제기된 민원 실태조사결과에 따라 원고의 임원취임의 승인 여부를 처리할 예정이므로 위 승인을 보류한다고 회신하였다.

라. 피고는 2014. 10. 8. 'B 민원실태조사결과 처분 통보'라는 제목으로 원고에 대한 '경고'를 포함하여 B의 이사들에 대한 신분상 조치 및 행정, 재정상 조치를 요구하였고, 그 결과를 2014. 11. 28.까지 제출하라고 통보하였다. 이에 대하여 B은 2014. 12. 23. 대전지방법원 2014구합104963호로 위 민원실태조사결과 처분 중 B의 임직원인 D, E, F에 대한 징계처분을 요구한 부분의 취소를 구하는 소송을 제기하여 2016. 1. 3. 위법원으로부터 위 징계처분 요구 부분을 취소한다는 판결을 선고받았고, 그 무렵 위 판결이 확정되었다.

마. 위 판결 확정 이후 B은 2014. 8. 20.경부터 2016. 1. 14.까지 총 8회에 걸쳐서 반복하여 피고에게 원고의 연임에 대한 임원취임승인을 요청하였으나, 피고는 이에 대하여 아무런 답변도 하지 않았다.

바. 원고는 2016, 3. 17. 피고를 상대로 대전지방법원 2016구합101111호로 피고가 원고에 대한 임원취임승인 신청에 대하여 아무런 답변을 하지 않은 부작위는 위법하다며 부작위 위법확인을 구하는 소를 제기하여, 2017. 4. 26. 위 법원으로부터 피고의 위 부작위가 위법임을 확인한다는 원고 승소판결을 선고받았으며, 위 판결은 그 무렵 확정되었다.

사. 위 판결 확정 이후 피고는 2017. 10. 10. B에 대하여 아래와 같은 사유를들어 원고에 대한 임원취임승인 신청을 거부하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정 근거 : 갑 제3 내지 9, 11, 12호증, 을 제10호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재]

2. 원고의 주장 요지

가. 피고가 이 사건 승인신청에 대한 처리를 부당하게 지연하고 있다가 신청이 있은 날로부터 약 1년 6개월 후에 있었던 원고의 임기종료 후 이사회 참여를 문제삼아 이 사건 거부처분을 한 것은, 신청 이후에 발생한 사유를 처분사유로 삼은 것으로서 부당하다. 나아가 원고가 이사회에 참여할 자격이 있었는지 문제된 것도 결국 피고의 이 사건 승인신청에 대한 부당한 부작위에서 비롯된 것이므로 피고는 이를 이유로 이 사건 승인신청을 거부하여서는 안된다.

나. 임기만료 이사의 참석 범위에 관하여 한 피고의 명령은 B에 대한 것이므로, 원고가 위 명령에 따르지 않았음을 이유로 이 사건 거부처분을 하여서는 아니된다.

다. 원고가 2015학년도에 참여한 이사회에서 임원 사이에 분쟁을 일으켜 학교 운영에 중대한 장애를 야기하였다는 처분사유 부분은, 원고가 어떤 이사회에서 무슨 분쟁을 일으켰고, 이로 인하여 야기된 학교 운영의 중대한 장애가 무엇인지를 전혀 알 수가 없다. 뿐만 아니라 임원취임승인의 취소사유가 있음을 들어 임원취임승인을 거부하기 위하여서는 그 취소사유가 종전 임원 지위에 있을 당시 발생한 것이어야 하는데, 2015학년도 이사회가 열릴 당시 원고는 임원의 지위에 있지 아니하였으므로, 피고는 2015학년도 이사회에서 발생한 사유를 들어 그 전에 있었던 이 사건 승인신청을 거부하여서는 안된다.

라. 피고는 원고가 교비회계를 횡령한 혐의로 벌금 100만 원을 선고받아 학교 구성원들이 원고의 임원 취임을 반대하고 있음을 들어 이 사건 승인신청을 반려할 공익상 중대한 필요가 있다고 하나, 위 사건의 항소심에서 선고유예 판결을 받은 사정에 비추어 보면 원고가 교비회계를 횡령하였다는 사실만으로 이 사건 거부처분을 정당화할 정도의 중대한 공익상 필요가 있다고는 보기 어렵다.

3. 관련 법령

별지 관련 법령 기재와 같다.

4. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 관련법리

(1) 사립학교법 제14조 제1항에 의하면, 학교법인의 임원은 7인 이상의 이사와 2인 이상의 감사로 구성되고, 제20조 제1항, 제2항에 의하면, 임원은 정관이 정하는 바에 의하여 이사회에서 선임하고, 관할청의 승인을 얻어 취임한다. 한편 사립학교법 제22조 는 임원의 결격사유를, 제20조의2 제1항은 임원취임의 승인취소 사유를 각 규정하고 있는데, 사립학교법 제24조는 이사 또는 감사 중에 결원이 생긴 때에는 2개월 이내에 이를 보충하도록 규정하고 있다. 그리고 행정절차법 제4조 제1항은 행정청은 직무를 수행할 때 신의에 따라 성실히 하여야 한다고 규정하고 있다.

(2) 사립학교법 제20조 제2항에 의한 학교법인의 임원에 대한 관할청의 취임승인은, 학교법인의 임원선임행위를 보충하여 법률상의 효력을 완성시키는 보충적 행정행위로서 기속행위이므로(대법원 1992. 9. 22. 선고 92누5461 판결), 관할청으로서는 학교법인의 이사회가 선임하여 취임승인을 신청한 임원에게 사립학교법 제22조가 정한 임원 결격사유 또는 제20조의2 제1항이 정한 임원취임승인 취소사유와 같이 취임승인을 거부할 수 있는 사유가 없는 한 해당 임원에 대한 임원취임을 승인해야 하고, 법령에 정하지 아니한 사유를 들어 임원취임승인을 거부할 수 없다고 보아야 한다(대법원 2007. 12, 27. 선고 2005두9651 판결 등 참조).

(3) 앞서 본 바와 같이 사립학교법은 임원의 선임절차를 이사회의 선임과 관할청의 취임승인으로 이원화하고 있는데, 이는 학교법인의 자율성을 존중하는 한편 사립학교 임원 구성이 갖는 공익적 요소를 고려한 것으로 보아야 한다. 그리고 사립학교법 제24조가 이사의 결원이 생긴 때 2개월 이내에 이를 보충하도록 규정한 취지는, 이사 결원 상태의 장기화를 방지하여 학교법인의 의사결정기구인 이사회의 원활하고도 지속적인 운영을 도모하기 위한 것이고, 이러한 사립학교법의 규정 취지는 이원화된 학교법인 임원 선임절차로서 이사회의 임원 선임절차와 관할청의 취임승인절차 모두에 있어서 구현되어야 한다. 다시 말하면, 학교법인의 이사회는 이사의 결원이 생긴 경우 조속히 이사의 선임절차를 밟아 관할청에 취임승인 신청을 해야 하고, 그 신청을 받은 관할청으로서는 앞서 본 바와 같이 법령이 정한 임원취임승인 거부 사유가 있다면 조속히 취임승인 거부처분을, 이러한 사정이 없다면 취임승인 처분을 해야 하며, 정당한 사유 없이 취임승인도 거부도 하지 아니하는 불확정한 상태를 존속시켜서는 아니 된다.

(4) 물론 행정처분의 적법 여부는, 그 처분이 신청에 의한 처분인지 직권 발동에 의한 처분인지를 막론하고, 처분 당시의 법령과 사실관계를 기준으로 판단함이 원칙이므로(대법원 1995. 11. 10, 선고 95누8461 판결 등 참조), 임원의 선임 및 취임승인 신청시점과 관할청의 취임승인 여부에 대한 처분시점 사이에 앞서 본 법령이 정한 취임승인거부 사유가 발생하였다면, 원칙적으로 그러한 사유를 들어 취임승인을 거부할 수는 있다.

(5) 그러나 어떠한 처분의 신청시점 이후 처분시점 전에 관계 법령의 규정이 개정된 경우 처분 당시에 시행되는 개정 법령에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이지만, 행정청이 신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 처리를 지연하여 그 사이에 법령 및 처분기준이 변경된 경우에는 변경된 법령 및 처분기준에 따라서 한 처분은 위법하다고 할 것인 바(대법원 2014. 7. 24. 선고 2012두23501 판결 참조), 이러한 법리는 행정의 법적합성을 확보하고 모든 행정작용이 신의성실의 원칙에 따라 이루어지도록 하기 위한 것이므로, 그 취지는 처분의 지연으로 신청시점과 처분시점 사이에 '법령이 개정된 경우'는 물론 그 사이에 '사실관계가 변경된 경우'에도 마찬가지로 타당하다고 할 것이다.

(6) 이러한 법리에 더하여 앞서 본 바와 같이 조속하게 학교법인 임원 결원 상태를 해소하고자 하는 사립학교법의 취지를 고려하면, 학교법인이 임원의 선임절차를 마친 다음 취임승인신청을 하여 관할청이 이를 수리하고도 정당한 이유 없이 장기간 동안 처리를 지연한 결과, 당초 취임승인신청 당시에는 취임승인거부 사유가 존재하지 아니하였음에도 관할청이 취임승인을 지연하고 있는 동안 발생한 사유만을 들어 취임승인을 거부하는 것은 위법하다고 보아야 한다.

나. 인정사실

(1) B은 2014. 3. 28. 원고의 종전 임기가 만료되자 2014. 4. 23. 이사 결원 발생으로 정족수가 미달되어 이사회의 개최가 어렵다면서 조속히 원고의 취임을 승인하여 달라는 요청을 하였다. 이에 대하여 피고는 2014. 4. 29, 긴급한 안건 처리를 위해서 임기만료된 임원을 이사회에 출석시키는 것이 가능함을 알리면서 원고를 포함하여 임기만료 임원에게 이사회 소집통지를 하라고 통보하였다.

(2) 이후 2014. 9. 11. 원고가 출석한 2014학년도 제3회 이사회에서 신임이사로 G를 선임하는 의결, 2014. 9. 22. 원고가 출석한 2014학년도 제4회 이사회에서 신임이사로 H, I을 선임하는 의결이 각각 이루어졌다. 피고는 2015. 2. 26. 2013학년도 제6회 이사회에 선임된 J과 함께 위 G, H, I에 대하여 임원취임의 승인을 하였다.

(3) 한편, 피고는 2015. 9. 1. B에 대하여 이사 K, L의 임기가 각각 2015. 3. 25. 및 2015. 6. 19. 만료되었으니 결원이사를 선임하라는 요구를 하면서, 위 이사 선임을 위한 긴급처리권이 있는 임기만료 이사의 범위는 이사회의 의결정족수가 부족한 범위 내에서 최소화할 것을 통보하였다. 이후 피고는 2015. 10. 28. 및 2015. 11. 23, B에 대하여 결원이사 선임과 아울러 이사장을 새로이 선임하고, 학교법인 및 소속 학교의 2014학년도 결산안 및 2015학년도 추가 경정예산안 및 소속 학교의 장 및 교원 임용안을 처리할 것을 추가로 요구하였다.

(4) B은 2015. 10. 29. 2015학년도 제4회 이사회를 열어 교원 임용안과 추가경정예안을 처리하였고, 2015. 11. 27. 2015학년도 제6회 이사회 및 2015. 12. 7. 2015학년도 제7회를 열어 이사장으로 J을 선임하고, 신임 이사로 M, N을 선임하는 의결을 하였다. 한편, 원고는 위 2015학년도 제6회, 제7회 이사회에 출석하여 의결권을 행사하였다.

(5) B은 2015. 12. 10. 피고에게 피고의 위 요구를 모두 이행하였음을 보고하였으나, 피고는 2015. 12. 16. B에게 2015학년도 제6회, 제7회 이사회에 자격이 없는 임기만료 이사(원고, K)가 참석하여 의결하였음을 지적하며 이를 보완할 것을 통보하였다. 그러나 B은 피고의 위 보완요구에 응하지 않았다.

(6) 원고는 2017. 7. 7. 대전지방법원으로부터, 원고가 C대학교 총장 재임 시절 당시 C대학교 교수들이 교원소청심사위원회를 상대로 B으로부터 받은 처분에 관하여 한 소청심사결정을 취소하여 달라는 소송에 참가하고 그 변호사 선임비용을 교비회계에서 지출함으로써 업무상횡령 및 사립학교법위반 범행을 하였다는 범죄사실에 관하여 벌금 100만 원을 선고받았다. 이후 원고가 위 판결에 항소함에 따라 2017. 12, 21. 항소심법원으로부터 벌금 100만 원의 형을 선고유예하는 판결을 선고받았다.

(7) 한편 피고는 2015. 2.경 발표한 언론기관 설명자료에서, 임원취임승인은 특별한 사유가 없는 한 1~3일 정도 소요된다고 밝히고 있다.

[인정 근거 : 갑 제4, 5, 13, 15, 17, 19호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]

다. 판단

(1) 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 승인신청시점으로부터 약 1년 6개월 이후에 발생한 사유를 들어, 위 승인신청시점으로부터 약 3년 6개월이 경과하여 이루어진 이 사건 처분은, 당초 위 승인신청 시점은 물론 그 승인 여부를 결정하는데 통상적으로 소요되는 기간 동안 아무런 취임승인 거부사유가 존재하지 아니하였음에도 불구하고 위 통상적으로 소요되는 기간 이상으로 처분을 지연한 기간 동안 발생한 사유를 들어서 이 사건 승인신청을 거부한 것이므로, 이와 같이 장기간 처분이 지연된 것에 대하여 '정당한 사유'가 없는 이상 이 사건 처분은 위법하다고 보아야 한다.

(2) 그러므로 피고가 B의 원고에 대한 취임승인거부 처분을 약 3년 6개월 동안 지연한 것에 대하여 정당한 사유가 있는지에 관하여 살피건대, 앞서 본 사실관계에 비추어 인정되는 다음과 같은 이유에서, 피고가 이 사건 처분을 신청시점으로부터 약 3년 6개월간 지연한 것에는 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 마땅하다.

(가) 피고는 당초 원고에 대한 이사취임승인신청 직후인 2014. 4. 29.경 B에 대하여 원고 등에 대하여 제기된 민원실태조사결과에 따라 원고의 임원취임의 승인 여부를 처리할 예정이라면서 위 승인을 보류한다고 회신하였고, 그 이후 위 민원실태조사결과에 따라 원고에게 경고 조치를 요구하였으면서도, 이 사건 승인신청에 대하여는 아무런 처분도 하지 아니하였다. 그런데 당초 피고가 처분 보류의 명분으로 삼았던 이른바 민원실태조사결과에 원고에 대한 취임승인 거부사유가 존재하였다면, 피고로서는 이를 들어 원고에 대한 취임승인거부처분을 하였어야 하고, 그렇지 아니하다면 즉시 원고에 대한 취임승인처분을 하였어야 한다. 그럼에도 피고가 아무런 조치를 취하지 아니한 상태를 지속하는 것은 사립학교법령의 취지에 정면으로 반함은 물론 위 민원실태조사 결과 원고에 대한 경고 사유가 원고에 대한 취임승인을 거부할 사유에 해당하지 아니함을 피고가 자인하는 것으로 볼 수밖에 없다.

(나) B이 민원실태조사결과에 대하여 취소소송을 제기하였으나, B이 다룬 부분에 원고에 관한 부분은 빠져있었으므로, 위 취소소송이 원고에 대한 취임승인 여부를 결정함에 어떠한 장애가 된다고 볼 수도 없다. 그리고 피고는 B의 다른 이사들(G, H, I 등)에 대한 임원취임승인신청에 대하여 곧바로 승인을 하였고, 한편 다른 임원취임승인 관련 언론기관의 보도에 대하여 낸 설명자료에서 임원취임승인은 특별한 사유가 없는 한 1~3일 정도 소요된다고 밝히고 있다. 그럼에도 유독 원고에 대하여만 취임승인 여부에 대한 결정만을 지연할 만한 불가피한 사유에 관하여는 피고가 아무런 주장·입증을 하고 있지 않다.

다) 피고가 이 사건 처분사유로 제시한 사유 중 원고가 이사의 자격 없이 2015학년도 제6회 이후 이사회에 출석했다는 부분에 관하여, 설령 임기만료 이사의 긴급처리 권이 인정되는 범위가 피고 주장과 같이 의결정족수에 부족한 범위 내에서만 인정된다 하더라도, 최근 임기가 만료된 다른 이사가 존재하여 원고의 임기만료 이사로서의 긴급처리권이 인정되지 아니하는 원고의 임기만료 직후 2014학년도 이사회 참석에 대하여는 피고가 별다른 이의를 제기한 바 없음에 비추어 볼 때, 임기만료 이사의 긴급처리권이 인정되는 범위에 대한 법리적 다툼을 해결하기 위하여 피고가 이 사건 승인신청 여부에 대한 처분을 미루었다고 볼 수도 없고, 설령 그렇다 하더라도 그러한 사유가 장기간 처분 지연을 정당화할 수 있는 사유에 해당한다고 보기도 어렵다.

라 피고는 원고가 총장 재임시절 교비 횡령으로 인하여 형사처벌을 받은 전력도 문제삼고 있으나, 그러한 사실은 2014. 12. 17.경부터 2015. 2. 3. 사이에 발생한 것으로서, 원고에 대한 임원취임승인 신청시점으로부터 약 10개월이 경과한 이후에 발생한 것이고, 그에 대한 공소제기도 2017. 2. 17.경 이루어진 것일 뿐만 아니라 당초 제1심에서 벌금 100만 원이 선고되었다가 항소심에서 벌금형의 선고유예로 감경된 사정을 고려하면, 이 또한 원고의 취임승인 여부에 대한 처분을 지연함에 있어서 정당한 사유에 해당한다고 볼 수도 없다.

매 만약 당초부터 피고가 원고의 임원취임이 적절하지 아니하다고 판단했다면, 곧바로 취임승인거부처분을 함으로써 이에 대하여 B 또는 원고가 항고소송 등 구제절차로 나아가게 할 수 있는 기회를 주었어야 한다. 그럼에도 피고는 이에 대한 아무런 조치를 취하지 아니하다가 이러한 부작위가 위법임을 확인하는 판결이 확정되자 위법한 부작위가 지속된 기간 동안 발생한 사유를 들어 이 사건 처분을 하였는데, 설령 피고의 이 사건 처분이 위 부작위위법확인판결의 기속력에 반하지 아니한다 하더라도, 이 사건 승인신청으로부터 장기간이 경과한 이 사건 처분 시점 당시에 임원취임승인 거부사유로 볼 수 있는 사정이 존재하고 있다는 사정만으로 이 사건 처분이 적법하다고 보는 것은, 학교법인의 이사 결원 상태를 미연에 방지하고자 하는 사립학교법의 취지에 반할 뿐만 아니라 행정절차법이 정한 신의성실의 원칙에도 정면으로 반하는 결과를 초래한다.

(바) 이러한 사정들을 종합하면, 결국 피고가 이 사건 처분을 장기간 지연함에 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다.

(3) 그렇다면 이 사건 처분은 당초 취임승인신청 당시에는 취임승인거부 사유가 존재하지 아니하였음에도 불구하고, 관할청인 피고가 정당한 사유 없이 이 사건 신청에 대한 처리를 장기간 지연하던 중, 사후적으로 발생한 사유만을 들어 취임승인을 거부한 것으로서, 피고가 들고 있는 개별 처분사유의 당부를 다투는 원고의 주장에 관하여 살펴볼 필요 없이 위법하다고 보아야 한다.

5. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로, 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사민성철

판사박지은

판사윤성진