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사건
2018누12389 임원취임승인신청 반려처분 취소소송
원고피항소인
A
소송대리인 법무법인 대전제일, 담당변호사 안현준
소송대리인 변호사 이국진
피고항소인
교육부장관
소송대리인 법무법인 지후, 담당변호사 이정훈
변론종결
2019. 5. 22.
판결선고
2019. 6. 12.
주문
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.
청구취지및항소취지
1. 청구취지
피고가 2017. 9. 29. 학교법인 B에 대하여 한 원고에 대한 임원취임승인신청 반려처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
이유
1. 제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 아래 제2항과 같이 고쳐 쓰는 이외에는 제1심판결 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 고쳐 쓰는 부분
○ 제1심판결문 제3쪽 1행 중 "2016. 1. 3."을 "2016. 1. 13."로 고치고, 3행 중 "위판결 확정 이후"를 삭제하며, 11행 중 "2017. 10. 10,"을 "2017. 9. 29."로 고친다.
○ 제1심 판결문 제5쪽 11행부터 제12쪽 아래에서 4행까지를 다음과 같이 고친다.
4. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 관련 법리
1) 사립학교법은 '사립학교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모함'을 목적으로 한다고 규정하여 (제1조) 사립학교의 특수성 · 자주성·공공성을 선언하면서, 학교법인의 이사회가 임원의 임면에 관한 사항 등 학교법인과 사립학교의 전반적인 운영에 관한 사항을 심의·의결하도록 하고(제16조) 정관이 정하는 바에 의하여 그 임원을 선임하도록 하는 등(제20조 제1항) 사립학교의 설치·운영과 임원선임 등을 원칙적으로 학교법인의 자율에 맡김으로써 그 자주성을 보장하고 있다. 한편 사립학교법은 사립학교를 운영하는 학교법인의 임원선임 등에 관한 공공성을 담보하기 위하여, 학교법인의 임원이 될 수 없는 결격사유를 규정하고(제22조), 학교법인의 이사회에서 선임된 임원에 대하여 관할청의 승인을 받도록 하며(제20조 제2항), 학교법인의 임원이 사립학교법 등 관련 법률 규정을 위반하거나 학교 운영에 중대한 장애를 야기하는 등 일정한 행위를 한 경우에 관할청이 임원취임의 승인을 취소할 수 있도록 규정하고 있다(제20조의2). 이와 같이 사립학교법이 학교법인 임원 결격사유 등에 관하여 구체적인 개별규정으로 이를 신중하게 규제하는 한편 임원 취임 후 그 취임승인을 취소하는 등의 사후적인 통제 장치까지 마련해두고 있는 이상, 관할청이 임원결격사유 등에 관한 구체적인 개별규정에 해당하지 않는 사유와 추상적인 우려 등을 들어 임원승인신청을 거부하는 것을 폭넓게 허용할 수는 없다고 할 것이다.
2) 사립학교법 제20조 제2항에서 규정한 학교법인의 임원에 대한 관할청의 취임승인은 학교법인의 임원선임행위를 보충하여 법률상의 효력을 완성하는 보충적 행정행위로서 기속행위이다(대법원 1992. 9. 22. 선고 92누5461 판결 등 참조). 다만 관할청의 승인행위는 학교법인에 대한 감독권에 연유하는 것으로서 학교법인의 임원취임승인신청을 승인할 것인지 여부는 관할청의 권한에 속하는 사항이므로 관할청이 그 신청에 기속되어 당연히 승인하여야 하는 것은 아니고 관련 법령상의 임원결격사유 또는 임원취임 승인취소사유가 있거나 그 밖에 학교법인의 목적을 달성할 수 없거나 손해가 생길 염려가 있는 등 중대한 공익상의 필요가 있는 때에는 승인을 거부할 수 있다(대법원 2000. 1. 28. 선고 98두16996 판결, 대법원 2002. 11. 26. 선고 2001두2874 판결, 대법원 2007. 12, 27. 선고 2005두9651 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010도8871 판결 등 참조).
3) 행정처분은 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 거기에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 적용이 제한될 수 있는 여지가 있다. 따라서 행정청이 신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 처리를 지연하여 그 사이에 법령 및 보상 기준이 변경된 경우에는 변경된 법령 및 보상 기준에 따라서 한 처분은 위법하다. 여기에서 '정당한 이유 없이 처리를 지연하였는지'는 법정 처리기간이나 통상적인 처리기간을 기초로 당해 처분이 지연되게 된 구체적인 경위나 사정을 중심으로 살펴 판단하되, 개정 전 법령의 적용을 회피하려는 행정청의 동기나 의도가 있었는지, 처분지연을 쉽게 피할 가능성이 있었는지 등도 아울러 고려할 수 있다(대법원 2014. 7. 24. 선고 2012두23501 판결 등 참조).
4) 이와 같은 관련 법리를 종합해 보면, 관할청이 임원취임승인신청을 받고도 정당한 이유 없이 처리를 지연하는 동안 새로이 발생한 사유를 들어 임원취임승인을 거부하는 것은 특별한 사정이 없는 한 위법하고, '정당한 이유 없이 처리를 지연하였는지'는 법정 처리기간이나 통상적인 처리기간을 기초로 당해 처분이 지연되게 된 구체적인 경위나 사정을 중심으로 살펴 판단하되, 처리를 회피하려는 행정청의 동기나 의도가 있었는지, 처분지연을 쉽게 피할 가능성이 있었는지 등도 아울러 고려할 수 있고, 그럼에도 불구하고 거부처분을 하여야 할 중대한 사유가 있는 지 등 피고의 거부처분 사유도 함께 고려하여 이 사건 처분의 적법 여부를 판단할 수 있다고 봄이 타당하다.
나, 인정사실
1) B은 2014. 3. 28. 원고의 종전 임기가 만료되자 2014. 4. 23. 이사 결원 발생으로 정족수가 미달되어 이사회의 개최가 어렵다면서 조속히 원고의 취임을 승인하여 달라는 요청을 하였다. 이에 대하여 피고는 2014. 4. 29. 긴급한 안건 처리를 위해서 임기 만료된 임원을 이사회에 출석시키는 것이 가능함을 알리면서 원고를 포함하여 임기만료 임원에게 이사회 소집통지를 하라고 통보하였다.
2) 이후 2014. 9. 11. 원고가 출석한 2014학년도 제3회 이사회에서 신임이사로 G를 선임하는 의결, 2014. 9. 22. 원고가 출석한 2014학년도 제4회 이사회에서 신임이사로 H, I을 선임하는 의결이 각각 이루어졌다. 피고는 2015. 2. 26. 2013학년도 제6회 이사회에 선임된 J과 함께 위 G, H, I에 대하여 임원취임의 승인을 하였다.
3) 한편, 피고는 2015.9.1. B에 대하여 이사 K, L의 임기가 각각 2015.3.25. 및 2015. 6. 19. 만료되었으니 결원이사를 선임하라는 요구를 하면서, 위 이사 선임을 위한 긴급처리권이 있는 임기만료 이사의 범위는 이사회의 의결정족수가 부족한 범위 내에서 최소화할 것을 통보하였다. 이후 피고는 2015. 10. 28. 및 2015. 11. 23. B에 대하여 결원이사 선임과 아울러 이사장을 새로이 선임하고, 학교법인 및 소속 학교의 2014학년도 결산안 및 2015학년도 추가 경정예산안 및 소속 학교의 장 및 교원 임용안을 처리할 것을 추가로 요구하였다.
4) B은 2015. 10. 29. 2015학년도 제4회 이사회를 열어 교원 임용안과 추가경정예산안을 처리하였고, 2015. 11. 27. 2015학년도 제6회 이사회 및 2015. 12. 7. 2015학년도 제7회 이사회를 열어 이사장으로 J을 선임하고, 신임 이사로 M, N을 선임하는 의결을 하였다. 한편, 원고는 위 2015학년도 제6회, 제7회 이사회에 출석하여 의결권을 행사하였다.
5) B은 2015. 12. 10. 피고에게 피고의 위 요구를 모두 이행하였음을 보고하였으나, 피고는 2015. 12. 16. B에게 2015학년도 제6회, 제7회 이사회에 자격이 없는 임기만료 이사(원고, K)가 참석하여 의결하였음을 지적하며 이를 보완할 것을 통보하였다. 그러나 B은 피고의 위 보완요구에 응하지 않았다.
6) 원고는 2017. 7. 7. 대전지방법원으로부터, 원고가 C대학교 총장 재임 시절 당시 C대학교 교수들이 교원소청심사위원회를 상대로 B으로부터 받은 처분에 관하여 한 소청심사결정을 취소하여 달라는 소송에 참가하고 그 변호사 선임비용을 교비회계에서 지출함으로써 업무상횡령 및 사립학교법위반 범행을 하였다는 범죄사실에 관하여 벌금 100만 원을 선고받았다(대전지방법원 2017고정237), 이에 대하여 원고가 항소하였고, 원고는 2017. 12. 21. 항소심법원으로부터 벌금 100만 원의 형을 선고유예하는 판결을 선고받았다(대전지방법원 2017노2198).
7) 한편 피고는 2015. 2.경 발표한 언론기관 설명자료에서, 임원취임승인은 특별한 사유가 없는 한 1~3일 정도 소요된다고 밝히고 있다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4, 5, 13, 15, 17, 19, 20호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
다. 판단
1) 이 사건 처분 지연에 정당한 이유가 있는지 여부
위 인정사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 피고가 원고에 대한 임원취임승인 여부에 대한 처리를 지연한 것에 정당한 이유가 있다고 보기 어렵다.
가) 사립학교법 제24조는 이사 또는 감사 중에 결원이 생긴 때에는 2개월 이내에 이를 보충하도록 규정하고 있고, 행정절차법 제4조 제1항은 행정청은 직무를 수행할 때 신의에 따라 성실히 하여야 한다고 규정하고 있다. 한편 피고는 임원취임승인절차가 통상 1~3일 정도 소요된다고 스스로 밝혔고, 이 사건 승인신청이후 이루어진 B의 다른 이사들(G, I, H 등)에 대한 임원취임승인신청에 대하여는 5개월 이내에 승인을 해주었다. 그런데 피고는 이 사건 승인신청을 비롯한 2014. 2. 21.부터 2016. 1. 14.까지 총 10여 회에 걸친 원고에 대한 임원취임승인신청에 대하여 아무런 처리를 하지 않다.
나) 피고는 이 사건 승인신청 직후인 2014. 4. 29.경 B에 대하여 민원실태조사결과에 따라 원고의 임원승인 여부를 처리할 예정이라면서 이 사건 승인신청을 보류한다고 회신하였다. 피고는 민원실태조사결과에 따라 2014. 10. 8. B에 원고에 대한 경고를 포함한 B의 이사들에 대한 지적사항과 처분서를 통보하면서 처분 요구사항을 B의 책임 하에 조치하고, 그 결과를 2014. 11, 28.까지 제출하라고 요구하였다. 그렇다면 피고에게는 2014. 10. 8.까지 이 사건 승인신청의 처리를 지연할 정당한 이유가 있었다고도 볼 여지도 있으나, 민원실태조사결과에 원고에 대한 취임승인 거부사유가 존재하였다면 이를 들어 취임승인거부처분을 하였어야 하고, 그렇지 않다면 취임승인처분을 하였어야 한다. 그럼에도 피고는 이 사건 승인신청에 대하여 아무런 처리를 하지 않다가 그로부터 2년 11개월이 지난 후에 이 사건 승인신청을 거부하는 이 사건 처분을 하였다. 원고에 대하여 제기되었다는 민원에 대한 조사 등이 이 사건 처분이 지연된 정당한 이유가 된다고 보기 어렵다.
다) 원고는 2016. 3. 17. 피고를 상대로 피고가 원고에 대한 임원취임승인 신청에 대하여 아무런 처분을 하지 않은 부작위가 위법하다며 부작위위법확인을 구하는 소를 제기하였다(대전지방법원 2016구합101111호), 이에 대하여 피고는 B에 대하여 이사회 긴급처리권의 임기만료이사 참여범위는 사립학교법에서 정한 이사회 의결정족수 범위 내로 최소화할 것을 지시하였으나, 원고는 이사회 결의에 참석하여 결의하였고, 원고가 참여한 이사회의 효력이 정지되는 가처분 결정이 인용되어 학교법인의 운영에 중대한 장애를 야기하였으며, 원고가 C대학교 총장으로 재직하던 중 업무상횡령 등을 하였다.
면 학교법인의 임원이 될 수 없는 결격사유에 해당할 수 있는 등 원고는 피고의 시정명령을 이행하지 않았고, 임원간의 분쟁 회계부정 및 현저한 부당 등으로 인하여 학교 운영에 중대한 장애를 야기하였으므로 피고가 원고의 임원취임신청을 승인하지 않는 부작위는 적법하다고 주장하였다. 그러나 위 법원은 2017. 4. 26. 피고의 위 주장을 배칙하고 피고의 부작위가 위법임을 확인한다는 내용의 원고 승소판결을 선고하였다. 위 부작위위법확인 판결은 이 사건 처분이 지연된 것에 정당한 이유가 없음을 확인해 준 것이라고 할 것이다.
2) 이 사건 처분의 적법 여부
위 인정사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 피고가 이 사건 승인신청 후 정당한 이유 없이 처리를 지연하던 중에 새로이 발생한 사유 등을 들어 이 사건 승인신청을 거부한 이 사건 처분은 위법하다고 봄이 타당하다.
가) 사립학교법 제20조 제2항에 의한 학교법인의 임원에 대한 관할청의 취임승인은, 학교법인의 임원선임행위를 보충하여 법률상의 효력을 완성시키는 보충적 행정행위로서 기속행위이다. 한편 관할청은 취임한 임원에 대하여 일정한 사유가 발생하면 그 취임승인을 취소할 수 있고(제20조의2), 취임승인 취소를 위한 조사 또는 감사가 진행 중이거나 학교 운영상 중대한 손해가 생길 우려가 있는 때에는 취임승인 취소 전에도 임원의 직무집행을 정지할 수 있으며(제20조의3), 그로 인하여 이사가 결원되어 학교법인의 정상적인 운영이 어려울 경우에는 임시이사를 선임할 수 있고(제25조), 임시. 이사의 선임사유가 해소되었다고 인정한 때에 정식 이사를 선임할 권한까지 보유하고 있다(제25조의3). 이와 같은 피고의 취임승인의 성질과 사립학교법 규정 취지 등을 종합해 보면, 이 사건 승인신청 당시 원고에게 사립학교법 제22조가 정한 임원결격사유 또는 제20조의2 제1항이 정한 임원취임승인 취소사유 등과 같이 취임승인을 거부할 수 있는 사유가 없는 한 해당 임원에 대한 임원취임을 승인하여야 하고, 임원이 취임후 사립학교법 등 관계 법령에 반하는 위법·부당한 행위를 하였을 경우에, 관할청은 사립학교법에 규정된 감독권한을 통하여 사후적으로 이를 통제할 수 있다.
그런데 피고는 민원실태조사결과에서 원고에게 경고조치를 하라고 하였을 뿐 취임승인을 거부하지 않았던 점 등에 비추어 보면 원고에 대한 경고 사유가 취임승인을 거부할 사유에 해당한다고 보기 어렵고, 달리 피고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 승인신청 당시인 2014. 2.경 또는 민원실태조사결과가 나온 2014. 10.경 원고에 대한 취임승인을 거부하여야 할 사유가 있었다고 인정하기 어렵다. 이 사건 승인신청 당시 원고에게 임원취임승인을 거부할 사정이 없었음에도 이에 대한 처리를 정당한 이유 없이 지연하는 동안 새로이 발생한 사유를 들어 이 사건 승인신청을 거부하는 것은 위 사립학교법의 규정 취지 등에 부합하지 않을 뿐만 아니라, 피고는 이 사건 승인신청일로부터 약 3년 7개월 동안 아무런 처리를 하지 않음으로써 B 또는 원고가 항고소송 등 권리구제절차로 나아갈 수 있는 기회 자체를 박탈하였는바, 이는 법치행정의 원칙에 반하는 것이다.
그러나 피고는 2014. 4. 29. 긴급한 안건 처리를 위해서 임기 만료된 임원을 이사회에 출석시키는 것이 가능함을 알리면서 원고를 포함하여 임기만료 임원에게 이사회 소집통지를 하라고 통보하였고, 피고는 임기만료 직후 원고의 2014년 B의 이사회 참석에 대하여는 별다른 이의를 제기한 바 없는 점, 원고가 참여한 2015학년도 이사회는 최초 이 사건 승인신청이 있었던 2014. 2. 21.로부터 1년 9개월여가 지난 2015년 11월경 이후에 있었던 것이고, 당시는 피고의 이 사건 승인신청에 대한 처분 지연과 이사들의 임기만료 등으로 정상적인 이사회 의결을 통한 B 운영이 어려운 상황이었던 점, 위 취임승인 거부사유는 근본적으로 피고가 2014. 2. 21. 이루어진 이 사건 승인신청에 대하여 통상적인 처리기간 내 또는 피고가 승인을 보류한 민원실태조사결과에 따른 처분이 종료된 직후 처리해 주었다면 발생하지 않았을 것으로 보이는 점, 학교법인의 설립의 자유와 운영의 독자성 및 자주성은 최대한 존중되어야 하는 점 등을 종합해 보면, 피고가 들고 있는 위 거부처분 사유는 피고가 이 사건 승인신청에 대한 처리를 정당한 이유 없이 장기간 지연하고 있던 중에 새로이 발생한 사유일 뿐만 아니라, 이 사건 승인신청으로부터 3년 7개월 후에 원고의 임원취임승인 자체를 거부하여야 할 중 대한 사유라고 보기 어렵다.
다) 피고는 학교 구성원은 원고가 총장 및 이사 재임시 분쟁의 당사자였고, 총장 재임시의 교비횡령 혐의가 인정되어 벌금 100만 원을 선고받은 전력 등이 있어 이사로 승인할 경우 법인 및 학교가 다시 혼란에 빠질 가능성이 매우 높다는 이유로 이사승인을 반대하고 있어, 원고를 이사로 승인함으로써 얻는 사익보다 이사취임승인을 반려함으로써 얻어지는 교육의 공공성이라는 공익이 더 우월하다고 판단된다는 이유로 이 사건 승인신청을 거부하는 이 사건 처분을 하였다.
그러나 앞서 본 바와 같이 원고에 대한 민원 등에 대한 조사 결과 피고 스스로 원고에 대하여는 경고만을 요구하였던 사정 등에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고가 B 및 그 구성원들 사이의 분쟁의 당사자였다거나, 원고를 이사로 승인할 경우 B이 다시 혼란에 빠질 가능성이 높다고 단정하기 어렵다. 또한 원고의 업무상횡령 및 사립학교법위반 행위는 피고가 정당한 이유 없이 이 사건 승인신청의 처리를 지연하던 중인 2014년 말경과 2015년 2월경에 있었던 행위로서 공소제기는 2017년 2월에야 이루어졌는바, 피고가 2014. 2. 21. 이루어진 이 사건 승인신청에 대하여 통상적인 처리기간 내 또는 피고가 승인을 보류한 민원실태조사결과에 따른 처분이 종료된 직후 처리했다면 이와 같은 사정은 원고에 대한 임원취임승인신청 처리에 문제가 되지는 않았을 것으로 보인다. 한편 원고는 C대학교 총장 재임 시절 당시 C대학교 교수들이 교원소청심사위원회를 상대로 B으로부터 받은 처분에 관하여 한 소청심사결정을 취소하여 달라는 소송에 참가하고 그 변호사 선임비용을 교비회계에서 지출함으로써 업무상횡령 및 사립학교법위반 범행을 하였다는 범죄사실에 대하여 제1심에서 벌금 100만 원을 선고받았으나, 이후 항소심에서 개인적인 이익을 도모할 목적은 없었던 점, 횡령금액(2회 합계 660만 원)이 비교적 크지 않은 점, 학교법인 B은 이 사건 횡령금액을 다시 법인회계에서 교비회계로 전출하여 보전을 마친 것으로 보이는 점 등이 고려되어 벌금형의 선고유예 판결을 받았고, 위 업무상횡령 범행은 사립학교법 제22조 에 정한 임원 결격사유에 해당하지도 않는다. 이와 같은 사정들과 아울러 학교법인의 설립의 자유와 운영의 독자성 및 자주성은 최대한 존중되어야 하는 점 등을 종합해 보면, 피고가 이 사건 처분사유로 들고 있는 위와 같은 사정들만으로 이 사건 승인신청을 거부하여 달성하려는 공익목적이 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익보다 우월하다고 단정할 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 승인신청으로부터 3년 7개월 후에 원고의 임원취임승인 자체를 거부하여야 할 중대한 사유라고 보기 어렵다.1)
3) 소결론
따라서 피고는 정당한 이유 없이 원고에 대한 임원취임승인신청에 대한 처리를 지연하였고, 피고가 들고 있는 이 사건 처분사유들을 보더라도 피고가 이 사건 승인신청에 대한 처리를 정당한 이유 없이 장기간 지연하고 있던 중에 새로이 발생한 사유일 뿐만 아니라, 이 사건 승인신청으로부터 3년 7개월 후에 원고의 임원취임승인 자체를 거부할 수 있는 중대한 사유라고 보기 어렵다고 할 것이므로, 피고의 이 사건 처분은 위법하다.』
3. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다.
판사
재판장판사전지원
판사최한순
판사이흥주
주석
1) 피고가 2019, 3. 14.자 참고서면에서 주장하는 원고의 업무상횡령 등에 대한 2019. 1. 9.자 불기소처분(기소유예, 공소권없음)은 이 사건 처분사유인 2014. 12. 17.자 업무상횡령 등과 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않으므로, 별도로 판단하지 않는다.