2014구합74527 국가 배출권할당계획 취소청구

노벨리스코리아 주식회사

기획재정부장관

2017. 3. 2.

2017. 3. 30.

1. 원고의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2014. 9. 16. 공고한 국가 배출권 할당계획 중 원고에 대한 국가 온실가스 배출 전망(BAU) 및 감축목표 부분, 배출권 총수량 1,686,549,412 KAU 부분, 배출권 예비분 88,821,664 KAU 부분, 업종별 할당량 20,259,799 KAU 부분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 정부는 2009. 11. 17. 국무회의에서 2020년의 국가 온실가스 총배출량을 2020년의 온실가스 배출 전망치)(이하 온실가스 배출 전망치를 'BAU2)'라 한다)에 대비하여 30% 감축하기로 하였고, 이를 위하여 2010. 1. 13. 저탄소 녹색성장 기본법(이하 '녹색성장법'이라 한다)이 제정되었다.

나. 정부는 2010. 4. 14. 온실가스 감축과 에너지 절약 및 에너지 이용효율 목표를 달성하기 위하여 녹색성장법 제42조 제5항, 구 저탄소 녹색성장 기본법 시행령(2016. 5. 24. 대통령령 제27180호로 개정되기 전의 것) 제26조 제2항 등에 따라 구 온실가스 · 에너지 목표관리 운영 등에 관한 지침(2016. 12. 30. 환경부 고시 제2016-255호로 전부개정되기 전의 것)을 고시하여 온실가스 · 에너지 목표관리제를 도입하면서, 구 저탄소 녹색성장 기본법 시행령(2012. 12. 27. 대통령령 제24270호로 개정되기 전의 것) 제29조에 따라 일정 기준량 이상의 온실가스 배출업체 및 에너지 소비업체를 목표관리제 대상업체(이하 '관리업체'라 한다)로 지정·고시하였다.

다. 정부는 위 목표관리제에 따라 2011년 목표 설정 없이 시범 운영하는 기간을 거쳐, 2012년부터 관리업체별로 온실가스 감축과 에너지 절약 및 에너지 이용효율 목표를 설정·관리하여 왔다.

라. 2012. 5. 14. 녹색성장법 제42조 제1항 제1호에 따른 온실가스 감축 목표를 시장 기능을 활용하여 효과적으로 달성하기 위한 목적에서, 온실가스 배출허용총량의 범위에서 개별 온실가스 배출업체에 할당되는 온실가스 배출허용량의 할당 및 거래에 관한 제도(이하 '배출권거래제'라 한다)를 도입하는 내용의 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률(이하 '배출권거래법'이라 한다)이 제정되었다.

마. 정부는 2014. 1. 28. 배출권거래법 제4조에 따라, 배출권거래제에 관한 국내외 현황 및 전망에 관한 사항, 배출권거래제 운영의 기본방향에 관한 사항 등을 포함하여 배출권거래제를 2015. 1. 1.부터 실시하되, 그 중 2015. 1. 1.부터 2017. 12. 31.까지의 3년을 제1차 계획기간(이하 '이 사건 계획기간'이라 한다)으로 하는 내용의 배출권거래제 기본계획(이하 '이 사건 기본계획'이라 한다)을 수립하였고, 2014. 1.경 녹색성장법 제42조에 따른 국가 온실가스 감축목표 달성을 위한 로드맵(이하 '이 사건 로드맵'이라 한다)을 마련하였다. 이 사건 기본계획 및 로드맵에서는 2020년 국가 BAU를 776.1 백만 이산화탄소상당량톤 3) {tCO2-eq, 1tCO2-eq = 1KAU(Korean Allowance Unit), 이하 단위를 'KAU'라 한다)로 산정하였고, 감축목표 30%를 적용하여 2020년 국가 목표배출량을 542.1백만 KAU로 산정하였다.

바. 환경부장관은 2014. 9. 12. 환경부 고시 제2014-162호로 배출권거래법 제8조에 따른 배출권 할당대상업체(이하 '할당대상업체'라 한다)를 지정·고시하면서, 원고를 비철금속업종의 할당대상업체로 지정하였다.

사. 배출권거래법 제5조 제1항은, 정부는 국가온실가스감축목표를 효과적으로 달성하기 위하여 계획기간별로 일정한 사항이 포함된 국가 배출권 할당계획을 매 계획 기간 시작 6개월 전까지 수립하여야 한다고 규정하면서, 국가 온실가스 감축목표를 고려하여 설정한 온실가스 배출허용총량에 관한 사항(제1호), 배출허용총량에 따른 해당 계획기간 및 이행연도별 배출권의 총수량에 관한 사항(제2호), 배출권의 할당 대상이 되는 부문 및 업종에 관한 사항(제3호), 부문별 · 업종별 배출권의 할당기준 및 할당량에 관한 사항(제4호), 제18조에 따른 배출권 예비분의 수량 및 배분기준에 관한 사항(제9호) 등을 규정하고 있는데, 환경부장관은 2014. 9. 16. 환경부 공고 제2014-541호로 구 온 실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령(2016. 5. 24. 대통령령 제27181호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 배출권거래법 시행령'이라 하고, 현재 시행되는 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령을 '배출권거래법 시행령'이라 한다) 제3조 제8항에 따라, 계획기간의 할당대상 부문과 업종, 배출권 총수량, 업종별 할당량 및 업체별 할당기준 등에 관한 국가 배출권 할당계획(이하 '이 사건 배출권 할당계획'이라 한다)을 공고하였다.

아. 이 사건 배출권 할당계획에는 다음과 같은 내용이 포함되어 있다.

1) (온실가스 배출전망, BAU) 제1차 계획 기간(2015년 ~ 2017년) 중 국가 온실 가스 배출량은 지속적으로 증가할 것으로 전망(전년대비 연평균 1.9%, 이하 '이 사건 배출전망 부분'이라 한다)

< 연도별 국가 온실가스 전망(BAND >

2) (국가 감축목표) 국가 감축목표에 의한 감축율을 적용하여 산정

- 2015년부터 감축율이 대폭 증가함에 따라 감축 후 목표배출량은 지속적 감소추세로 전환(이하 '이 사건 감축목표 부분'이라 한다) <연도 국가 모실가스 감축목표 3

3) 제1차 계획기간 배출권 총수량 및 부문별 · 업종별 할당량(이하 배출권 총수량 1,686,549,412 KAU 부분, 배출권 예비분 88,821,664 KAU 부분, 업종별 할당량 20,259,799KAU 부분을 각 '이 사건 배출권총수량 부분', '이 사건 배출권예비분 부분', '이 사건 업종별할당량 부분'이라 하고, 여기에 이 사건 배출전망 및 감축목표 부분을 합하여 '이 사건 각 할당계획 부분'이라 한다)

자. 2016. 5. 24. 대통령령 제27181호로 구 배출권거래법 시행령 제3조가 개정되면서 배출권 할당계획을 수립하는 주체가 피고로 변경되었다(이하 환경부장관과 피고를 '피고'로 통칭한다)4).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4, 18, 19, 21호증, 을 제1호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령 등 별지 기재와 같다.

3. 피고의 본안전 항변에 대한 판단

가. 피고의 항변

항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리 의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다.

이 사건 배출권 할당계획은 배출권거래법 제2조, 제5조에 근거하여 수립되어 공고된 것으로 그 주요내용으로는 '이 사건 계획기간의 할당대상 부문 및 업종, 배출권 총수량, 업종별 할당량, 업체별 할당기준, 배출권 예비분, 상쇄기준 등'이 있고, 국가 온실가스 감축 목표를 효과적으로 달성하기 위한 계획을 담고 있는 것이며, 이 사건 배출권 할당계획에 기초하여 할당대상업체의 지정, 배출권의 할당 등이 이루어지게 되고, 배출권 거래법 제38조는 이의신청의 대상을 규정하고 있는데 배출권 할당계획은 포함되어 있지 않다. 위와 같이 이 사건 배출권 할당계획은 할당대상업체의 지정이나 배출권 할당의 기초가 될 뿐 그 자체가 직접 원고의 법률상의 지위를 변동시키는 것이 아니고, 국가 온실가스 감축목표를 효과적으로 달성하기 위한 기본적인 사항을 제시하는 계획일 뿐 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 것은 아니므로 이는 행정소송법상 취소소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 소는 부적법하여 각하되어야 한다.

나. 인정사실

1) 연도별 국가 온실가스 배출량 전망 산정으로부터 계획기간 연도별 · 업종별 사전 할당량 등을 계산하는 과정은 다음과 같다.

2) 배출허용총량과 배출권 총수량과의 관계

○ 배출허용총량의 개념 배출권거래제 배출허용총량(CAP)은 배출권거래법 제5조 제1항에 의하여, 국가 온실가스 감축목표를 고려하여 설정한 배출권거래제 적용대상 전체의 온실가스 배출에 대한 총 허용량을 의미한다. 이에 따라 배출허용총량은 국가 목표배출량 중 배출권거래제에 의해 관리되는 목표배출량에 해당한다.

○ 배출권 총수량과의 관계 배출권 총수량은 계획기간 중에 정부가 할당 또는 보유하게 되는 배출권의 전체 수량을 의미하고, 다만, 상쇄배출권 또는 해외에서 유입되는 배출권 수량은 제외한다.

배출권 총수량은 배출권거래제 적용대상에 할당되는 배출권 사전 할당량과 국가가 보유하게 되는 예비분의 합으로 구성된다. 사전 할당량에 해당하는 배출권은 계획기간 이전에 할당되고, 예비분에 해당하는 배출권은 계획기간 중에 할당대상업체에 추가할당된다.

○ 배출허용총량을 할당 · 거래 · 제출을 위한 단위로 환산하면 배출권 총수량'에 적용되는 개념이 된다. 다만, 예비분의 일부는 배출허용총량과는 별도로 산정함에 따라, 배출허용총량과 배출권 총수량의 수치는 일치하지 않는다.

3) 배출권 예비분

○ 예비분의 의의 배출권 정부 보유분의 성격을 가지는 것으로, 계획기간 전의 사전할당에서 해소할 수 없는 경우 등에 대한 추가할당 및 배출권 시장의 유동성 관리를 위하여 계획기간의 배출권총수량의 일정부분을 할당하지 않고 남겨두는 것(배출권거래법 제18조)을 의미한다.

○ 예비분의 용도 법령에서 정하여진 용도와 배출권 할당계획에서 정하는 예비분의 용도는 다음과 같다.

신규진입자 : 계획기간 중 새로이 배출권거래제 할당대상업체로 지정되는 신규진 입자에 대한 할당

| 시장안정화조치 : 배출권 거래시장의 안정화를 위한 추가할당

- 조기감축실적 : 조기감축실적에 대한 추가할당

- 신·증설 등 : 예상치 못한 시설의 신·증설, 사업장 · 시설의 양수·합병, 예상치 못한 생산품목 또는 사업계획 변경, 제약발전6)으로 인한 배출량 증가에 대한 추가할당 자발적 참여업체 : 계획기간 중 이행연도별로 배출권거래제에 자발적으로 참여하는 업체에 대한 할당 대중교통 확대 등 : 배출권거래법 시행령 제12조 제1항 제6호 및 제7호에 의한 '대중교통수단 운행 확대 또는 대형중량화물 운송 대책 · 조치'와 가연성폐기물 활용'에 대한 추가할당

이의신청 : 배출권의 사전할당, 추가할당 및 이행연도별 할당량 조정에 대한 이의 신청 결과에 따른 할당량의 조정예비분 용도별 배출권 수량

○ 연도별 예비분 구분 제1차 계획기간 중 예비분은 이행연도별로 구분하지 않고, 예비분 총량으로 관리

○ 용도별 예비분 구분용도별로 법령에 예비분 사용 상한이 있는 경우는 구분하고, 유사한 성격의 용도는 상한 구분없이 관리

- 조기감축실적 예비분 : 배출권거래법 시행령 제19조 제4항에 따라 이미 상한이 정해져 있어 다른 용도와 구분 관리

- 시장안정화조치 예비분 : 배출권시장의 유동성 공급 등을 위한 것으로 다른 용도와 구분 관리

- 기타 용도 예비분 : 신·증설 등, 신규진입자 및 자발적 참여업체, 대중교통 확대 등에 대한 추가할당과 이의신청 결과에 따른 할당량 조정은 다른 용도와는 구분하되, 동 용도내에서는 구분하지 않고 관리업종별 예비분 구분 : 실질적 추가할당 수요에 대한 최적 할당을 위해 업종별로 예비분 구분하지 않음 제1차 계획기간 예비분 용도별 배출권 수량

(ER : KAU(Korean Allowance Unit)]

4) 할당대상업체별 배출권 할당량 산정방법 배출권거래법과 배출권거래법 시행령 상의 할당대상업체의 지정, 배출권 할당량의 산정방법과 배출권 할당신청서의 접수 및 심사 절차, 신청에 의한 배출권 할당의 조정, 배출권 할당의 취소 등에 관한 세부사항과 절차를 정하기 위하여 구 온실가스 배출권의 할당, 조정 및 취소에 관한 지침(2016. 6. 8. 환경부 고시 제2016-100호로 폐지제정되기 전의 것, 이하 '이 사건 지침'이라 한다)이 2014. 9. 12. 제정되었는데, 이 사건 배출권 할당계획과 이 사건 지침에 의하면 할당대상업체별 배출권 할당기준 산정방식은 다음의 절차를 거쳐서 이루어진다.

가) 할당대상업체별 배출권 할당량 산정 기본체계는 다음과 같다.

나) 위 표에서 사전할당은 계획기간 시작 전에 할당대상업체의 기존시설과 예상신·증설 시설을 대상으로 계획기간의 이행연도별로 배출권을 할당하는 것을 의미하고 (배출권거래법 제12조), 추가할당은 사전할당 이후 계획기간 중에 할당계획 변경 또는 할당대상업체의 예상하지 못한 신·증설 등에 대하여 할당하는 것을 의미하며(배출권거래법 제16조), 할당취소는 할당계획 변경, 할당대상업체가 거짓 · 부정한 방법으로 할당받은 경우 또는 전체 시설 폐쇄, 할당받은 시설이 미가동 · 가동정지된 경우 등에는 기 할당한 배출권을 취소하는 것을 의미한다(배출권거래법 제17조).

다) 업체별 할당량을 산정하는 방법에 따라 과거 배출량 기반 할당과 과거활동자료량 기반 할당으로 구분되는데(배출권거래법 시행령 제12조 제1항 제3호, 이 사건 지침 제10조 및 별표 1), 원고와 같은 비철금속 업종의 경우는 과거 배출량을 기반으로 할당되므로 이하에서는 이를 기준으로 살펴보면, 과거배출량 기반 할당방식(GF : grandfathering)은 온실가스 과거 배출실적을 근거로 그 수준에 상응하거나 그 이하 수준으로 배출권을 할당하는 것이다.

라) 과거배출량 기반 할당방식에 의한 이행연도별 할당량 산정 기본체계는 다음과 같다.

위 표에서 '기존시설'은 원칙적으로 해당 시설의 3개년(2011년~2013년) 연평균 배출량을 기준으로 예상 배출량을 산정하고, '예상 신·증설시설'은 2014년~2017년 중에 계획된 신·증설시설에 대하여 설계용량, 부하율, 가동시간, 배출집약도를 활용하여 예상 배출량을 산정하며, '조정계수'는 업종별 할당량과 해당 업종 내 할당대상업체들의 할 당신청량 중 인정량 총합과의 차이를 보정하기 위한 조치로서 업종별 할당량을 업종내 모든 할당대상업체의 할당신청량 중 인정량의 총합으로 나눈 계수이고, 1을 초과하지 않는 범위 내에서 산정한다.

5) 원고가 속한 비철금속업종의 조정계수는 2015년 0.816, 2016년 0.719, 2017년 0.703이다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 11, 12호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

다. 판단

1) 이 사건 업종별할당량 부분에 관하여

살피건대, 위 인정사실에다가 앞서 본 각 증거와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음의 여러 사정들 즉, ① 배출권의 업체별 할당량은 이 사건 지침에 따라 산정되는 해당 업체의 예상배출량에 조정계수를 곱하여 산정되는데, 조정계수는 1을 초과하지 않는 범위 내에서 산정되기 때문에 조정계수가 1 미만인 경우에는 각 개별업체의 할당신청량이 모두 인정되더라도 각 업체의 할당량도 조정계수에 비례하여 동일하게 감소될 수밖에 없는 점, ② 원고가 속한 비철금속 업종에 대한 업종별 할당량은 20,259,799 KAU로 결정되고, 비철금속업종의 조정계수는 2015년 0.816, 2016년 0.719, 2017년 0.703으로 결정되었는바, 원고를 포함한 비철금속 업종에 속한 모든 업체는 각 업체의 할당량 신청에 관계 없이 20,259,799 KAU의 범위 내에서 조정계수에 비례하여 각자의 할당량을 분배받게 되고, 비철금속 업종 내 모든 할당대상업체의 할당량은 구조적으로 그 합계가 배출권 할당계획을 통해 사전에 결정된 업종별 할당량을 초과할 수 없으므로, 이 사건 배출권 할당계획을 통하여 업종별 할당량이 결정된 이후에는 각 업체의 할당신청량, 정부의 각 업체에 대한 할당신청량 인정 정도는 최종적인 업체별 할당량 산정에 있어서 근본적인 차이를 가져오지 못하게 되는 점, ③ 위와 같이 각 업체의 할당량 신청은 실질적으로는 이미 결정된 업종별 할당량이 각 업체에 대하여 어떤 비율로 분배되는지 여부를 결정하는 제한적인 역할을 할 뿐이고 각 업체에게 할당되는 배출권의 절대값을 변경하는 데에는 한계가 있을 수밖에 없는 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 이 사건 배출권 할당계획에서 비철금속 업종에 대한 업종별 할당량이 결정되면, 원고를 포함한 모든 비철금속 업체가 최종적으로 받을 수 있는 업체별 할당량의 합계가 곧바로 업종별 할당량의 범위 내로 한정되는 효과가 발생하게 된다고 할 것이므로, 이 사건 배출권 할당계획 중 이 사건 업종별할당량 부분은 그것이 확정되면 비철금속 업종내 모든 업체들의 최종적인 업체별 할당량에 직접적이고 구체적인 영향을 미친다고 할 것이어서, 행정소송법상 취소소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 상당하다.

따라서 피고의 위 항변은 받아들이지 아니한다.

2) 이 사건 배출전망, 감축목표, 배출권총수량, 배출권예비분 부분에 관하여 살피건대, 위 인정사실에다가 앞서 본 각 증거와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음의 여러 사정들 즉, ① 정부가 연도별 국가 온실가스 배출전망치(BAU)를 산정하면, BAU 중에서 배출권거래제 적용대상에 해당하는 부분이 연도별 배출권거래제 적용대상의 온실가스 배출전망치(ETS BAU)로 산정되고, ETS BAU를 각 업종별로 나누면 연도별·업종별 온실가스 배출전망(업종별 ETS BAU)이 산정되며, 업종별 ETS BAU에 업종별 감축률을 적용하면 연도별 업종별 배출허용총량이 산정되고, 연도별 업종별 배출허용총량을 업체별로 모두 합하면 연도별 배출허용총량이 산정되며, 연도별 배출허용총량을 모두 합하면 계획기간 배출허용총량(CAP)이 산정되는 점, ② 배출허용 총량(CAP)은 국가 온실가스 감축목표를 고려하여 설정한 할당대상업체 전체의 온실가스 배출에 대한 총 허용량을 의미하는데, 배출허용총량(CAP)을 할당 · 거래 · 제출을 위한 단위로 환산하면 배출권총수량이 산정되고, 배출허용총량(CAP)에 예비분 비율을 적용하면 예비분이 산정되며, 배출권총수량에서 예비분을 공제하면 배출권 사전할당량이 산정되고, 배출권 사전할당량에서 업종별 할당량이 산정되며, 업종별 할당량에서 업체별 할당량이 산정되는 점, ③ 이와 같이 배출권의 할당은 총량 제한 배출권거래제의 특성상 연도별 국가 온실가스 배출전망치(BAU)에서 업체별 할당량에 이를 때까지 단계적 · 순차적으로 산정되는 것으로서 구조적으로 하위 단계의 배출허용총량 또는 할당량은 상위 단계에서 결정된 총량을 초과할 수 없도록 되어 있으므로, 배출권을 할당받은 업체가 마지막 단계의 할당량 처분만을 다투어 그 처분이 취소되더라도 그 이전 단계의 배출허용총량 혹은 할당량을 결정하는 처분인 배출권 할당계획이 취소되지 않는 한, 해당 업체에 대한 실질적인 할당량 증가가 불가능하게 되므로 충분한 권리보호를 받을 수 없는 점, ④ 결국 각 업종에 배정되는 업종별 할당량 역시 그 합계는 국가 전체의 배출권 사전할당량의 한도로 이미 정해져 있기 때문에 배출권 사전할당량이 결정된 이후에는 업종별로 상대적인 비율을 결정하는 역할을 하는 데에 불과한 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 이 사건 배출권 할당계획 중 업종별 할당량 결정에 이르게 된 이 사건 배출전망, 감축목표, 배출권총수량, 예비분 각 부분 역시 이 사건 업종별할당량 부분과 같이 확정되면 곧바로 비철금속 업종내 모든 업체들의 궁극적인 할당량에 직접적이고 구체적인 영향을 미친다고 할 것이므로, 행정소송법상 취소소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 상당하다.

따라서 피고의 위 항변도 받아들이지 아니한다.

4. 이 사건 각 할당계획 부분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 업종별 할당량에 업종별 예상성장률을 반영하지 않았다는 주장업종별 성장 전망치가 각 업종별로 상이하므로, 업종별 할당량을 산정함에 있어서 서로 다른 각 업종별 배출전망치(예상성장률)를 반영하여야 하나, 피고는 '국가 BAU'에 과거의 배출량을 기준으로 배출권거래제 적용대상의 배출량 비중)을 적용하여 'ETS BAU'를 산정하였고, 다시 'ETS BAU'에 과거의 배출량을 기준으로 업종별 ETS 배출량 비중을 적용하여 '업종별 ETS BAU'를 산정하였다. 이처럼 '업종별 ETS BAU'는 국가전체적인 성장전망치를 과거의 배출량을 기준으로 분배한 것에 불과하므로, 실제로 업종별 성장전망치(예상성장률)를 반영할 여지가 없고, 모든 업종의 성장률이 국가 전체의 성장률과 동일하다는 전제 하에 업종별 ETS BAU가 산정되는 결과를 가져오게 되어 위법하다.

2) 부당한 업종별 감축률을 적용하여 업종별 할당량을 산정하였다는 주장

피고는 이 사건 로드맵에서 이행연도별로 업종별 감축률을 정하였는데, 비철금속 업종의 경우 2020년까지 4.1%를 감축하도록 되어 있으나 피고가 제시하고 있는 감축방안은 원고가 이미 실현하고 있거나 달성이 불가능한 비현실적인 수단에 불과하고 자의적으로 감축률을 산정하여 위법하다.

3) 잘못된 국가 배출전망치(BAU)에 근거하여 업종별 할당량을 산정하였다는 주장

피고는 이 사건 배출권 할당계획을 수립할 당시 정부가 2009년에 산정한 국가 온실가스 배출량 전망치인 2009년 국가 BAU는 2013년 국가 BAU와 상당한 차이가 있는 등 전망 수치에 오류가 있고, 피고는 국가 BAU 산정의 내용 및 근거를 제시하지 못하고 있어 이는 자의적으로 산정된 것이며, 상대적 개념의 BAU가 절대적 개념으로 사용되었으므로, 피고는 잘못된 국가 BAU에 근거하여 업종별 할당량을 산정한 위법이 있다.

나. 판단

1) 관련 법리

배출권 할당계획은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정 목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 기준으로 설정된 행정계획의 일종이다.

배출권거래법 제5조 등 관계 법령에는 국가 배출권 할당계획의 수립을 위한 사항에 관하여 개괄적으로 규정되어 있을 뿐 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로, 피고는 구체적인 배출권 할당계획을 입안·결정함에 있어서 일반적인 행정계획의 경우와 마찬가지로 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 그러나 피고가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 위법하다고 할 것이다.

2) 비철금속업종에 예상성장률을 반영하지 않았는지 여부

살피건대, 이 사건 배출권 할당계획은, 국가 BAU에 ETS 적용대상 배출량 비중을 곱하여 산정한 국가 ETS BAU를 업종별 배출량 비중에 따라 분배하여 업종별 배출량 전 망, 즉 업종별 ETS BAU를 산정하도록 하면서, 업종별 배출량 비중을 2011년부터 2013년까지 기준연도 3개년간의 과거 배출량 평균치를 사용하도록 하고 있는 사실은 위에서 본 바와 같다.

그러나 위 인정사실에다가 앞서 본 각 증거와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음의 여러 사정들을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 배출권 할당계획에서 비철금 속업종의 온실가스 배출량 전망을 산정함에 있어 비철금속업종의 예상성장률을 반영하지 아니한 위법이 있다고 볼 수는 없다.

① 통상 온실가스 배출량이 시설의 가동율 또는 생산량에 비례하여 증감하기 때문에, 한 업종에서 과거 일정 기간 온실가스 배출량이 증가하는 것으로 나타나는 경우에는 그 업종을 성장률이 증가하여 온 업종으로, 과거 일정 기간 온실가스 배출량이 감소하는 것으로 나타나는 경우에는 그 업종을 성장률이 감소하여 온 업종으로 판단할 수 있다.

②. 위와 같이 과거 일정 기간 온실가스 배출량의 변동폭으로 판단해 본 성장률이 향후 일정 기간 지속될 것이라고 예측하는 것은 어느 정도 합리적이라고 보인다.

③. 피고는 위와 같은 방식으로, 기준연도 3개년간의 업종별 온실가스 배출량 평균을 계획기간 온실가스 예상 배출량 산정의 기산점으로 삼으면서 기준연도 3개년간의 온실가스 변동폭을 반영하여 계획기간 이행연도별로 온실가스 예상 배출량을 각각 산정하였다.

④ 기준연도에 온실가스 배출량이 지속적으로 증가한 비철금속 업종의 계획기간 온 실가스 예상 배출량은, 계획기간 중 2015년도에는 4.6백만 KAU, 2016년도에는 4.7백만 KAU, 2017년도에는 4.7백만 KAU로 대체로 증가하는 것으로 산정 · 반영되었다. 이에 반해 기준연도에 온실가스 배출량이 지속적으로 감소한 제지 · 목재업종의 경우 계획기간이 경과할수록 온실가스 예상 배출량이 꾸준히 감소(2015년도에는 7.9백만 KAU, 2016년도에는 7.8백만 KAU, 2017년도에는 7.7백만 KAU)하는 것으로 산정·반영되어 있다.

⑤ 오로지 성장률 전망만을 근거로 하여 업종별 예상성장률을 고려할 경우 검증하여야 하는 요소의 증가로 인하여 업종 간의 분쟁이 야기될 가능성이 높아지고, 과거의 배출량 변동폭에 의할 경우 나름 검증이 용이하다는 등의 정책적 판단에서, 피고는 성장률 전망만이 아닌 과거의 배출량 변동폭을 토대로 업종의 예상성장률을 산정한 것으로 보인다. 또한, 피고는 위와 같은 방식으로 결정하기 전에 해외에서의 유사 사례를 검토하고, 관련 전문가들의 의견을 종합적으로 취합하는 절차를 거쳤다.

3) 업종별 감축률 적용에 위법사유가 있는지 여부

살피건대, 위 인정사실에다가 앞서 본 가 증거와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음의 여러 사정들을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 배출권 할당계획에서 비철금속업종의 계획기간 온실가스 감축률을 0.7%(2015년), 0.9%(2016년), 1.3%(2017년) 등으로 확정함에 있어 다소 비철금속업종의 감축기술 수준이 반영되지 못한 측면이 있다.

고 하더라도, 피고가 합리적인 근거 없이 자의적으로 감축률을 산정하여 적용하였다고 보기는 어렵다.

① 이 사건 배출권 할당계획에서의 '업종별 감축률'은 이 사건 로드맵에서 결정된 안을 그대로 수용한 것인데, 이 사건 로드맵에서의 '업종별 감축률'은 국무조정실 주관하에 정부 합동으로 수립된 것으로, 국가정책조정회의, 2013. 5.경부터 5개월간 13회에 걸쳐 열린 관계부처 공동작업반 운영회의(외부전문가 검토회의 등 포함), 2014. 1. 17. 산업계, NGO 등을 상대로 개최한 설명회 등에서의 의견 수렴, 녹색성장위원회의 심의와 국무회의 보고·확정 등 일련의 절차를 거쳐 확정된 것이다.

② 비철금속업종의 계획기간 온실가스 감축률 산정은, 이 사건 로드맵에서 2020년까지 비철금속업종의 감축률을 4.1%까지로 점진적으로 증가시킨 것에 근거한다. 또한, 이 사건 로드맵에서 2020년까지 비철금속업종의 감축률을 4.1%로 본 근거는, 위와 같이 각계 의견을 충분히 수렴한 결과로, 비철금속업종에 고효율의 전동기, 보일러, 건조기를 도입하여 효율개선을 통하여 4.1% 감축이 가능하는 등 구체적으로 제시된 감축기술과 그에 따른 감축률 산정에 있다.

③ 위와 같이 제시된 감축기술은 피고가 합리적인 기준에서 제시한 감축기술의 예에 지나지 않기 때문에, 위 감축기술 중 일부 또는 전부가 비철금속업종에 반영되어 있다.

고 하더라도, 이를 이유로 감축률 산정에 오류가 있다고 볼 수 없다. 즉 이 사건 배출권 할당계획 또는 이 사건 로드맵 결정 당시의 과학 기술로는 예측하지 못한 감축기술의 개발 · 반영으로 비철금속업종의 감축률 목표에 이를 수 있는 방안은 다양하기 때문에, 비철금속업종에서 온실가스를 감축할 수 있는 기술이 이 사건 로드맵에서 제시된 감축기술에 국한되지 않는다.

④ 비철금속업종은 대표적인 온실가스 다배출 업종으로 궁극적으로 저탄소 산업구조로의 전환이 요구되는 업종이다. 위와 같은 사회적 요구에 다가, 배출권 할당계획상 계획기간의 국가 전체 감축률이 2015년 10.0%, 2016년 13.8%, 2017년 16.2%이고, 산업계 평균 감축률이 2015년 7.9%, 2016년 9.7%, 2017년 11.6%로 결정되어 있는 것으로 볼 때, 비철금속업종의 감축률이 2015년 0.7%, 2016년 0.9%, 2017년 1.3%로 결정되어 있는 것을 비철금속업종의 입장에서 불합리하다고 보기 어렵다.

⑤ 피고는 이 사건 배출권 할당계획을 확정하면서 감축률에 관한 이해관계자 등의 의견을 적극적으로 반영하여 모든 업종의 감축률을 10% 완화 · 적용하고, 부담이 상대적으로 큰 간접 배출 분야에 대한 감축률을 80% 완화 · 적용하여, 감축률 산정에 있어 전반적으로 합리성을 강화하였다.

4) 국가 BAU에 관하여 위법 사유가 있는지 여부

살피건대, 위 인정사실에다가 앞서 본 각 증거와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음의 여러 사정들에 위 법리를 종합하여 보면, 피고가 이 사건 배출권 할당계획에서 상대적 개념의 BAU를 사용한 것이 잘못이라거나, 2009년 국가 BAU를 국가 배출허용총량 산정기준으로 사용하기로 확정한 것에 원고가 주장하는 위법 사유가 있다.

고 보기는 어렵다.

① 2009년 국가 BAU는 당시 대통령 직속기관이었던 녹색성장위원회를 중심으로, 국책연구기관을 중심으로 구성된 연구팀의 분석결과를 토대로 2009. 7.경의 UN IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change, 기후변화에 관한 정부간 협의체) 부의장을 포함한 에너지·환경·경제 등 7인으로 구성된 검토위원회의 검증, 2009. 8.경부터 다음달까지 44차례에 걸쳐 개최된 공청회와 간담회, 그간에 진행된 30여 차례의 관계부처협의, 국무회의 등 광범위한 의겸 수렴 과정을 거쳐서 설정 · 수립된 것이다.

② 정부가 UN에 제출한, 2012. 3.경 작성의 'UN FCCC(United Nations Framework Convention on Climate Change, 유엔 기후변화협약)에 따른 제3차 대한민국 국가보고서'와 2014. 12.경 작성의 'UN FCCC에 따른 제1차 대한민국 격년갱신보고서 '상에 2009년 국가 BAU와 동일한 국가 BAU가 수록되어 있어, 정부로서는 특별한 사정이 없는 한 2009년 국가 BAU를 고수하여 국제적 신뢰관계를 유지할 필요성이 있었다.

2009년 국가 BAU에 따른 2010년부터 2014년까지의 온실가스 예상 배출량이 같은 기간의 온실가스 실제 배출량보다 낮은 수치를 기록한 것은 사실이나, 그 차이가 모두 5%를 초과하지는 않을 뿐 아니라 원고가 2009년 국가 BAU 대신 산정기준으로 삼아야 한다고 주장하는 2013년 산정의 국가 온실가스 배출량 전망치(2013년 국가 BAU)에 따른 2020년의 예상 온실가스 배출량과 2009년 국가 BAU에 따른 그것과의 차이가 3.6%에 불과하다.

④ 원고가 속한 비철금속업종의 경우 2009년 국가 BAU를 적용한 계획기간의 배출권 할당량은 20.3 백만 KAU인 반면, 2013년 국가 BAU를 적용한 같은 기간의 배출권 할당량은 20.1백만 KAU 이어서, 2009년 국가 BAU를 적용하는 것이 원고 주장과 같이 원고에게 불리하거나 부당하다고 단정하기 어렵다.

O BAU 결정 자체가 정책적 판단사항이기 때문에, 실제 배출량이 국가 BAU에 따른 예상치보다 증가하였다는 사실만으로 국가 BAU가 반드시 변경되어야 하는 것은 아니다.

⑥ 경제여건의 변환에 따른 온실가스 감축부담의 불확실성은 BAU 방식 등 국가 온 실가스 감축목표 형식과 관계 없이 존재하고, UN에 제출된 2020년까지의 국가별 온실가스 감축목표 중 우리나라와 같이 BAU 감축 방식의 목표를 제시한 국가는 브라질, 남아프리카공화국 등 11개국으로 위 나라 중 현재까지 경제 여건의 변화 및 산업 경쟁력 영향을 이유로 국가 BAU의 변경을 공표한 국가는 없는 것으로 보인다.

5. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사윤경아

판사김세현

판사강동훈

1) 온실가스를 감축하기 위한 인위적인 조치를 취하지 않을 경우 배출될 것으로 예상되는 온실가스 총량을 추정한 것이다.

2) Business As Usual의 줄임말이다.

3) 이산화탄소 1톤 또는 녹색성장법 제2조 제9호에 따른 기타 온실가스의 지구 온난화 영향이 이산화탄소 1톤에 상당하는 양을 말한다(배출권거래법 제2조 제6호).

4) 원고는 배출권 할당신청기간에 환경부장관에게 합계 1,249,061 KAU의 예상 온실가스 배출량을 기준으로 이 사건 계획기간 온실가스 배출권 할당을 신청하였고, 환경부장관은 2014. 12. 1. 원고에게 이 사건 계획기간의 이행연도별 할당량을 2015년 340,548 KAU, 2016년 300,291 KAU, 2017년 294,262 KAU 합계 935,206 KAU로 통보하였다.

5) 배출권 거래제(Emission Trading Scheme)를 의미한다.

6) 발전기 고장, 송전선로 고장 또는 열공급 · 연료제약 · 송전제약 등 전력계통의 안정적 운영을 위한 제약사항(자기가 원인을 제공한 경우는 제외한다)에 대하여 전기사업법 제45조에 따른 한국전력거래소의 전력계통 운영지시를 받아 발전한 경우를 말한다(배출권거래법 시행령 제21조 제5항) 7)앞서본'ETS적용대상배출량비중국가ETS온실온실가스가스배출량배출량)이다.