2015구합55493 배출권 할당거부처분 취소

에스케이케미칼 주식회사

산업통상자원부장관

2016. 11. 17.

2017. 2. 2.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

환경부장관이 2014. 12. 1. 원고에 대하여 한 403,213 이산화탄소상당량톤의 온실가스 배출권 할당 거부처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 정부는 2009. 11. 17. 국무회의에서 2020년의 국가 온실가스 총배출량을 2020년의 온실가스 배출 전망치(Business As Usual, 이하 온실가스 배출 전망치를 'BAU'라 한다) 대비 30% 감축하기로 발표하였고, 이를 위해 2010. 1. 13. 저탄소 녹색성장 기본법(이하 '기본법'이라 한다)이 제정되었다.

나. 정부는 2010. 4. 14. 온실가스 감축과 에너지 절약 및 에너지 이용효율 목표를 달성하기 위하여 기본법 제42조 제5항, 구 저탄소 녹색성장 기본법 시행령(2012. 12. 27. 대통령령 제24270호로 개정되기 전의 것) 제29조에 따라 일정 기준량 이상의 온실가스 배출업체 및 에너지 소비업체(이하 '관리업체'라 한다)를 대상으로 매년 감축목표를 설정·관리하는 것을 주요 내용으로 하는 목표관리제를 도입한 후 2011년 목표 설정 없는 시범 운영기간을 거쳐 2012년부터 관리업체별로 온실가스 감축과 에너지 절약 및 에너지 이용효율 목표를 설정하고 이를 관리하였다.

다. 2012. 5. 14. 기본법 제42조 제1항 제1호에 따른 온실가스 감축 목표(이하 '국가 온실가스감축목표'라 한다)를 달성하기 위하여 온실가스 배출허용총량의 범위에서 개별 온실가스 배출업체에 할당되는 온실가스 배출허용량(이하 '배출권' 또는 Korean Allowance Unit의 약자인 'KAU'라 한다)의 할당 및 거래에 관한 제도(이하 '배출권거래제'라 한다)를 도입함으로써 시장기능을 활용하여 효과적으로 국가온실가스감축목표를 달성하는 것을 목적으로 하는 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률(이하 '배출권거래법'이라 한다)이 제정되었다.

라. 정부는 2014. 1. 28. 배출권거래법 제4조에 따라, 배출권거래제에 관한 국내외 현황 및 전망에 관한 사항, 배출권거래제 운영의 기본방향에 관한 사항 등을 포함하여 배출권거래제를 2015. 1. 1.부터 실시하되, 그중 2015. 1. 1.부터 2017. 12, 31.까지의 3년을 제1차 계획기간(이하 '1차 계획기간'이라 한다)으로 하는 내용의 배출권거래제 기본계획(이하 '기본계획'이라 한다)을 수립하였다.

마. 정부는 2014. 9. 11. 배출권거래법 제5조에 따라, 국가온실가스감축목표를 효과적으로 달성하기 위하여 국가온실가스감축목표를 고려하여 설정한 온실가스 배출허용 총량, 배출허용총량에 따른 해당 계획기간 및 이행연도별 배출권의 총수량에 관한 사항 등이 포함된 국가 배출권 할당계획(이하 '할당계획'이라 한다)을 수립하고, 같은 달 16. 이를 공고하였다.

바. 원고는 고무화학제품 등 화학제품의 제조 및 판매 등을 영위하는 회사로서, 2014. 9. 12. 배출권거래법 제8조 제1항에 따라, 석유화학업종 내 배출권 할당대상업체(이하 '할당대상업체'라 한다)로 지정되었다.

사. 원고는 2014. 10. 14. 주무관청인 경정 전 피고인 환경부장관(온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령이 2016. 5. 24. 대통령령 제27181호로 개정됨에 따라 2016. 6. 1.부터 주무관청이 피고로 변경되었으나, 위 시행령 부칙 제2조는 종전 주무관청이 행한 처분은 변경된 주무관청이 행한 행위로 본다는 경과규정을 두었다, 이하 '피고'라 한다)에게 1차 계획기간에 대하여 1,681,562이산화탄소상당량톤(tCO₂-eq, 이하 'tCO₂eq'라 한다)의 배출권 할당을 신청하였고, 피고는 2014. 12. 1. 원고에 대하여 아래 표 기재와 같이 1,278,349KAU를 할당하였다(이하 원고의 신청량에서 할당량을 공제한 나머지 403,213K AU에 대한 거부처분을 '이 사건 처분'이라 한다).

단위 : KAU

아. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 피고에게 이의를 신청하였으나, 2015. 2. 6. 기각되었다.

【인정근거】갑 제1, 2, 4, 5, 22호증, 을 제1, 16, 21호증(가지번호 붙은 호증은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 절차상 하자

가) 배출권거래법상 절차 위반

구 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령(2016. 5. 24. 대통령령 제27181호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 배출권거래법 시행령'이라 하고, 배출권거래법과 통칭할 경우 '배출권거래법령'이라 한다) 제16조 제7항은 '주무관청은 관계 중앙행정기관의 장과의 협의와 제18조에 따른 할당결정심의위원회의 심의·조정을 거쳐 할당대상업체별 할당량을 결정한다'고 규정하고 있음에도 불구하고, 피고는 이러한 절차를 거치지 않았다.

나) 행정절차법상 절차 위반

피고는 이 사건 처분으로 원고의 온실가스 배출권 할당 신청을 일부 거부하면서 원고에게 처분의 근거와 이유를 제시하지 않았다.

2) 실체상 하자

가) 할당계획의 위법할당계획은 아래와 같은 사유로 위법하고, 위법한 할당계획에 근거한 이 사건 처분 역시 위법하다.

(1) 국가 BAU 산정의 위법

피고는 배출권 할당 시 정부가 2009년에 산정한 국가 BAU(이하 '2009년 국가 BAU'라 한다)를 사용하였으나, 2009년 국가 BAU는 글로벌 금융위기 등의 여파로 국내경제가 침체되어 있을 당시인 2008년의 실제 온실가스 배출량을 근거로 산정한 것으로서 2015년에 시행되는 배출권거래제 하의 배출권 할당 시 사용하기에는 부적절하다.

(2) 업종별 할당량 산정의 위법 정부는 할당계획 수립 시 개별 업종의 전체적인 배출량과 향후 성장전망에 기초하여 국가 BAU 중 해당 산업이 차지하는 비중과 성장전망을 고려하여 업종별 배출권 할당량을 산정한 후 이를 할당대상업체에게 할당하였어야 하나, 정부는 이를 고려하지 않았다. 이러한 할당계획은 배출권거래제 수립 시 배출권의 거래가 일반적인 시장 거래원칙에 따라 공정하고 투명하게 이루어지도록 해야 한다는 배출권거래법상의 기본원칙과 정부가 수립한 기본계획 중 '온실가스 감축 부담이 배출권거래제 적용부문과 기타 부문간, 산업간, 업계간 공평하게 분배될 수 있도록 제도를 설계한다'는 공평성이라는 기본원칙에 반한다.

나) 이 사건 처분의 위법

(1) 온실가스 배출량 증가분을 인정하지 않은 위법 원고는 정부정책인 울산 스팀하이웨이 사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)에 참여하여 2013. 8. 31.부터 원고의 울산 열병합발전시설(이하 '이 사건 시설'이라 한다)의 스팀 공급량을 시간당 약 60톤 늘림으로써 온실가스 배출량이 증가하였는데, 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 이를 전혀 고려하지 않았는바, 결국 이 사건 처분은 아래와 같은 사유로 위법하다.

(가) 사업계획 변경에 따른 예상성장률 미반영구 배출권거래법 시행령 제12조 제1항 제5호는 배출권 할당 시 할당대 상업체의 예상성장률을 고려하도록 규정하고 있는데, 원고가 이 사건 사업에 따라 이 사건 시설의 스팀 공급량을 늘린 것은 사업계획의 변경에 해당하고, 사업계획의 변경은 예상성장률을 판단하는 지표 중 하나이므로, 피고는 이 사건 처분 시 이 사건 사업에 따른 원고의 예상성장률을 고려하여 배출권을 할당하였어야 했다.

(나) 할당신청서 작성의 근거규정과 할당신청서의 위법

배출권거래법 제13조 제1항에는 할당신청서에 '계획기간 중 할당대상업체의 예상성장률'을 반영하는 지표로 '계획기간 내 시설확장 및 변경 계획(제4호), 계획기간 내 연료 및 원료 소비계획(제5호), 제4호부터 제6호까지에서 규정된 계획 실행 등에 따른 온실가스 배출량 증감 예상치(제7호)'를 기재하도록 규정되어 있으나, 할당신청서 작성과 관련된 구 온실가스 배출권의 할당, 조정 및 취소에 관한 지침(2016. 6. 8. 환경부고시 제2016-100호로 폐지제정되기 전의 것, 이하 '구 할당지침'이라 한다) 제5조(이하 '이 사건 신청서 작성 조항'이라 한다)에 따라 만들어진 할당신청서에는 '배출시설의 신설·증설'을 기재할 수 있는 란만 있을 뿐 '연료 등 소비계획과 그 계획 실행에 따른 온실가스 증감 예상치, 생산품목 및 사업계획의 변경'을 기재할 수 있는 란이 없어, 원고로서는 배출권 할당 신청 시 사업계획의 변경에 따른 예상성장률을 할당 신청서에 기재할 수 없었다.

(다) 구 할당지침 제2조 제16호의 상위법령 위반

배출권거래법령에는 증설의 요건에 관하여 아무런 기준을 제시하고 있지 않다. 따라서 구 할당지침 제2조 제16호(이하 '이 사건 증설조항'이라 한다)에서 증설의 요건을 규정하는 것은 상위법령의 취지에 반하여 무효이다.

(라) 이 사건 증설조항의 요건 충족

이 사건 증설조항이 상위법령의 취지에 반하지 않는다고 하더라도, 원고는 외부 스팀 수용가에 대한 추가적인 스팀 공급을 위해 배관망을 증설하는 등 물리적 변경을 통해 설계용량을 30% 이상 증가시켰고, 이 사건 사업으로 인한 온실가스 배출량 또한 5% 이상 증가하였다. 따라서 이 사건 증설조항에 따른 증설의 요건은 모두 충족되었으나, 피고는 이 사건 처분 시 이를 반영하지 않았다.

(2) 석유화학업종의 조정계수를 일률적으로 적용한 위법

원고는 이 사건 시설 이외에도 성남시 소재 원고의 본사 건물인 에코랩, 안동시 소재 원고의 백신공장인 엘하우스 등 친환경적이고 에너지 효율이 높은 시설을 보유하고 있다. 그러나 피고는 원고의 이러한 특수성을 고려하지 않은 채 원고의 배출권 신청량에서 인정량을 확정한 후 그 인정량에 석유화학업종의 조정계수를 적용하여 원고의 할당량을 확정하였다. 이는 배출권거래법령과 평등원칙에 반하고, 재량권을 일탈·남용한 것에 해당한다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

갑 제21, 22호증, 을 제1, 4 내지 11, 16, 30 내지 35호증(가지번호 붙은 호증은 각 가지번호 포함)의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래의 각 과정을 거쳐 로드맵과 기본계획 및 할당계획이 각 수립되었음을 알 수 있다.

1) 2012. 5. 14. 배출권거래법이 제정됨으로써 2015년부터 시행되는 배출권거래제준비를 위해 환경부는 2013. 1.경 배출권거래제의 전담기구인 배출권거래제 준비기획단을 설치하였다.

2) 환경부 · 산업통상자원부 등 정부 관계부처는 합동으로 2014. 1.경 국가 온실가스 감축목표, 국가 온실가스 감축 전략 및 추진과제, 부문별 감축 이행계획 등의 내용이 포함된 '국가온실가스감축목표 달성을 위한 로드맵(이하 '로드맵'이라 한다)을 마련한 후 2014. 1. 17. 설명회를 개최하였다. 로드맵의 주요 내용은 아래와 같다.

2. 국가 온실가스 감축목표

□ 국가 감축목표

* 20년 국가 감축목표는 배출전망치(776.1백만tCO2-eq) 대비 30% 감축으로, 감축 후 목표배출

량은 543.0 백만tCO2-eq임

부문 업종의 연도별 감축물

(단위 : %)

부문 업종의 연도별 목표배출량(14년~20년)

(단위 : 백만tCo2-eq)

【붙임 6】 세부 감축방안별 정량평가 지표(안)

3) 기획재정부는 2013. 12.경 정부 관계부처, 시민단체, 산업계 등이 참석한 가운데 배출권거래제 기본계획안 마련을 위한 공청회를 개최한 후 2014. 1. 28.경 배출권거래제에 관한 국내외 현황 및 전망, 배출권거래제 운영의 기본방향, 국가온실가스감축목표를 고려한 배출권거래제 계획기간의 운영 등의 내용이 포함된 기본계획을 수립하였다. 기본계획의 주요 내용은 아래와 같다.

4) 전문가 · 시민단체 · 연구기관 등으로 구성된 '할당계획 민간자문단'은 2014. 5. 9.경부터 2014. 5. 16.경까지 사이에 전체 및 분과회의를 총 6회 개최하였고, 환경부는 할당계획 민간자문단의 할당계획 권고안의 내용을 반영한 할당계획안을 마련한 후 2014. 5.경부터 2014. 6.경까지 사이에 정부 관계부처와의 협의를 거쳐 2014. 5. 29. 대전, 대구, 광주에서 '계획기간 배출허용총량, 배출권 할당기준' 등의 내용이 포함된 국가온실가스 배출권 할당계획안 설명회를 개최하였으며, 2014. 6. 2. 서울에서 이에 관한 공청회를 개최하였다.

5) 배출권거래제 준비기획단은 2014. 6. 2. 할당계획안 업종별 할당량 상세 산정 방식을 만들었고, 환경부는 이에 대한 산업계의 의견을 수렴하기 위하여 2014. 6. 17.경부터 2014. 7. 14.경까지 사이에 업종별 간담회를 개최하였으며, 2014. 7. 8.부터 같은 달 9.까지 사이에 할당대상업체의 임원급을 대상으로 한 설명회를 개최하였다.

6) 그 후 환경부는 녹색성장위원회와 국무회의의 심의를 거쳐 2014. 9. 11, 할당계획을 확정하였다. 할당계획의 주요 내용은 아래와 같다.

라. 판단

1) 절차상 하자 여부

가) 배출권거래법상 절차 위반 여부

을 제38호증, 제39호증(각 가지번호 포함)의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 구 배출권거래법 시행령 제16조에 따라 이 사건 처분 이전인 2014. 11. 19. 기획재정부장관, 국무조정실장, 산업통상자원부장관 등 관계부처 장과의 협의를 하고, 2014. 11. 28. 할당결정심의위원회의 심의·조정을 거쳐 할당대상업체별 할당랑을 결정한 사실을 인정할 수 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 행정절차법상 절차 위반 여부

행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자가 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하려는 취지이다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 처분을 하기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 어떠한 근거와 이유로 처분하였는지를 당사자가 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없다면 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않아도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2015. 9. 10. 선고 2015두2024 판결 등 참조). 또한, 일반적으로 당사자가 근거 규정 등을 명시하여 한 신청을 거부하는 내용의 처분을 함에 있어 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에는 당해 처분의 근거 및 이유를 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것이 된다고 할 수 없다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두8912 판결 등 참조).

앞에서 든 증거들과 을 제19, 40호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 이 사건 처분은, 원고가 구 할당지침 제5조 제1항 에서 규정한 [별지 제6호 서식에 따라 배출권 할당신청서를 작성하여 이를 피고에게 제출한 것에서 이루어진 것으로서, 위 할당신청서상에는 배출권거래법 제13조 제1항, 구 배출권거래법 시행령 제15조와 같은 할당 신청의 근거 규정이 명시되어 있는 점, 배출권거래제 도입 당시 환경부 등 정부 관계부처는 수차례에 걸쳐 할당계획 등에 관한 설명회, 공청회를 개최하였기 때문에, 원고가 위 할당신청서를 제출할 당시 배출권 거래법령과 구 할당지침에 따른 온실가스 배출권 할당량에 관한 산정기준을 충분히 숙지하고 있었을 것으로 보이는 점, 피고는 2014. 12. 1. 원고에게 할당량 통보서를 송달한 후 같은 달 5.에는 구체적인 할당내역이 담긴 자료를 송달한 점, 원고가 이 사건 처분에 불복하여 피고에게 구체적인 사유를 들어 이의신청을 하기도 한 점 등 여러 사정을 종합하면, 원고가 이 사건 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없었다고 봄이 상당하므로, 이 사건 처분에는 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 절차상 위법이 없다.

다) 소결

결국, 이 사건 처분에 절차상 하자는 없다.

2) 실체상 하자 여부

배출권거래법 제12조 제1항 본문은 '주무관청은 계획기간마다 할당계획에 따라 할당대상업체에 해당 계획기간의 총배출권과 이행연도별 배출권을 할당한다'고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 '제1항에 따른 배출권 할당의 기준은 할당대상업체 간 배출권 할당량의 형평성(제5호), 부문별 · 업종별 온실가스 감축 기술 수준 및 국제경쟁력 (제6호) 등 총 8가지 사항을 고려하여 대통령령으로 정한다'고 규정하고 있으며, 구 배출권거래법 시행령 제12조 제1항은 '주무관청은 법 제12조 제2항 각 호의 사항 및 해당 할당대상업체의 과거 온실가스 배출량 또는 기술수준(제3호), 계획기간 중의 해당업종 또는 할당대상업체의 예상성장률(제5호) 등 총 8가지 사항을 고려하여 할당대상 업체별 배출권 할당량을 결정한다'고 규정하고 있고, 구 배출권거래법 시행령 제12조 제2항은 '제1항에 따른 배출권 할당량의 산정방법 등에 관한 세부 사항은 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 주무관청이 정하여 관보에 고시한다'고 규정하고 있다.

이와 같은 배출권거래법령의 위임에 따라 고시된 구 할당지침은 제4장 제8조 내지 15조에서 '배출권 할당량의 산정방법(이하 '이 사건 산정방법 규정'이라 한다) 및 절차'에 관하여 규정하고 있다.

앞에서 본 관계 법령의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하면, 이 사건 산정방법 규정은 배출권거래법 제12조 제1항, 제2항, 구 배출권거래법 시행령 제12조 제1항, 제2항의 위임에 따라 업체별 할당량 산정방법에 관하여 위 각 법령 규정의 내용을 보충하여 규정한 것이라 할 것이므로, 이 사건 산정방법 규정은 위 각 법령 규정과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다 할 것이다.

그러므로 이 사건 산정방법 규정이 배출권거래법 제12조, 구 배출권거래법 시행령 제12조의 위임 범위를 벗어나는 것이 아닌 이상, 피고가 이 사건 산정방법에 따라 한 이 사건 처분은 특별한 사정이 없는 한 적법하다고 할 것이다. 그러나 배출권거래법 제5조 제1항은 '정부는 국가온실가스감축목표를 효과적으로 달성하기 위하여 계획기간별로, 국가온실가스감축목표를 고려하여 설정한 온실가스 배출허용총량에 관한 사항(제1호), 배출허용총량에 따른 해당 계획기간 및 이행연도별 배출권의 총수량에 관한 사항(제2호), 배출권의 할당 대상이 되는 부문 및 업종에 관한 사항(제3호), 부문별 - 업종별 배출권의 할당기준 및 할당량에 관한 사항(제4호), 이행연도별 배출권의 할당 기준 및 할당량에 관한 사항(제5호), 제8조에 따른 할당대상업체에 대한 배출권의 할당 기준 및 할당방식에 관한 사항(제6호)' 등 총 11가지 사항이 포함된 할당계획을 수립하여야 한다'고 규정하고 있고, 배출권거래법 제12조에 따른 할당대상업체별 배출권 할당은 할당계획에서 정한 온실가스 배출허용총량, 업종별 배출권의 할당기준 및 할당량 등을 전제로 하므로, 결국 할당계획에서 정한 온실가스 배출허용총량, 업종별 배출권의 할당기준 및 할당량, 할당대상업체에 대한 배출권 할당의 기준 및 할당방식 등에 위법이 있다면, 이 사건 산정방법 규정에 따른 할당이더라도 그 할당은 위법함을 면하지 못할 것이다.

따라서 아래에서는 할당계획의 위법성에 관련된 원고의 실체상 하자 주장을 살펴본 후 이 사건 산정방법에 따른 이 사건 처분의 위법성에 관하여 살펴보되, 그 전에 할당계획과 배출권거래법령을 토대로 마련한 배출권 할당의 세부 산정방법에 관하여

먼저 살펴보기로 한다.

가) 배출권 할당의 세부 산정방법 배출권 할당은 앞에서 본 바와 같이, 「① 연도별 국가 온실가스 배출량 전망 (15~17년간) 산정 ② 연도별 배출권거래제 적용대상의 온실가스 배출량 전망 산정 →③) 연도별 · 업종별 온실가스 배출량 전망 산정 (④)연도별 · 업종별 배출허용총량 산정 →⑤ 1차 계획기간 배출허용총량 산정→⑥1차 계획기간 예비분 규모 산정→⑦1차 계획기간 배출권 총 사전 할당량 산정 181차 계획기간 연도별 · 업종별 사전할당량 산정 1차 계획기간 연도별 할당량 산정」의 순서로 이루어진다.

① 1차 계획기간의 연도별 국가 BAU는 2014. 1.경 국무회의를 통해 수립된 로드랩과 기본계획에서 정해진 수치, 즉 2009년 국가 BAU로 정해졌는데, 그 수치는 아래와 같다.

<연도별 국가 온실가스 배출전망(BAU)>

(단위: 백만tCO2-eq)

② 배출권거래제 적용대상(Emission Trading Scheme, 이하 'ETS'라 한다)의 BAU(이하 'ETS BAU'라 한다)는 '온실가스 종합정보센터'에서 공표한 '국가 인벤토리보고서 '상의 국가 총 온실가스 배출량과 할당대상업체들이 목표관리제 하에서 2011년부터 2013년까지 공신력 있는 외부 전문기관의 검증을 받아 과거부터 정부에 보고해 온 명세서상의 온실가스 배출량을 비교하여 산출되었는데, 그 수치는 아래와 같이 81.0%이다.

(단위:백만tCO2-eq)

③ 업종별 ETS BAU는 ETS BAU에 배출권거래제 적용대상이 되는 개별 업종들의 최근 3년간(2011년~2013년) 온실가스 배출량에 따른 비중을 고려하여 배출권거래제 적용대상 업종별 배출전망을 이행연도별로 산정하는데, 할당계획에서 정하는 석유화학업종의 업종별 ETS BAU는 아래와 같다.

(단위:백만tCO2-eq)

다만 업종별 ETS BAU를 산정하기 위하여 적용되는 업종은 각 업체가 보유한 사업장들 중에서 동일 업종에 속하는 사업장들을 추린 사업장 기준 업종을 의미하는데, 사업장 기준 업종을 토대로 산정된 업종별 ETS BAU는 이후 업종별 배출권 할 당량의 산정을 위하여 업체 기준 업종에 부합하도록 전환된다.

④ 업종별 ETS BAU에 로드맵에서 정하고 있는 이행연도별 업종별 감축률을 적용한 후, 업종별로 1차 계획기간의 배출허용총량은 유지하되 계획 기간 내에 선형적으로 감소하도록 아래와 같이 연도별로 조정하여 업종별 배출허용총량을 이행연도별로 산정한다. (단위:%)

⑤ 위와 같이 산정된 업종별 ETS BAU와 업종별 배출허용총량은 사업장 기준 업종을 토대로 한 것이어서, 이를 업체 기준 업종을 바탕으로 한 업종별 ETS BAU 및 업종별 배출허용총량으로 전환하고, 이 경우 직접배출 부분과 간접배출 부분을 구분하여 전환한다. 위와 같은 방법으로 산정된 업체 기준 석유화학 업종의 이행연도별 업종별 ETS BAU와 석유화학업종의 배출허용총량 및 석유화학업종의 감축률은 아래와 같다.

(단위: 백만tCO2eq) |

⑥ 각 이행연도의 배출허용총량을 모두 합하면 제1차 계획 기간의 배출허용총량이 되고, 계획기간의 배출허용총량에 5%를 곱하여 배출권 예비분을 산정한다. 따라서 계획기간의 배출허용총량에서 예비분을 뺀 나머지가 계획기간의 배출권 사전 할당량이 되는데, 그 수치는 아래와 같다.

(단위:KAU)

⑦ 할당대상업체 등 이해관계자 및 관계 중앙행정기관의 의견을 반영하여 할 당계획에서 정해진 최종 업종별 배출권 할당량 및 예비분을 산정하였는데, 이 과정에서 로드맵상 업종별 감축률을 직접배출은 10%, 간접배출은 80% 완화하였고, 이에 따르면 업체별 배출권 할당량은 '(할당대상업체의 직접 예상 배출량 + 할당대상업체의 간접 예상 배출량 X 업종별 할증률) X 업종별 조정계수' 산식에 따라 정해진다. 또한 업종별 배출권 할당량을 증가시키기 위해 업종별 배출허용총량 중에서 예비분으로 산정되는 비율이 당초 5%에서 3.5%로 조정되었다.

③ 위와 같은 과정을 통해 최종적으로 산출된 석유화학업종의 할당량은 아래와 같다.

나) 할당계획의 위법 여부

(1) 관련 법리

행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 관련 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말하는 것으로서, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 당사자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정 주체가 행정계획을 입안 · 결정할 때 이익 형량을 전혀 행하지 않았거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 등 참조).

(2) 국가 BAU 산정의 위법 여부

앞에서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하면, 정부는 할당계획에서, 로드맵과 기본계획에서 정한 국가 BAU, 즉 2009년 국가 BAU를 배출권 할당의 국가 BAU로 정한 사실, 정부는 2013년경 국가 BAU를 재검증(이하 재검증 결과를 '2013년 국가 BAU'라 한다)하였고, 2013년 국가 BAU는 아래 표 기재와 같이 2009년 국가 BAU보다 높은 수치인 사실은 인정된다.

그러나 관련 법리와 앞에서 는 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 2009년 국가 BAU는 당시 대통령 직속기관이었던 녹색 성장위원회를 중심으로 설정된 것으로서, 국책연구기관을 중심으로 구성된 연구팀의 분석결과를 토대로 UN IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change, 기후변화에 관한 정부간 협의체) 부회장을 포함한 에너지·환경·경제 등 7인으로 구성된 검토위원회의 검증, 44차례에 걸친 공청회 및 간담회, 관계부처 차관회의를 중심으로 진행된 30차례의 부처 협의, 국무회의 등 광범위한 의견수렴 과정을 거쳐 수립된 점, 정부가 UN에 2012. 3.경 제출한 '기후변화 협약에 따른 제3차 대한민국 국가보고서'와 2014. 12.경 제출한 '유엔기후변화협약(UNFCCC)에 따른 제1차 대한민국 격년갱신보고서'에는 2009년 국가 BAU와 동일한 국가 BAU가 수록되어 있는 등 2009년 국가 BAU는 국제적으로 공표된 바 있어, 정부로서는 2009년 국가 BAU를 유지하여 국제적 신뢰관계를 유지할 필요성이 있었던 점, 2009년 국가 BAU는 2010년~2014년 온실가스 배출량 실적치보다 다소 낮을 뿐 국가 온실가스 배출량 추세에 부합하고, 2013년 국가 BAU는 2020년의 경우 2009년 BAU와 불과 3.6% 정도 차이가 날 뿐 2009년 국가 BAU를 크게 벗어나지 아니한 점, 배출권 할당 시 2009년 국가 BAU를 사용한 것만으로 할당대 상업체에게 수인할 수 없는 부담을 주었다고 단정하기 어렵고, 특히 국가 BAU는 예측 판단을 기초로 하는 것으로서 불확실하여 배출권 할당 시 2013년 국가 BAU를 사용하는 것이 2009년 국가 BAU를 사용하는 것보다 더 유리하다고 보기 어려운 점, 실제 원고가 속한 석유화학업종의 경우 2009년 국가 BAU를 적용한 배출권 할당량은 143.7백만 KAU인 반면, 2013년 국가 BAU를 적용한 할당량은 141.0백만 KAU로서, 2009년 국가 BAU를 적용하는 것이 원고에게 더 유리한 점 등 여러 사정을 고려하면, 2009년 국가 BAU를 적용하였다는 사정만으로 할당계획이 위법하다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

(3) 업종별 할당량 산정의 위법 여부

앞에서 본 할당계획의 주요 내용을 면밀히 살펴보면, 할당계획은 기본계획과 배출권거래법령의 요소를 모두 고려하여 마련되었음을 쉽게 알 수 있고, 이에 따른 할당계획상 연도별 · 업종별 배출허용총량은, 2014년부터 2020년까지 각 연도별 국가 BAU를 산정한 후, 배출권거래제 적용대상이 되는 개별 업종들의 2011년부터 2013년까지의 온실가스 배출량에 따른 비중을 고려하여 각 연도별 국가 BAU 범위 내에서 2014년부터 2020년까지 각 연도별 · 업종별 ETS BAU를 산정하고, 여기에 각 연도별 감축률을 곱하는 방식으로 산정되는바, 이와 같은 연도별 · 업종별 배출허용총량 산정 방식에는 업종별 예상성장률이 반영되어 있다. 따라서 이 부분에 관한 원고의 주장은 이유 없다.

(4) 결국, 할당계획은 적법하게 수립되었다.

다) 이 사건 처분의 위법 여부

(1) 온실가스 배출량 증가분을 인정하지 않은 위법 여부

(가) 인정사실

갑 제3, 9호증, 을 제37호증(가지번호 붙은 호증은 가지 번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래의 각 사실이 인정된다.

① 원고는 2011. 10. 11. 울산광역시, 한국산업단지공단, 에스케이에너지 주식회사(이하 '에스케이에너지'라 한다)와 사이에, 원고의 이 사건 시설에서 발생한 스팀을 에스케이에너지에 공급하기 위해 한국산업단지공단이 6km의 스팀 배관시설(이하 '스팀 하이웨이'라 한다)을 설치하고, 울산시는 위 사업을 행정적으로 지원한다는 내용의 양해각서를 체결하였다.

그 후 원고는 2012. 5, 25. 한국산업단지공단, 에스케이에너지와 사이에, 에스케이에너지가 최초 스팀 공급일로부터 15년까지 원고로부터 연간 40만톤을 최소 증기 사용량으로 하여 그 이상의 스팀을 공급받기로 하는 내용의 계약을 체결하였다.

③원고는 2013. 8. 31.부터 스팀 하이웨이를 통해 에스케이에너지에 스팀을 공급하였고, 이에 따른 원고의 2013. 9.부터 2013. 12.까지 월 평균 온실가스 배출량은 34,488tCO2-eq로, 이는 원고의 2013. 1.부터 2013. 8.까지 월 평균 온실가스 배출량 28,337tCO2eq보다 6,151tCO2eq이 증가한 수치이다.

(나) 사업계획 변경에 따른 예상성장률 미반영의 위법 여부

위에서 인정한 사실관계에 의하면, 원고가 2013. 8. 31.부터 스팀 하이웨 이를 통해 에스케이에너지에 스팀을 공급함으로써 온실가스 배출량이 증가된 것은 기준연도 내 사업계획의 변경에 따른 것이다.

한편, 이 사건 처분은 할당계획에서 수립한 배출권의 할당기준 및 할당 방식과 배출권거래법령의 위임에 따라 고시된 구 할당지침의 이 사건 산정방법 규정에 근거하여 이루어졌고, 위 산정방법 규정에는 사업계획 변경에 따른 온실가스 배출량을 고려해 사전 할당량을 정하라는 내용은 없으므로, 결국 사업계획 변경에 따른 예상성장률을 사전 할당에 반영하지 않은 것이 위법한지 여부는 위 산정방법 규정이 상위법령의 취지에 반하여 고시된 것으로서 무효인지 여부에 달려 있다 할 것이다.

이 사건 산정방법 규정의 직접적인 위임 규정이 배출권거래법 제12조와 구 배출권거래법 시행령 제12조인 사실은 앞에서 본 바와 같고, 배출권거래법 제5조 제1항 제6조는 '할당계획에서 할당대상업체에 대한 배출권의 할당기준 및 할당방식에 관한 사항을 수립하여야 한다'고 규정하고 있으므로, 결국 이 사건 산정방법 규정이 상 위법령의 취지에 반하여 무효인지 여부를 판단함에 있어서는, 위 산정방법 규정의 직접적인 위임 규정인 배출권거래법 제12조와 구 배출권거래법 시행령 제12조뿐만 아니라, 할당계획의 내용도 함께 고려해야 한다. 그리고 하위법령의 규정이 상위법령의 규정에 저촉되는지 여부가 명백하지 아니한 경우에는 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴 하위법령의 의미를 상위법령에 합치되는 것으로 해석하는 것이 불가능하지 않은 이상 하위법령이 상위법령에 위반된다는 이유로 무효를 선언할 것은 아니다(대법원 1999. 12. 16. 선고 97누9864 전원합의체 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두3527 판결 등 참조).

앞에서 인정한 사실과 앞에서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 할당계획에는 업체별 예상성장률은 신·증설에 대해서만 고려한다고 명백히 기재되어 있는 점(을 제1호증의 1 중 20면 참조), 배출권거래법령에는 업체별 배출권 할당 시 총 16가지 사항을 고려하도록 규정하고 있고, '계획기간 중 할당대상업체의 예상성장률'은 그 중 하나이기 때문에 행정청으로서는 배출권거래법령과 배출권거래제의 취지나 목적 등을 고려하여 할당대상업체의 예상성장률을 어느 범위 내에서 반영할 것인지에 관하여 폭 넓은 재량을 가지고 있는 점, 신설·증설 시설은 객관적으로 예측이 용이하여 이를 기준으로 배출권을 할당하더라도 동일 업종 내 할당대상업체간 분쟁의 여지가 적은 반면, 사업계획의 변경은 예측이 용이하지 않을뿐더러 예상성장률을 반영한 사업계획은 계획기간 중 언제든지 무산될 수 있어. 이를 기준으로 배출권을 할당할 경우 동일 업종 내 할당대상업체간 분쟁의 여지가 클뿐만 아니라 배출권거래법상 사업계획의 변경은 배출권 할당의 취소 사유(제17조)에 해당하지 않아 특정 할당대상업체에게 특혜를 줄 가능성이 있고 이는 할당대상업체간 배출권 할당량의 형평성을 고려하라는 배출권거래법 제12조 제2항 제5호에 반하는 점 등 여러 사정을 고려하면, 계획기간 중 사업계획의 변경을 배출권 사전 할당 시 고려하지 않은 구 할당지침의 이 사건 산정방법 규정이 상위법령의 취지에 반하여 무효라고 보기 어렵다.

따라서 이 사건 처분 시 이 사건 산정방법 규정에 따라 원고의 사업계획 변경에 따른 예상성장률을 반영하지 않은 것이 위법하다고 볼 수 없다(나아가 할당계획에 의하면, 사전 할당량은 해당 업체가 가지고 있는 '①기준연도 내 지속가동시설의 해당 이행연도 예상 온실가스 배출량'과 '②기준연도 내 신설·증설 시설의 해당 이행연도 예상 온실가스 배출량' 등을 합산하여 산정되는바, 이에 의하면 기준연도 내 사업계획 변경으로 인한 온실가스 배출량은 위 '①기준연도 내 지속가동시설의 해당 이행연도 예상 온실가스 배출량'에 포함되어 있어, 이 사건 처분에는 원고의 기준연도 내 사업계획 변경에 따른 예상성장률이 반영되었다고 봄이 상당하다).

(다) 이 사건 신청서 작성 조항과 할당신청서의 위법 여부

앞에서 본 바와 같이 이 사건 산정방법 규정은 할당신청서 제출 및 심사절차 등을 주무관청으로 하여금 정하여 고시하도록 한 배출권거래법령의 위임에 따른 것으로서, 그 법령 규정의 내용을 보충하면서 그와 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지고 있고, 계획기간 내 사업계획의 변경을 할당대상업체의 예상성장률로 고려하지 아니하는 이 사건 신청서 작성 조항이 상위법령의 취지에 반하여 무효라고 보기 어렵다.

따라서 이 사건 신청서 작성 조항은 적법하고, 위 신청서 작성 조항에 따라 만들어진 할당신청서 역시 적법하다.

(라) 이 사건 증설조항의 상위법령 위반 여부

위 관련 법리와 앞에서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 할당계획에 의하면 할당대상업체의 기존시설의 해당 이행연도 예상 온실가스 배출량은 해당 업체가 가지고 있는 '①기준연도 내 지속가동시설의 해당 이행연도 예상 온실가스 배출량'과 '②기준연도 내 신설·증설 시설의 해당이행연도 예상 온실가스 배출량' 등을 합산하여 사전 할당량을 산정하는데, 배출권거래 법령에서는 증설의 개념에 관하여 아무런 규정이 없어 이를 명확히 하지 않을 경우 배출권 할당 시 배출권 할당의 어려움이 예상되었던 점, 구 배출권거래법 시행령 제12조 제2항은 '배출권 할당량의 산정방법 등에 관한 세부 사항은 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 주무관청이 정하여 관보에 고시한다'고 규정하고 있어 행정청에 배출권 할당량 산정방법에 관한 폭넓은 재량이 주어졌다고 봄이 상당하고, 배출권 할당량 산정방법에는 할당계획에서 사용한 증설의 개념을 명확히 하는 것도 포함되는 점, 이 사건 증설조항을 두게 됨으로써 사소한 시설변경이나 일시적인 가동률 증가를 핑계로 과다한 할당신청을 하여 배출권을 부당하게 많이 할당받아 가는 것을 사전에 방지할 수 있게 되는 효과가 발생하는 점 등 여러 사정에 비추어 보면, 이 사건 증설조항이 상위법령의 취지에 반하여 무효라고 보기 어렵다.

(마) 이 사건 증설조항의 요건 충족 여부

이 사건 증설조항에서 말하는 '증설'이란 '기존시설의 생산활동에 직접적으로 기여하는 물리적 변경을 추가함으로써 변경 이전에 대비하여 기존시설의 설계용량이 100분의 10 이상 증가하고, 온실가스 배출량이 100분의 5 이상 증가하는 것'을 뜻하므로, 이 사건 증설조항의 요건을 충족하기 위해서는 우선 '기존시설의 생산활동에 직접적으로 기여하는 물리적 변경'이 있어야 한다. 그런데 앞에서 본 바와 같이 원고가 물리적 변경을 가한 부분은 이 사건 시설에서 발생한 전기 · 증기 · 열 등을 공급하기 위한 스팀 하이웨이에 불과하고, 이 사건 시설의 생산활동에 직접적으로 기여하는 부분에 물리적 변경을 추가한 것은 아니다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 석유화학업종의 조정계수를 일률적으로 적용한 위법 여부

앞에서 든 증거들을 종합하면, 피고는 원고에 대한 배출권 할당량을 산정함에 있어, 원고의 배출권 신청량 중 배출권 인정량에다가 석유화학업종의 조정계수 0.84를 곱하여 원고의 배출권 할당량을 산정한 사실이 인정된다.

이러한 조정계수는 배출권거래법령에는 존재하지 아니하는 개념으로서, 할 당계획에서 할당대상업체에 대한 할당량을 정함에 있어 조정계수를 사용하도록 정하고 있다. 할당계획(을 제1호증의 1 중 26면)에 따르면, 조정계수란 '업종별 할당량을 업종내 모든 할당대상업체의 신청량 중 인정량의 총합으로 나눈 계수, 즉 업종 내 할당대 상업체들의 업체별 배출권 할당의 총합이 할당계획에서 정하는 해당 업종의 업종별 배출권 할당량을 넘지 않도록 하기 위하여 사용된 수치로서, 이는 이행연도별 업종별 배출권 할당량과 해당 업종에 속하는 할당대상업체의 예상 배출량이 정해지면 자동적으로 산정되는 것으로, 동일 업종에 속하는 할당대상업체들에게는 동일 조정계수가 적용된다. 나아가 원고가 속한 석유화학업종의 조정계수가 자동차, 조선, 철강업종의 조정 계수보다 낮은 것은 석유화학업종 내 할당대상업체가 2014년~2017년의 기간 동안에 예상되는 신설·증설 시설에 대해서 계획기간 중에 배출권의 추가할당을 신청할 수 있음에도 불구하고 사전에 할당받기를 원하여 해당 시설들에 대하여 할당을 많이 신청하였고, 그 결과 2014년~2017년에 신설·증설되는 시설의 예상 배출량까지 포함하여 할 당대상업체들의 예상 배출량이 산정됨으로써 석유화학업종의 조정계수가 일부 다른 업종에 비해 낮게 적용된 것이지, 피고가 다른 업종과 비교하여 석유화학업종에 대해서만 불리하게 조정계수를 낮게 적용한 것은 아니다. 또한 배출권 할당은 총량 제한적 배출권거래제 하에서 이루어진 것으로서, 동일 업종에 속하는 특정 할당대상업체에게 조정계수를 높게 적용해 배출권을 많이 할당하게 되면 다른 할당대상업체에게 할당될 배출권이 상대적으로 줄어들게 되므로, 특정 할당대상업체에게 조정 계수를 높게 적용할 정도의 특례를 인정하기 위해서는 법령에 명시적인 규정이 있거나, 다른 할당대상업체에게 할당될 배출권이 줄어드는 것을 감수하고 특정 할당대상업체에게 추가 할당을 하는 것을 정당화할만한 합리적인 이유가 있어야 하는데, 원고에게 석유화학업종 내 다른 할당대상업체보다 조정계수를 높게 적용할 명시적 규정이 있다거나, 이 사건 시설을 포함한 원고의 에코랩과 엘하우스가 원고에게 배출권을 추가 할당하는 것을 정당화할 정도로 석유화학업종에 속하는 다른 할당대상업체의 시설보다 에너지 절감 효과가 훨씬 뛰어나고 친환경적이라고 볼 만한 자료는 기록상 찾아볼 수 없다.

따라서 이 사건 처분 시 원고에 대하여 석유화학업종의 조정계수를 적용한 것이 배출권거래법령과 평등원칙에 반한다거나, 재량권을 일탈·남용한 것은 아니다.

(3) 결국 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사이진만

판사송병훈

판사송종환