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원고
유한회사 한보주택(소송대리인 변호사 최세영)
피고
군산시장(소송대리인 변호사 전봉호)
변론종결
2001.3.9.
주문
1. 피고가 2000. 2. 10. 원고에게 한 주택건설사업계획승인신청 반려처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청구취지
주문과 같다.
이유
1. 처분 경위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 을 제5, 6호증의 기재에 의하면 이를 인정할 수 있다.
가. 원고는 1999. 7. 16. 군산시 나운동 산 173-1 외 5필지 임야 7,498㎡(이하 이 사건 아파트단지라고 한다) 지상에 공동주택인 아파트 1개동(지하 1층, 지상 6 내지 8층) 256세대를 건설하기 위하여 피고에게 주택사업계획승인신청을 하였으나 피고는 1999. 7. 21. 이 사건 아파트단지는 도시자연공원인 월명공원주변에 위치하여 사업시행시 공원주변의 환경, 풍치, 미관 등이 손상될 우려가 있다는 이유로 주택건설사업계획승인신청서 반려처분을 하였다.
나. 원고는 이에 불복하여 1999. 7. 31. 재결청인 전라북도지사에게 위 반려처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였는바, 이에 대하여 재결청인 전라북도지사는 1999. 9. 10. 피고의 위 반려처분은 재량권을 남용한 것이고, 월명공원 주변의 환경, 풍치, 미관 등의 손상을 우려하여 위 반려처분을 한 공익보다는 원고의 사업시행으로 인한 지역경제 승수효과와 도시서민들을 위한 임대주택 공급이라는 공익성이 더 크다고 볼 수 있을 뿐만 아니라 수년간에 걸쳐 재산권행사를 하지 못하고 있는 원고의 사익은 보호되어야 한다는 이유로 위 반려처분을 취소하라는 내용의 재결을 하였다.
다. 위 재결에 따라 원고가 1999. 11. 6. 주택건설사업계획승인 촉구 민원을 제출하자, 피고가 1999. 11. 19. 위 전라북도지사의 재결내용을 받아들여 사업계획에 대하여 관계법령에 적합한지 여부를 협의하는 등 사업계획을 재검토한 후, 1999. 12. 27. 원고에게 1차 서류보완요구를 통하여 당초 신청된 주택건설사업계획신청서상 중대한 하자가 드러났다는 이유로 이에 대한 보정을 요구하였다.
라. 피고는 원고가 일부 경미한 부분 외에는 보완요구사항을 이행하지 않아 다시금 2000. 1. 26. 2차로 원고에게 서류보완요구를 하면서 2000. 2. 3.까지 보완서류를 제출하지 않을 때는 민원사무처리규정에 의거하여 민원서류가 반려됨을 통지하였으나 원고가 이에 불응하였다는 이유로 2000. 2. 10. 위 승인신청서를 반려하는 처분(이하 이 사건 처분이라고 한다)을 하였다.
마. 원고는 2000. 1. 18. 피고가 원고의 1999. 7. 16.자 주택건설사업계획승인신청(이하 당초 계획이라고 한다)에 대하여 위 재결에 따른 처분을 이행하지 않고 장기간 미루고 있다고 주장하며 재결청인 전라북도지사에게 주택건설사업계획승인을 구하는 의무이행재결심판을 청구하였으나 전라북도지사는 2000. 5. 6. 피고가 원고에게 요구한 보완사항이 정당하다는 이유로 원고의 청구를 기각하였다.
2. 처분의 적법여부
가. 당사자의 주장
피고는, 피고가 원고에게 다음 사항의 보완요구를 하였으나 원고가 피고의 보완요구사항을 적합하게 이행하지 않아 원고의 주택사업계획승인신청을 반려하였으므로 이 사건 처분은 적법하다고 주장함에 대하여 원고는, 피고가 보완을 요구한 사항은 법령에 근거가 없거나, 원고가 이를 보완하였으므로 결국 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하다고 주장한다.
(1) 대체진입로 미확보
피고는, 당초 계획상 이 사건 아파트단지로의 진ㆍ출입도로 연결계획에 따르면 이 사건 아파트단지에 아파트가 들어서는 경우 월명공원을 관통하는 공단대로의 교통량이 증가할 뿐만 아니라 이 사건 아파트단지와 공단대로의 연결지점이 경사가 심한 내리막 차선이므로 도로확장과 노면의 경사도를 낮추는 도로개량이 선행되지 않는 한 도로여건상 차량 출입이 불가능하고, 원고의 진입도로 개설계획 부지는 군산시의 소유로서 정상부분의 구배조정과 시민의 편의시설 및 녹지공간 조성을 위하여 존치가 필요한 부지로 불특정 다수인이 아닌 특정인을 위한 아파트 진입부지로 제공될 수 없는 군산시 소유의 행정재산이므로 대체진입로를 확보하여야 한다고 보완요구하였으나, 위 보완요구에 대하여 원고가 현 부지에서는 대체진입로 확보가 불가능하므로 기존 단지 진입로를 활용할 계획이라고 보완을 함으로써 결국 원고가 피고의 보완요구를 이행하지 않았다고 주장한다.
(2) 오ㆍ우수관 관로연결계획의 변경
피고는, 당초 계획상 이 사건 아파트단지 내 오ㆍ우수관 배수설치계획에 따르면 이 사건 아파트단지 내 오ㆍ우수관의 연결관로가 이 사건 아파트단지에 접해 있는 서군산변전소에 설치된 기존 관로와 연결되도록 작성되어 있으나 위 구거 시설물의 소유자인 한국전력공사와 협의한 결과 위 한국전력공사로부터 위 관로의 사용이 불가능하다는 통보를 받아 원고에게 별도의 연결계획변경서류를 제출토록 보완요구하였으나 위 보완요구에 대하여 원고가, 군산시 관로에 연결하여 방류할 계획이라고 보완하였는바, 위와 같은 경우 이 사건 아파트단지 내 오ㆍ우수관의 연결관로는 군산시의 하수관의 관경을 확대한 후 이와 연결 시공하게 되어 있어 그 상세 계획이 제출되어야 하는데, 원고가 이를 보완하지 않았다고 주장한다.
(3) 풍치지구 및 고도지구 내 건축제한 등에의 저촉
피고는, 당초 계획상 계획된 건축물이 풍치지구 및 고도지구 안에 걸쳐 있어 위 건축물이 풍치지구 안의 건축제한에 저촉되고, 건축물의 옥상난간 및 옥탑구조물 등이 고도지구 안의 최고고도제한선에 저촉되어 원고에게 보완을 요구하였으나 위 보완요구에 대하여 원고가, 위 건축물은 건축법 46조 , 건축법시행령 77조 에 의거 적법하게 설계되었으며, 건축물의 옥상난간 및 옥탑구조물 등은 고도제한에 저촉되지 않을 뿐만 아니라 원고가 위 건축물의 옥상난간을 투시형으로 변경하여 고도제한에 저촉되지 않는다고 보완하였으나, 피고가 검토한 결과 옥상 난간이나 구조물 등이 건축법상의 건축물의 높이에는 포함되지 않으나 고도제한선의 건축물의 높이에는 포함되는데도 원고가 이를 보완하지 않았다고 주장한다.
(4) 월명공원 보전을 위한 조치의 미이행
피고는, 대지의 조성 시에 발생하는 법면처리는 지형의 특성 및 토사붕괴 등의 안전을 고려하여 월명공원 보전을 위한 공원주변의 용도지구설정 및 도시설계 기준에 적합하게 조성하도록 하고 옹벽의 노출면이 식재 등에 의해 최소화되도록 보완요구하였으나 이에 대하여 원고가, 월명공원 보전을 위한 공원주변의 용도지구 설정 및 도시설계기준 지침서에 의거 최대한 합당하게 보완하려고 하였으며 부득이하게 반영하지 못한 부분도 있다고 보완함으로써 대지 조성 시에 발생하는 법면처리계획에 대한 보완요구를 이행하지 않았다고 주장한다.
(5) 주택건설기준등에관한규정 등의 위반
피고는, 주택건설기준등에관한규정 30조 및 주택건설기준등에관한규칙 7조 의 규정에 의하면, 비탈면의 높이가 3m를 넘는 경우 단을 설치토록 규정하고 있으므로 원고에게 지표면에서 비탈면 상부까지 계단식으로 4개의 단을 설치하는 형태로 보완할 것을 요구하였으나 이에 대하여 원고가, 비탈면의 높이를 270㎝로 설계하여 3m를 넘지 않도록 설계하였다고 보완함으로써 단의 설치를 요구한 피고의 보완 사항을 이행하지 않았다고 주장한다.
나. 판단
(1) 대체진입로 확보 및 오ㆍ우수관 관로연결계획의 보완요구에 관하여 본다.
(가) 인정사실
원고가 이 사건 아파트단지에 공동주택인 아파트 1개동 256세대를 건설하기 위하여 피고에게 주택사업계획승인신청을 한 사실은 위에서 인정한 바와 같고, 갑 제6호증의 2, 갑 제14호증, 을 제8, 11호증의 각 기재 또는 영상에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 아파트단지의 동쪽 방면에 군산외항-전주간 공단대로가 개설되어 있고, 위 아파트단지의 남쪽 방면에 위 서군산변전소가 사용하고 있는 집수정이 설치되어 있는 사실을 인정할 수 있다.
(나) 관계 법령
1항 : 사업주체가 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택을 건설하거나 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지를 조성하는 경우에는 다음 각 호에 정하는 자는 그 해당 간선시설을 설치하여야 한다, 1. 도로 및 상하수도시설은 지방자치단체
별표 6 간선시설의 종류별 설치범위
1. 도로 : 주택단지 밖의 기간이 되는 도로로부터 동 단지경계선(단지의 주된 출입구를 말한다, 이하 같다)까지로 하되, 그 길이가 200미터를 초과하는 경우로서 그 초과부분에 한한다.
2. 상하수도시설 : 주택단지 밖의 기간이 되는 상ㆍ하수도시설로부터 동 단지경계선까지의 시설로 하되, 그 길이가 200미터를 초과하는 경우로서 그 초과부분에 한한다
(다) 판단
이 사건 아파트단지 경계선으로부터 위 공단대로 또는 군산시가 사용하고 있는 기간이 되는 상ㆍ하수도시설까지의 길이가 200미터를 초과하는 경우에 200미터를 초과하는 부분에 한하여 군산시가 기간이 되는 도로 또는 상ㆍ하수도시설로부터 위 아파트단지 부지까지의 진입도로 또는 상하수도시설을 설치할 의무가 있음에도 불구하고 피고가 위 아파트단지 경계선으로부터 위 공단대로 또는 군산시가 사용하고 있는 기간이 되는 상ㆍ하수도시설까지의 길이가 200미터를 초과하는지에 대하여 검토함이 없이 막연히 원고에게 이의 보완을 요구하고 있고, 한편 갑 제10호증의 1 내지 3, 갑 제11호증의 1, 2, 을 제9호증의 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고가 기간이 되는 위 공단대로로부터 위 아파트단지로 진입하는데 필요한 임야의 대부분을 소유하고 있고 그 일부분은 군산시가 소유하고 있는데 군산시가 소유하고 있는 부분은 현재 도로로 사용되고 있으며, 위 공단대로 외에 달리 위 아파트단지와 연결될 수 있는 기간도로가 없는 사실을 인정할 수 있으므로 원고가 계획하고 있는 진입도로 외에 달리 이를 대체할 도로의 설치가 현실적으로 불가능하고, 위 아파트에 거주하는 주민의 교통편의를 위해서 군산시가 진입도로를 개설하여야 함에도 불구하고 피고는 원고에게만 대체 진입도로의 설치를 요구하고 있으므로 결국 피고의 위 보완요구는 법령에 근거가 없거나 그 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다.
(2) 위 건축물이 풍치지구 및 고도지구 내 건축제한 등에 저촉되는지에 관하여 본다.
(가) 인정사실
갑 제3호증의 2, 갑 제6호증의 2, 을 제10증의 1의 각 기재 및 증인 오한주의 증언에 변론의 전취지를 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다.
1) 이 사건 아파트단지는 월명공원에 인접한 지역으로서 1976. 3. 27. 건설부고시로 도시계획법상 공원 또는 일반주거지역으로 지정되었고, 군산시는 공원주변의 무분별한 개발을 억제하고 도시공원으로서 역할을 다하도록 하기 위하여 1994. 7. 5. 이 사건 임야 부근을 풍치지구, 제5종 미관지구, 최고고도지구로 지정하여 관리하여 오고 있는데, 이 사건 임야 41,018㎡ 중 1,160㎡가 풍치지구, 제5종 미관지구, 최고고도지구에 저촉되고 나머지 대부분은 일반주거지역이나 그 저촉되는 부분도 건축부지가 아니다.
2) 원고가 건설하고자 하는 아파트는 7 내지 8층 규모로 그 높이는 7층의 경우에는 해발 44.7m이고, 8층의 경우에는 해발 47.3m가 되는데, 이 사건 아파트단지의 제한고도는 일률적이지 않고 각 지점별로 아파트의 높이가 7층이 되는 지점에서는 해발 45m에서 해발 46m까지 설정되어 있고, 아파트의 높이가 8층이 되는 지점에서는 해발 48m에서 50m까지 설정되어있다.
3) 위 아파트에 난간이나 옥탑 등을 설치하는 경우 위 제한고도를 약 6 내지 8m 정도 상회하게 된다.
4) 구 건축법(2001. 1. 16. 법률 제6370호로 개정되기 전의 것) 제46조 는 건축물의 대지가 지역ㆍ지구 또는 구역에 걸치는 경우의 조치에 관하여 대통령령이 정하는 바에 의하도록 하고 있으나 이를 정한 건축법시행령 제70조 는 1994. 4. 30. 대통령령 제16,284호로 삭제되었고, 위 건축법시행령 제70조 가 삭제되면서 위 규제내용은 도시계획법 제53조 로 이관되었으며, 도시계획법 제53조 는 다시 조례로 정할 수 있도록 하고 있는데, 군산시는 이 사건 처분 당시 건축물의 높이가 지역ㆍ지구에 걸치는 경우의 조치에 대하여 특별한 규정을 두지 않고 있다.
(나) 관계법령
1항 : 대지가 이 법 또는 다른 법률에 의한 지역·지구(방화지구를 제외한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 구역에 걸치는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 건축물 및 대지의 전부에 대하여 그 대지의 과반이 속하는 지역·지구 또는 구역 안의 건축물 및 대지 등에 관한 규정을 적용한다. 다만, 건축물이 미관지구 또는 고도지구에 걸치는 경우에는 그 건축물 및 대지의 전부에 대하여 미관지구 또는 고도지구 안의 건축물 및 대지 등에 관한 규정을 적용한다.
1항 : 풍치지구안에서는 그 지구의 자연풍치의 보전· 유지에 장애가 된다고 인정하여 건축조례로 정하는 건축물은 이를 건축할 수 없다.
2항 : 풍치지구안의 건축물의 건폐율 및 높이와 대지안의 조경에 관하여는 그 지구의 자연풍치의 보전·유지에 필요한 범위 안에서 건축조례로 정한다.
1항 : 최고고도지구안에서는 도시계획으로 정하는 높이를 초과하여 건축물을 건축할 수 없다. 다만, 지방건축위원회의 심의를 거쳐 시장 등이 지구의 지정목적에 위배되지 아니한다고 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
건축법시행령 제119조 ① 법 제73조 의 규정에 의하여 건축물의 면적· 높이 및 층수 등은 다음 각호의 방법에 의하여 산정한다.
다. 건축물의 옥상에 설치되는 승강기탑·계단탑·망루·장식탑·옥탑등으로서 그 수평투영면적의 합계가 당해 건축물의 건축면적의 8분의 1( 주택건설촉진법 제33조 제1항 의 규정에 의한 사업계획승인 대상인 공동주택중 세대별 전용면적이 85제곱미터 이하인 경우에는 6분의 1) 이하인 경우로서 그 부분의 높이가 12미터를 넘는 경우에는 그 넘는 부분에 한하여 당해 건축물의 높이에 산입한다.
라. 지붕마루장식·굴뚝·방화벽의 옥상돌출부 기타 이와 유사한 옥상돌출물과 난간벽(그 벽면적의 2분의 1이상이 공간으로 되어 있는 것에 한한다)은 당해 건축물의 높이에 산입하지 아니한다.
1항 : 건설교통부장관 또는 시·도지사는 공공의 안녕질서와 도시기능의 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 다음 각호의 지구의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다.
1. 경관지구 : 도시의 경관을 보호·형성하기 위하여 필요한 지구
2. 미관지구 : 도시의 미관을 유지하기 위하여 필요한 지구
3. 고도지구(최저고도지구·최고고도지구) : 도시의 환경조성 및 토지의 고도이용과 그 증진을 위하여 건축물의 높이의 최저한도 또는 최고한도를 규제할 필요가 있는 지구
구 군산시 건축조례(2000. 12. 30. 제469호로 전문개정되기 전의 것) 제41조
구 건축법시행령(2000. 6. 27. 대통령령 제16,874호로 개정되기 전의 것) 제68조 제2항 의 규정에 의하여 풍치지구 안에 건축하는 건축물의 높이는 3층을 초과할 수 없다.
(다) 판단
이 사건 아파트단지 중 대지의 일부가 풍치지구에 저촉되기는 하나 원고가 계획 중인 아파트는 풍치지구에 저촉되지 않으므로 구 군산시 건축조례(2000. 12. 30. 제469호로 전문개정되기 전의 것) 제41조는 적용되지 아니하고, 구 건축법(2001. 1. 16. 법률 제6370호로 개정되기 전의 것) 제46조 에 의하면 건축물이 미관지구 또는 고도지구에 걸치는 경우에는 그 건축물 및 대지의 전부에 대하여 미관지구 또는 고도지구안의 건축물 및 대지 등에 관한 규정을 적용하도록 규정하고 있으나 원고가 계획중인 아파트가 미관지구 또는 고도지구안에 포함되어 있지 않으므로 위 규정 또한 적용되지 않는다.
가사 구 건축법(2001. 1. 16. 법률 제6370호로 개정되기 전의 것) 제46조 규정이 적용된다고 하더라도 건축법시행령 제119조 에 의하면 옥상 난간 등은 건축물의 높이에 해당하지 않는다고 할 것인데 앞서 인정한 바와 같이 옥상 난간 등을 제외한 위 아파트의 높이가 고도제한에 저촉되지 아니하므로 결국 피고의 위 보완요구는 법령에 근거가 없거나 그 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다.
(3) 월명공원 보전을 위한 법면처리계획의 보완요구에 관하여 본다.
(가) 인정사실
갑 제6호증의 2, 갑 제12호증의 1 내지 3의 각 기재 및 증인 오한주의 증언에 의하면, 당초 계획상 위 아파트의 기초가 옹벽등의 기초보다 낮으며, 위 아파트 건물외벽과 옹벽까지 5m 이상의 거리를 두고 8m 높이의 옹벽을 설치하도록 되어 있고, 위 최초의 옹벽과 대지경계선 사이에 두 개의 옹벽을, 그리고 옹벽 사이에 단을 추가로 설치하도록 계획되어 있는 사실을 인정할 수 있다.
(나) 관계법령
1항 : 주택단지(단지경계선의 주변 외곽부분을 포함한다)에 높이 2미터이상의 옹벽 또는 축대(이하 "옹벽등"이라 한다)가 있거나 이를 설치하는 경우에는 그 옹벽등으로부터 건축물의 외곽부분까지를 당해 옹벽등의 높이만큼 띄워야 한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 옹벽등의 기초보다 그 기초가 낮은 건축물. 이 경우 옹벽등으로부터 건축물 외곽부분까지를 5미터(3층 이하인 건축물은 3미터)이상 띄워야 한다.
(다) 판단
원고의 위 법면처리계획은 주택건설기준등에관한규정 등 관련 법령에 따른 것으로 적법하고, 한편 피고는 지형의 특성 및 토사붕괴 등의 안전을 고려하여 월명공원 보전을 위한 공원주변의 용도지구설정 및 도시설계 기준에 적합하게 법면처리를 하고 옹벽의 노출면이 식재 등에 의해 최소화되도록 요구하고 있으나 피고는 법령의 근거 없이 막연하게 법면처리계획을 보완하라고 요구하고 있으므로 결국 피고의 위 보완요구는 법령에 근거가 없거나 그 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다.
(4) 원고의 당초 계획이 주택건설기준등에관한규정 등에 위반되는지에 관하여 본다.
(가) 인정사실
갑 제6호증의 2, 갑 제12호증의 1 내지 3의 기재 및 증인 오한주의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 비탈면의 높이는 지표면에서 비탈면 상단부까지의 높이가 아니라 단과 단 사이(옹벽과 옹벽 사이)의 비탈면의 높이를 말하는 것인데, 원고는 비탈면 옹벽 높이를 2.6m에서 2.7m로, 단의 폭을 2.5m로 설계한 사실을 인정할 수 있다.
(나) 관계법령
1항 : 주택단지(단지경계선 주변외곽부분을 포함한다)에 비탈면이 있는 경우에는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 수해방지 등을 위한 조치를 하여야 한다.
2. 비탈면의 높이가 3미터를 넘는 경우에는 높이 3미터이내마다 그 비탈면의 면적의 5분의 1이상에 해당하는 면적의 단을 만들 것
(다) 판단
원고가 비탈면 옹벽 높이를 2.6m에서 2.7m로, 단의 폭을 2.5m로 설계하였으므로 원고의 당초 계획은 주택건설기준등에관한규정 등에 따른 것으로 적법하고, 또한 피고는 원고에게 지표면에서 비탈면 상부까지 계단식으로 4개의 단을 설치하는 형태로 보완할 것을 요구하나, 갑 제12호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 피고가 보완을 요구하는 형태로 단을 완만하게 여러 개 설치하는 경우 아파트를 건축할 수 있는 부지가 협소하게 되어 아파트 신축 자체가 매우 어렵게 되는 사실을 인정할 수 있으므로 결국 피고의 위 보완요구 역시 법령에 근거가 없거나 그 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다.
3. 결 론
그렇다면 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.