2007구합4560 수용재결신청의 대상제외처분취소

원고

한국토지공사

2008 . 5 . 28 .

2008 . 6 . 25 .

1 . 피고가 2007 . 9 . 5 . 원고에 대하여 한 수용재결신청 대상 제외 처분을 취소한다 .

2 . 소송비용은 피고가 부담한다 .

주문과 같다 .

1 . 처분의 경위

가 . 건설교통부장관은 2005 . 5 . 24 . 이 사건 토지가 포함된 지역 일대에 대한 행정중 심복합도시건설사업 ( 이하 이 사건 사업이라 한다 ) 계획을 수립하고 사업예정지역 등을 고시 ( 건설교통부고시 제2005 - 123호 ) 하였다 . 피고는 이 사건 사업의 사업시행자이고 , 이 사건 사업의 시행기간은 2005 . 5 . 24 . 부터 2030 . 12 . 31 . 까지이다 .

나 . 피고는 2006 . 6 . 경부터 사업예정지역 내 토지 및 물건에 대한 기본조사를 실시 하고 , 2005 . 8 . 경 이 사건 사업에 편입된 토지 및 지장물의 보상과 관련하여 토지조서 및 물건조서를 작성하여 열람시켰다 . 그 토지조서 및 물건조서에는 원고 소유의 충남 연기군 남면 고정리 답 1 , 286m² 중 1 / 7지분 , 같은 리 임야 55 , 438㎡ 중 1 / 5지분 , 같은 리 지상 가옥 등 지장물 외에도 같은 리 지상에 식재된 장뇌삼 5년생 50 , 000주 ( 이하 이 사건 장뇌삼이라 한다 ) 가 기재되어 있다 .

다 . 그러나 피고는 이 사건 장뇌삼을 제외한 채 나머지 토지 및 지장물에 대하여만 손실보상협의를 요청하였고 , 이에 원고가 2006 . 3 . 경 피고에게 이 사건 장뇌삼을 협의

대상에서 제외시킨 이유를 질의 하자 , 장뇌삼은 농작물의 일종으로서 해당 토지를 실제 로 조성공사에 사용하게 될 때 확인조사 후 보상에 필요한 조치를 취하겠다고 회신하 였다 . 원고는 2006 . 12 . 경 장뇌삼이 농작물이 아닌 다년생 약초류라고 주장하면서 관 련법에 의한 조속한 보상을 요구하였고 , 이에 피고는 2007 . 1 . 경 장뇌삼이 농작물이라 는 전제하에 토지가 조성공사에 사용될 때 확인조사 후 보상에 필요한 조치를 취하겠 다고 재회신하였다 . 그 후 원고는 국민고충처리위원회에 이 사건 장뇌삼에 대한 손실 보상을 해달라는 진정을 하였고 , 국민고충처리위원회는 2007 . 4 . 2 . 피고에게 원고의 개인적인 사정을 감안하여 손실보상을 해주는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였다 . 그러나 피고는 2007 . 7 . 경 이 사건 장뇌삼의 수확기가 곧 도래하거나 또는 식재된 토 지에 대한 공사 전에 수확이 가능하다는 이유로 보상을 거부하는 회신을 하였다 .

라 . 원고는 2007 . 7 . 경 피고에게 이 사건 장뇌삼에 대한 재결신청의 청구를 하였으 나 , 피고는 2007 . 9 . 5 . 원고에게 재결신청의 청구 대상에 해당하지 않는다는 이유로 재결신청의 청구를 거부하였다 ( 이하 이 사건 처분이라 한다 ) .

마 . 이 사건 장뇌삼은 2001 . 4 . 경 원고를 비롯한 6인 공유인 충남 연기군 남면 고정 리 임야 173 , 653m² 및 원고를 비롯한 8인 공유인 같은 리 임야 115 , 041㎡에 식재되었 다 ( 위 각 임야를 통칭하여 이 사건 임야라 한다 ) . 피고는 2006 . 12 . 15 . 위 고정리 임야 173 , 653㎡를 협의취득 하였고 , 이어 2007 . 2 . 2 . 같은 리 임야 115 , 041㎡를 수용으로 취득하였다 .

바 . 인삼은 직사광선을 차단하는 해가림시설과 고랑 및 이랑을 설치하고 상시 관리 하는 방식으로 재배하여 통상 4 - 6년 후 수확을 하나 , 장뇌삼은 인삼과 달리 씨앗을 산 림에 흩뿌려 가능한 한 자연 상태 그대로 자라게 하는 조방농업방식을 사용하고 , 파종 후 수확하기까지 최소 10 ~ 15년 이상의 장기간이 소요되는 다년생 작물로서 자연손실 분이 많은 매우 특수한 작물이다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 1 내지 8호증 ( 각 가지번호 포함 ) , 변론 전체의 취지

2 . 처분의 적법 여부

가 . 주장

( 1 ) 원고의 주장

장뇌삼은 농작물이 아닌 다년생 식물임에도 , 피고가 아무런 법적 근거 없이 농작 물의 일종으로 보고 경작 토지에 대한 공사착공이 이루어지지 않았음을 이유로 수용대 상에서 제외시킨 것은 위법하다 .

( 2 ) 피고의 주장

( 가 ) 피고는 이 사건 임야를 향후 개발할 계획이 전혀 없기 때문에 , 원고는 식재 한 장뇌삼을 언제든지 수확할 수 있으므로 , 이는 공익사업법 시행규칙 제48조 제3항에 의하여 보상대상이 아니다 .

( 나 ) 장뇌삼의 생존율은 10 % 에도 미치지 못하고 , 그나마 상품성이나 재산적 가 치가 있는 것은 극히 일부분에 불과하므로 , 이 사건 장뇌삼 50 , 000주가 실제로 존재하 는지 , 재산적 가치가 있는지도 불분명하다 .

( 다 ) 이 사건 임야에 대한 보상 시 장뇌삼을 포함하여 평가하였다 .

나 . 관계법령

별지 기재와 같다 .

다 . 판단

( 1 ) 이 사건 장뇌삼이 농작물의 일종이든 아니면 농작물이 아닌 다년생 식물이든지 간에 , 이는 공익사업시행지구 내의 토지에 정착한 물건으로서 당해 공익사업의 수행을 위하여 직접 필요하지 아니한 지장물에 해당하는 것은 분명하고 , 지장물에 대한 보상 은 이전에 필요한 비용의 보상을 원칙으로 하되 성질상 이전이 어렵거나 그밖에 다른 특별한 사정이 있는 경우에는 물건의 가액으로 보상하여야 하며 , 다만 농작물의 경우 에는 수확하기 전에 토지를 사용하는 경우 ’ 농작물의 종류와 성숙도에 따라 1 . 파종중 또는 발아기에 있거나 묘포에 있는 농작물 : 가격시점까지 소요된 비용의 현가액 , 2 . 제1호의 농작물외 의 농작물 : 예상총수입의 현가액에서 장래 투하비용의 현가 액을 뺀 금액 . 이 경우 보상당시에 상품화가 가능한 풋고추 들깻잎 또는 호박 등의 농작물이 있는 경우에는 그 금액을 뺀다 . ' 는 규정에 의하여 보상을 하도록 되어 있다 .

( 2 ) 공익사업의 시행에 따라 토지 수용의 효력이 발생하면 그 토지의 소유권은 사 업시행자에게 이전되고 , 종전의 토지 소유자를 비롯하여 어느 누구라도 더 이상 그 토 지를 임의로 사용하는 것은 허용되지 아니하며 , 혹시 그 토지에 지장물이 있는 경우에 는 이를 보상한 후 다른 곳으로 이전하거나 폐기하여야 한다 . 그런데 위와 같이 농작 물에 관하여 다른 지장물과 달리 특별한 예외 규정을 둔 이유는 , 농작물의 경우 파종 후 통상 몇 개월에서 1년이면 수확이 가능하므로 , 농작물이 식재된 토지가 수용이 되 더라도 수확을 하기 전에 사업자가 실제로 그 토지를 사용하지 않는 경우에는 농작물 의 수확과 관련하여 경작자에게 아무런 피해나 손실이 발생하지 않는다는 것을 전제로 하고 있다 . 이는 그 규정의 취지나 예시하고 있는 농작물의 종류에 비추어 볼 때 단기 간 내에 수확이 가능한 농작물의 특성을 기본적인 전제로 하고 있어 , 이런 성격이 전 혀 없는 다년생 작물에는 적용되지 않는 것으로 새겨야 하고 , 따라서 장뇌삼의 경우에 는 이를 농작물의 일종으로 분류하든 아니면 농작물이 아닌 다년생 식물로 보든지 간 에 , 그 특성상 최소 10 ~ 15년 이상의 생육을 요하여 수확기간이 일반 농작물과는 비교 할 수 없을 정도로 길기 때문에 , 단기간 내 수확이 가능한 일반 농작물을 전제로 한 위 보상 제한 규정을 적용할 수는 없다 .

( 3 ) 참고로 수목에 관하여 보면 과수목은 종류에 따라 식재 후 10년 내외의 기간 동안 수확을 한 후 그 이상은 경제성이 없어 폐기하는 경우가 종종 있고 , 화분용 관상 수목의 경우에도 불과 몇 년 동안 키운 후 출하 ( 수확에 해당함 ) 하는 경우가 얼마든지

예외 없이 수목 자체가 보상 대상이 되는 것이지 , 사업자가 장기간 동안 대상 토지를 실제로 사용하지 않을 예정이라는 이유로 보상을 거부하는 경우는 없다 . 뿐만 아니라 사업시행 기간 내에서는 아무런 구체적인 제한이 없이 사업 자가 이 사건 장뇌삼과 같은 다년생 식물의 수확 전에 토지를 사용하지 않을 예정이라 는 막연한 이유만으로 보상을 거부한다면 , 이는 전적으로 보상 여부가 사업자의 의사 에 따라 좌우되므로 장래의 예측 가능성이 없고 , 경작자의 권리와 법적 안정성을 지나 치게 해치게 되므로 허용하기 어렵다 . 따라서 위 규정은 단기간 내 수확이 가능한 농 작물에 한정하여 수용 당시 그 수확 가능성을 가까운 장래에 구체적으로 예측할 수 있 고 그 예측이 현실적으로 실현된 경우에만 적용되는 것으로 보아야 한다 .

( 4 ) 이 사건 토지조서 및 물건조서에 위 지상에 식재된 이 사건 장뇌삼 5년생 50 , 000주가 기재되어 있고 , 토지조서 및 물건조서의 기재내용은 진정한 것으로 추정될 뿐만 아니라 ( 대법원 2002 . 9 . 4 . 선고 2002두2833 판결 참조 ) , 나아가 갑 8호증의 1 내 지 23의 각 영상에 의하면 이 사건 장뇌삼의 존재가 적극적으로 인정되며 , 이 사건 임 야에 대한 보상 시 이 사건 장뇌삼도 포함시켜 평가하였음을 인정할 증거도 없고 , 이 사건 장뇌삼이 경제적 가치가 없는 것인지 여부는 구체적으로 이를 수용재결 대상으로 삼아 감정평가를 통하여 가려질 문제이므로 , 이와 관련된 피고의 나머지 주장은 모두 이유 없다 .

( 5 ) 이 사건 장뇌삼은 손실보상의 대상임에도 불구하고 , 이에 관하여 원고의 재결신 청 청구를 거부한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다 .

3 . 결론

원고의 청구는 이유 있으므로 인용한다 .

재판장 판사 황성주

판사 김경애

판사 이현주

관계법령

[ 신행정수도 후속대책을 위한 연기 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 ]

제24조 ( 토지등의 수용 등 )

① 사업시행자는 예정지역 안에서 행정중심복합도시건설사업의 시행을 위하여 필요한 때에는 「 공익사업 을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 」 제3조의 규정에 의한 토지등을 수용 또는 사용할 수 있 다 .

② 예정지역등의 지정 및 고시가 있는 때에는 「 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 」 제20조제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보며 , 재결의 신청 은 동법 제23조제1항 및 제28조제1항의 규정에 불구하고 제20조제3항제10호의 규정에 의한 행정중심 복합도시건설사업 시행기간 이내에 이를 할 수 있다 .

③제1항의 규정에 의한 토지등의 수용 또는 사용에 관한 재결의 관할 토지수용위원회는 중앙토지수용위 원회로 한다 .

④예정지역등의 지정고시 전에 예정지역 안에서 「 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법 률 」 제4조 각호의 공익사업 또는 개별법률의 규정에 의하여 「 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보 상에 관한 법률 」 제20조제1항의 규정에 의한 사업인정이 의제되는 사업 ( 이하 이 항에서 " 종전공익사업 " 이라 한다 ) 의 시행을 위하여 협의취득 또는 수용된 토지등의 소유자가 동법 제91조제1항 및 제2항의 의 규정에 의하여 환매권을 행사할 수 있는 기간은 종전 공익사업이 이 법에 의한 행정중심복합도시건설사 사 업으로 변경된 것으로 보아 예정지역등의 지정고시일부터 기산한다 . 이 경우 사업시행자는 사업의 변경 경 사실을 대통령령이 정하는 바에 따라 관보에 고시하고 환매권자에게 통지하여야 한다 .

⑤제1항의 규정에 의한 토지등의 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외 하고는 「 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 」 을 준용한다 .

[ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 ( 2007 . 10 . 17 . 법률 제8665호로 개정되기 전의 것 )

제26조 ( 협의 등 절차의 준용 )

①제20조의 규정에 의한 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성 , 보상계획의 공 고 · 통지 및 열람 , 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의의 절차를 거쳐야 한다 . 이 경우 제 14조 내지 제16조 및 제68조의 규정을 준용한다 .

② 사업인정 이전에 제14조 내지 제16조 및 제68조의 규정에 의한 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아 니하여 제20조의 규정에 의한 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없는 때에는 제1항의 규정에 불구하고 제14조 내지 제16조의 규정에 의한 절차를 거치지 아니할 수 있다 . 다만 , 사업시행자 또는 토지소유자 및 관계인이 제16조의 규정에 의한 협의를 요구하는 때에는 협의하 여야 한다 .

제27 조 ( 토지 및 물건에 관한 조사권 등 )

①사업인정고시가 있은 후에는 사업시행자는 제9조의 규정에 불구하고 사업의 준비나 토지조서 및 물건 조서를 작성하기 위하여 필요한 경우 해당 토지 또는 물건에 출입하여 이를 측량하거나 조사할 수 있 다 . 이 경우 제10조 제11조 및 제13조의 규정을 준용한다 .

② 사업인정고시가 있은 후에는 제26조제1항의 규정에 의하여 준용되는 제15조제3항의 규정에 따라 토 지소유자 또는 관계인이 토지조서 및 물건조서의 내용에 대하여 열람기간 이내에 이의를 제기하는 경우 를 제외하고는 제26조제1항의 규정에 의하여 준용되는 제14조의 규정에 따라 작성된 토지조서 및 물건 조서의 내용에 대하여 이의를 제기할 수 없다 . 다만 , 토지조서 및 물건조서의 내용이 진실에 반하는 것 을 입증하는 때에는 그러하지 아니하다 .

③ 사업시행자는 제1항의 규정에 따라 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량 조사함으로써 발생하는 손 실을 보상하여야 한다 .

④ 제9조제4항 , 제80조의 규정은 제3항의 경우에 이를 준용한다 .

제28조 ( 재결의 신청 )

① 제26조의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없는 때 ( 제26조제2항 단서의 규정 에 의한 협의의 요구가 없는 때를 포함한다 ) 에는 사업시행자는 사업인정고시가 있은 날부터 1년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다 .

제30조 ( 재결신청의 청구 )

① 사업인정고시가 있은 후 협의가 성립되지 아니한 때에는 토지소유자 및 관계인은 대통령령이 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결의 신청을 할 것을 청구할 수 있다 .

② 사업시행자는 제1항의 규정에 의한 청구를 받은 때에는 그 청구가 있은 날부터 60일 이내에 대통령 령이 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다 . 이 경우 수수료에 관하여는 제 28조제2항의 규정을 준용한다 .

③ 사업시행자가 제2항의 규정에 의한 기간을 경과하여 재결을 신청한 때에는 그 경과한 기간에 대하여 소송촉진등에관한특례법 제3조의 규정에 의한 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회 에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다 .

제65조 ( 일괄보상 )

사업시행자는 동일한 사업지역안에 보상시기를 달리하는 동일인 소유의 토지등이 수개 있는 경우 토지 소유자 또는 관계인의 요구가 있는 때에는 일괄하여 보상금을 지급하도록 하여야 한다 .

제75조 ( 건축물등 물건에 대한 보상 )

① 건축물 입목 · 공작물 기타 토지에 정착한 물건 ( 이하 " 건축물등 " 이라 한다 ) 에 대하여는 이전에 필요한 비용 ( 이하 " 이전비 " 라 한다 ) 으로 보상하여야 한다 . 다만 , 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 당해 물건 의 가격으로 보상하여야 한다 .

1 . 건축물 등의 이전이 어렵거나 그 이전으로 인하여 건축물등을 종래의 목적대로 사용할 수 없게 된 경우

2 . 건축물 등의 이전비가 그 물건의 가격을 넘는 경우

3 . 사업시행자가 공익사업에 직접 사용할 목적으로 취득하는 경우

② 농작물에 대한 손실은 그 종류와 성장의 정도 등을 종합적으로 참작하여 보상하여야 한다 .

⑤제1항 내지 제4항의 규정 및 그 밖의 물건에 대한 보상액의 구체적인 산정 및 평가방법과 보상기준은 건설교통부령으로 정한다 .

[ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 ( 2008 . 4 . 18 . 국토해양부령 제7호로 개정되기 전의 것 ) ]

제2조 ( 정의 )

이 규칙에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각호와 같다 .

3 . " 지장물 " 이라 함은 공익사업시행지구내의 토지에 정착한 건축물 · 공작물 · 시설 · 입목 · 축목 및 농작물 그 밖의 물건 중에서 당해 공익사업의 수행을 위하여 직접 필요하지 아니한 물건을 말한다 .

제41조 ( 농작물의 평가 )

① 농작물을 수확하기 전에 토지를 사용하는 경우의 농작물의 손실은 농작물의 종류 및 성숙도 등을 종 합적으로 고려하여 다음 각호의 구분에 따라 평가한다 .

1 . 파종중 또는 발아기에 있거나 묘포에 있는 농작물 : 가격시점까지 소요된 비용의 현가 액

2 . 제1호의 농작물외의 농작물 : 예상 총수입의 현가액에서 장래 투하비용의 현가액을 뺀 금액 . 이 경우 보상당시에 상품화가 가능한 풋고추 들깻잎 또는 호박 등의 농작물이 있는 경우에는 그 금액을 뺀다 .

②제1항제2호에서 " 예상총수입 " 이라 함은 당해 농작물의 최근 3년간 ( 풍흉작이 현저한 연도를 제외한다 ) 의 평균총수입을 말한다 .

제48조 ( 농업의 손실에 대한 보상 )

① 공익사업시행지구에 편입되는 농지 ( 「 농지법 」 제2조제1호 가목에 해당하는 토지를 말한다 . 이하 이 조와 제65조에서 같다 ) 에 대하여는 그 면적에 「 통계법 」 제3조제4호에 따른 통계작성기관이 매년 조 사 발표하는 농가경제조사통계의 도별 농업 총수입 중 농작물수입을 도별 표본농가현황 중 경지면적으로 - 나누어 산정한 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입 ( 서울특별시 인천광역시는 경기도 , 대전 전 광역시는 충청남도 , 광주광역시는 전라남도 , 대구광역시는 경상북도 , 부산광역시 울산광역시는 경상남도 도 의 통계를 각각 적용한다 ) 의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다 .

② 건설교통부장관이 농림부장관과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는 농작물 ( 다년생식물을 포함한다 . 이하 이 조에서 같다 ) 실제소득인정기준에서 정하는 바에 따라 실제소득을 입증하는 자가 경작하는 편입농지 에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 그 면적에 단위경작면적당 실제소득의 2년분을 곱하여 산정한 금 액을 영농손실액으로 보상한다 .

③다음 각호의 어느 하나에 해당하는 토지는 이를 제1항 및 제2항의 규정에 의한 농지로 보지 아니한 다 .

1 . 사업인정고시일등 이후부터 농지로 이용되고 있는 토지

2 . 토지이용계획 주위환경 등으로 보아 일시적으로 농지로 이용되고 있는 토지

3 . 타인소유의 토지를 불법으로 점유하여 경작하고 있는 토지

4 . 농민 ( 「 농지법 」 제2조제3호의 규정에 의한 농업법인 또는 「 농지법 시행령 」 제3조제1호 및 동조제 2호의 규정에 의한 농업인을 말한다 . 이하 이 조에서 같다 ) 이 아닌 자가 경작하고 있는 토지

5 . 토지의 취득에 대한 보상 이후에 사업시행자가 2년 이상 계속하여 경작하도록 허용하는 토지

④자경농지가 아닌 농지에 대한 영농손실액은 다음 각호의 구분에 따라 보상한다 .

1 . 농지의 소유자가 당해 지역 ( 영 제26조제1항 각호의 1의 지역을 말한다 . 이하 이 조에서 같다 ) 에 게 주하는 농민인 경우

가 . 농지의 소유자와 실제의 경작자 ( 사업인정고시일등 당시 타인소유의 농지를 임대차 등 적법한 원인 에 의하여 점유하고 자기소유의 농작물을 경작하는 자를 말한다 . 이하 이 조에서 같다 ) 간에 협의가 성 립된 경우 : 협의내용에 따라 보상

나 . 농지의 소유자와 실제의 경작자간에 협의가 성립되지 아니하는 경우 : 농지의 소유자와 실제의 경작 자에게 각각 영농손실액의 50퍼센트에 해당하는 금액을 보상

2 . 농지의 소유자가 당해 지역에 거주하는 농민이 아닌 경우 : 실제의 경작자에게 보상

⑤실제의 경작자가 자의에 의한 이동 , 당해 농지의 소유권 이전에 따른 임대차계약의 해지 등의 사유로 인하여 보상협의일 또는 수용재결일 당시에 경작을 하고 있지 아니하는 경우의 영농손실액은 제4항의 규정에 불구하고 농지의 소유자가 당해지역에 거주하는 농민인 경우에 한하여 농지의 소유자에게 보상 한다 .

⑥당해 지역에서 경작하고 있는 농지의 3분의 2 이상에 해당하는 면적이 공익사업시행지구에 편입됨으 로 인하여 당해 지역에서 영농을 계속할 수 없게 된 경우 농기구에 대하여는 매각손실액을 평가하여 보 상하여야 한다 . 다만 , 매각손실액의 평가가 현실적으로 곤란한 경우에는 원가법에 의하여 산정한 가격의 60 퍼센트 이내에서 매각손실액을 정할 수 있다 .