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판시사항
산업단지개발사업에 포함된 공유수면매립사업의 시행자로서 바닷가를 매립한 지방자치단체가 구 공유수면매립법 제26조 제1항 제2호 에 따라 국가에 귀속될 바닷가 매립지에 관한 내용을 누락한 채 준공인가를 받음으로써 국가로 하여금 바닷가 매립지에 관한 소유권을 취득하지 못하게 한 경우, 국가에 대한 불법행위가 되는지 여부(적극) 및 국가가 준공인가권자인 경우도 마찬가지인지 여부(적극)
참조조문
원고, 상고인
대한민국 (소송대리인 변호사 김병준)
피고, 피상고인
부산광역시 (소송대리인 변호사 김영흠)
주문
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
이유
상고이유 제2점(불법행위에 기한 손해배상청구에 관하여)에 대하여 판단한다.
1. 원심의 판단
가. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거에 의하여 ① 원고가 1989. 12. 1. 명지·녹산산업기지개발구역 중 부산 강서구 명지동 일원의 육지와 해면을 사업시행지역으로 하는 명지주거단지 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행자로 지방자치단체인 피고를 지정하고, 1990. 5. 9. 피고가 신청한 이 사건 사업을 위한 실시계획을 승인한 사실, ② 피고가 2000. 12. 31. 이 사건 사업의 사업시행지역 중 1,399,426㎡(이하 ‘1단계 사업지역’이라 한다)에 관한 1단계 사업을 완료하고 그 무렵 원고에게 1단계 사업지역에 관한 준공인가신청서를 제출하면서 위 신청서에 구 공유수면매립법(2002. 2. 4. 법률 제6654호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제26조 제1항 제2호 에 따라 ‘1단계 사업지역에 포함된 바닷가의 면적에서 위 사업의 시행으로 인하여 새로이 설치된 공용시설 또는 공공시설 용지에 포함된 바닷가의 면적을 제외한 면적을 집합구획한 매립지’ 등이 나타나는 내역서를 첨부하지 않은 사실, ③ 원고가 피고의 위 준공인가신청을 받아들여 2001. 2. 19. 이 사건 토지 전부를 피고에게 귀속시키는 내용으로 1단계 사업을 준공인가하자 피고는 2001. 4. 7. 이 사건 토지 전부에 관하여 피고 앞으로 소유권보존등기를 마친 사실, ④ 이후 이 사건 사업 중 2단계 사업에 관한 준공인가 과정에서 이 사건 토지에 바닷가에 대한 매립지가 포함되어 있는지 여부에 관한 다툼이 원고와 피고 사이에서 발생하였고, 이에 이 사건 사업의 사업시행지역에 포함된 바닷가 등의 면적에 관한 용역을 실시한 결과 이 사건 토지 중 11,880㎡(이하 ‘이 사건 바닷가 매립지’라 한다)는 바닷가를 매립하여 조성되었고, 그 중에는 위 1단계 사업의 시행으로 인하여 새로이 설치된 공용시설 또는 공공시설 용지 4,220㎡와 매립전 제방도로 1,540㎡가 포함되어 있었으며, 이 사건 토지에는 이 사건 바닷가 매립지와 별도로 600㎡의 포락지가 있었음이 밝혀진 사실, ⑤ 이에 피고는 2008. 4. 10. 원고에게 귀속할 토지면적은 5,520㎡이고, 조성원가를 근거로 그 가격을 산정하면 1,977,000,000원 정도인데, 이 사건 토지는 공공시설용지를 제외하고는 매각완료되어 위 면적만큼 국가로 소유권 양도가 곤란하고, 산업입지 및 개발에 관한 법률에 의하면 원고가 국비를 보조할 수 있다는 규정이 있으므로 위 금액과 국비보조가 가능한 금액을 상계하여 2단계 사업을 준공처리하여 달라고 요청하는 내용의 문서를 원고에게 보낸 사실을 인정하였다.
나. 나아가 원심은, 이 사건 사업의 시행자인 피고는 1단계 이 사건 사업을 완료한 후 1단계 준공인가 신청을 하면서 구 공유수면매립법 제26조 제1항 제2호 에 따라 이 사건 바닷가 매립지 11,880㎡ 중 매립공사의 시행으로 인하여 새로이 설치된 공용시설 또는 공공시설의 용지에 포함된 바닷가 4,220㎡를 제외한 나머지 바닷가 면적 7,660㎡(이하 ‘이 사건 집합구획 대상 매립지’라 한다)만큼의 매립지를 집합구획하고 위치를 특정하여 그 소유권을 원고에게 귀속시키는 내용의 내역서를 제출하였어야 함에도 불구하고 이에 관한 내용을 누락한 채 이 사건 토지 전부를 피고 자신에게 귀속시키는 내용으로 1단계 준공인가 신청을 하였고, 피고의 위와 같은 위법한 준공인가 신청에 따라 2001. 2. 19. 1단계 준공인가가 나자, 2001. 4. 7. 이 사건 토지 전부에 관하여 피고 앞으로 소유권보존등기를 마친 다음 이를 제3자에게 처분한 것은 원고에 대한 불법 행위에 해당한다는 취지의 원고 주장에 대하여, 피고가 이 사건 사업의 준공인가신청을 하면서 이 사건 집합구획 대상 매립지를 특정하기 위하여 관련 법령이 정해 놓은 절차를 밟지 않은 잘못은 인정되나 그와 같은 잘못이 있다는 사정만으로 바로 피고가 원고에 대하여 불법행위책임을 부담한다고 보기는 어렵고, 바닷가는 매립되는 순간 자연공물로서의 성질을 상실함과 동시에 그에 대한 국가의 소유권도 상실되므로 그 후 국가가 달리 바닷가에 관한 소유권을 취득하는 별도의 절차를 밟거나 관련 법령이 정한 국가 귀속의 요건이 갖추어지지 않은 이상 피고의 제3자에 대한 이 사건 토지의 처분 역시 원고에 대한 불법행위를 구성하지 아니한다는 취지로 판단하여 원고의 불법행위에 기한 손해배상청구를 모두 배척하였다.
2. 이 법원의 판단
그러나 원심의 위와 같은 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
가. (1) 구 공유수면관리법(2002. 1. 14. 법률 제6611호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제1호 는 ‘공유수면이란 바다, 바닷가 그리고 하천·호소·구거 기타 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류로서 국유인 것을 말한다.’고 규정하고, 같은 법 제2조 제2호 는 ‘바닷가라 함은 만조수위선으로부터 지적공부에 등록된 지역까지의 사이를 말한다.’고 규정하며, 구 공유수면매립법 제2조 는 ‘공유수면은 공유수면관리법 제2조 제1호 의 규정에 의한 공유수면을 말하고, 바닷가는 공유수면관리법 제2조 제2호 의 규정에 의한 바닷가를 말하며, 매립이란 공유수면에 토사, 토석 기타의 물건을 인위적으로 투입하여 토지를 조성하는 것(간척을 포함한다)을 말한다.’고 규정하고 있다.
(2) 구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2001. 1. 29. 법률 제6406호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제21조 제1항 제19호 는 ‘산업단지개발사업의 사업시행자가 실시계획의 승인을 얻은 경우에는 구 공유수면매립법 제9조 의 규정에 의한 매립면허, 같은 법 제15조 의 규정에 의한 실시계획의 인가 및 같은 법 제38조 의 규정에 의한 협의 또는 승인을 얻은 것으로 본다.’고 규정하고, 구 산업입지 및 개발에 관한 법률 제37조 는 ‘사업시행자가 산업단지개발사업을 완료한 때에는 지체없이 대통령령이 정하는 바에 의하여 실시계획승인권자의 준공인가를 받아야 하고, 준공인가신청을 받은 실시계획승인권자는 지체없이 준공검사를 실시하여야 하며 준공검사결과 실시계획대로 완료된 때에는 준공인가를 하고, 사업시행자가 준공인가를 받은 때에는 실시계획승인으로 의제되는 인·허가 등에 따른 당해 사업의 준공검사 또는 준공인가를 받은 것으로 본다.’고 규정하고 있다.
그리고 그 위임에 의한 구 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령(2001. 6. 30. 대통령령 제17288호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제36조 제1항 , 제2항 은 ‘공유수면을 매립한 사업시행자는 산업단지의 실시계획승인권자에게 제출하여야 하는 준공인가신청서에 구 공유수면매립법 제26조 , 제38조 제4항 및 같은 법 시행령 제20조 의 규정에 의하여 사업시행자가 취득할 대상토지와 국가 또는 지방자치단체에 귀속될 토지 등의 내역서를 첨부하여야 한다.’고 규정하고 있다.
(3) 구 공유수면매립법 제38조 는 ‘매립공사를 시행한 국가·지방자치단체 또는 정부투자기관이 당해 매립공사를 준공한 때에는 지체없이 지목을 정하여 해양수산부장관에게 준공인가를 신청하여야 하고, 준공인가를 받은 날에 그 매립지의 소유권을 취득하되 공용 또는 공공의 용에 필요한 매립지는 그러하지 아니하며, 같은 법 제26조 제1항 제1호 , 제2호 를 준용한다.’고 규정하고 있다.
한편 구 공유수면매립법 제26조 제1항 은 ‘국가·지방자치단체 또는 매립면허를 받은 자는 매립공사에 관한 준공인가를 받은 날에 다음 각 호의 구분에 따라 매립지의 소유권을 각각 취득하는데, 매립된 바닷가에 상당하는 면적(매립된 바닷가 중 매립공사의 시행으로 인하여 새로이 설치된 공용시설 또는 공공시설의 용지에 포함된 바닷가를 제외한다)을 집합구획한 매립지(이하 ‘바닷가 매립지’라 한다)는 국가가 소유권을 취득하되 위와 같이 집합구획한 바닷가 매립지의 위치는 매립면허를 받은 자가 정한 매립지가 아닌 곳으로 한다( 제2호 ).’고 규정하고 있다.
그리고 그 위임에 의한 구 공유수면매립법 시행령(2005. 9. 30. 대통령령 제19080호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제19조 는 ‘준공인가를 받고자 하는 자는 해양수산부령이 정하는 바에 따라 준공인가신청서 및 관계서류를 해양수산부장관에게 제출하여야 한다.’고 규정하고, 같은 시행령 제38조 제1항 은 ‘ 제19조 의 규정은 구 공유수면매립법 제38조 제3항 의 규정에 의하여 국가 등이 시행한 매립의 준공인가에 관하여 이를 준용한다.’고 규정하고 있다.
나. 위 각 규정의 내용과 자연공물인 바닷가는 만조수위선으로부터 지적공부에 등록된 지역까지의 사이를 뜻하므로 수시로 그 형상과 위치가 변동하여 유일한 관리권자인 국가도 그 현황을 정확히 파악하고 있기 힘든 반면 매립사업의 시행자는 매립공사를 하면서 바닷가와 바닷가 매립지의 위치와 면적을 정확히 파악할 수 있는 점, 바닷가는 매립공사가 있기 전부터 육지였던 점 등의 사정을 종합하면, 산업단지개발사업에 포함된 공유수면매립사업의 시행자로서 공유수면매립의 준공인가를 받고자 하는 지방자치단체는 매립공사를 준공한 후 산업단지개발사업의 실시계획승인권자에게 준공인가신청서를 제출함에 있어서 구 공유수면매립법 제26조 제1항 제2호 등의 규정에 의하여 집합구획하여 위치와 지목 등을 특정하고 국가에 소유권을 귀속시켜야 하는 바닷가 매립지 등의 내역서를 첨부함으로써 위 실시계획승인권자의 준공인가를 통하여 자연공물인 바닷가의 관리권자인 국가로 하여금 바닷가에 관한 관리권을 상실하는 대신에 집합구획한 바닷가 매립지의 소유권을 취득하게 할 법령상의 의무가 있다고 봄이 상당하다.
따라서 지방자치단체가 위와 같은 법령상의 의무에 위반하여 국가가 관리하는 자연공물인 바닷가를 매립하고도 구 공유수면매립법 제26조 제1항 제2호 등에 의하여 집합구획하여 위치와 지목 등을 특정하고 국가에 소유권을 귀속시켜야 하는 바닷가 매립지에 관한 내용을 누락한 채 매립된 공유수면 전부를 자신 앞으로 소유권을 귀속시키는 내용의 위법한 준공인가신청을 하여 그와 같은 내용의 준공인가가 나게 함으로써 국가로 하여금 자연공물인 바닷가의 관리권을 상실하게 하고 집합구획한 바닷가 매립지에 관한 소유권을 취득하지 못하게 하는 한편, 자신은 위 준공인가일에 바닷가 매립지에 관한 소유권을 원시취득한 것은 자연공물인 바닷가의 관리권자이자 매립공사의 준공인가에 의하여 바닷가 매립지에 대한 소유권을 취득할 지위에 있는 국가에 대한 불법행위가 될 수 있다. 이는 국가가 준공인가권자의 지위를 동시에 가지고 있더라도 마찬가지이다.
다. 그럼에도 원심은 위와 같은 피고의 위법한 준공인가 신청 등의 행위는 원고에 대한 불법행위에 해당한다는 취지의 원고 주장을 배척하고 원고의 불법행위에 기한 손해배상청구를 이유 없다고 판단하였으니, 원심판결에는 구 공유수면관리법과 바닷가 매립지 및 불법행위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
3. 결론
선택적으로 병합된 수개의 청구를 모두 기각한 항소심판결에 대하여 원고가 상고한 경우, 상고법원이 선택적 청구 중 일부라도 그에 관한 상고가 이유 있다고 인정할 때에는 원심판결을 전부 파기하여야 할 것이므로( 대법원 2012. 1. 19. 선고 2010다95390 전원합의체 판결 참조), 나머지 상고이유에 대하여는 판단하지 아니한 채, 선택적으로 병합된 수개의 이 사건 청구를 모두 기각한 원심판결을 전부 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.