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대법원 2016.10.27.선고 2015두1250 판결
석유수입부과금환급금환수처분취소
사건

2015두1250 석유수입부과금환급금환수처분취소

원고,피상고인

에쓰대시오일 주식회사

피고,상고인

한국석유공사

원심판결

서울고등법원 2015. 1. 22. 선고 2014누2739 판결

판결선고

2016. 10. 27 .

주문

상고를 기각한다 .

상고비용은 피고가 부담한다 .

이유

상고이유 ( 상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서 ) 를 판단한다 .

1. 상고이유 제2, 3점에 대하여

가. 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것이다 ( 대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742 판결 등 참조 ) .

나아가 조세나 부담금에 관한 법률의 해석에 관하여, 그 부과요건이거나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니한다 ( 대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결 참조 ) .

나. ( 1 ) 구 석유 및 석유대체연료 사업법 ( 2007. 12. 21. 법률 제8768호로 개정되어 2008. 6. 22. 시행되기 전의 것, 이하 ' 구 석유사업법 ' 이라 한다 ) 제18조 제1항 제1호는 석유의 수급 및 가격의 안정을 위하여 석유를 수입하거나 석유제품을 판매하는 석유정 제업자 · 석유수출입업자 또는 석유판매업자 ( 이하 ' 석유정제업자 등 ' 이라 한다 ) 로부터 부과금을 징수할 수 있다고 규정하고, 제19조는 위 부과금 징수대상자가 석유를 대통령령이 정하는 용도에 사용 또는 공급하는 경우 그 징수한 부과금을 환급할 수 있다고 하면서 ( 제1항 ), 그 환급금의 환급기준 · 환급절차 그 밖에 환급에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다 ( 제3항 ) .

이에 구 석유 및 석유대체연료 사업법 시행령 ( 2008. 6. 20. 대통령령 제20840호로 개정되어 2008. 6. 22. 시행되기 전의 것, 이하 ' 구 석유사업법 시행령 ' 이라 한다 ) 제27조 제1항은 부과금을 납부한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 납부한 부과금의 전부 또는 일부를 환급한다고 규정하면서, 제1호에서 " 석유정제업자 또는 석유수출입업자가 석유제품 또는 석유의 정제과정에서 생산된 제품으로서 산업자원부령이 정하는 제품을 수출하는 경우 ( 이하 ' 제1호 사유 ' 라 한다 ), 제2호에서 " 석유제품 또는 석유의 정제과정에서 생산된 제품으로서 산업자원부령이 정하는 제품을 산업자원부장관이 정하는 공업원료용으로 공급하는 경우 ( 부산물 중 공업원료용 제품을 생산하기 위한 연료로 공급한 경우를 포함한다 ) " ( 이하 ' 제2호 사유 ' 라 한다 ) 를 들고 있고, 같은 조 제4항은 그 부과금의 환급의 대상 · 규모 · 방법 그 밖에 필요한 사항은 지식경제부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있다 ( 제4항 ) . ( 2 ) 위와 같은 구 석유사업법령의 위임에 따라 마련된 구 「 석유 및 석유대체연료의 수입 · 판매부과금의 징수, 징수유예 및 환급에 관한 고시 」 ( 2007. 12. 28. 산업자원부 고시 제2007 - 154호로 개정되어 2008. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 ' 구 산자부 고시 ' 라한다 ) 제21조 제1항 제1호는 위 ' 제1호 사유 ' 의 하나로 " 대외무역법에 의하여 수출하는 경우 " 를 들고 있고, 제2항 제1호는 위 ' 제2호 사유 ' 의 하나로 " 나프타 ( 나프타대체 석유제품을 포함한다 ) 를 석유화학 또는 비료제조 원료로 공급한 경우 " 를 들고 있다 .

그리고 제23조 제1항 본문은 부과금의 환급액은 제1호 사유의 경우 " ( 환급대상 석유제품 생산에 원료로 소요된 석유량 ) x ( 전전월의 부과금단가 ) ", 제2호 사유의 경우 " ( 환급대상 공업원료용 제품생산에 원료로 소요된 석유량 ) x ( 전전월의 부과금단가 ) " 의 산식 ( 이하 차례로 ' 제1산식 ' 및 ' 제2산식 ' 이라 한다 ) 에 의해 산출한다고 규정한 다음, 제24조 제1항 제1호는, 제1산식의 ' 환급대상 석유제품 생산에 원료로 소요된 석유량 ' 은 ①① 수출신고필증에 의하여 확인한 물량에 ② 제26조의 소요량을 적용하여 산출한다고 정하고, 같은 조 제2항 제1호는, 제2산식에서 ' 환급대상 석유량 ' 은 ① ) 나프타를 석유화학 원료용으로 공급한 경우에는 별지 제2호 서식의 석유제품사용량확인서에 의하여 한 국석유화학공업협회장이 확인한 물량에 ② 제25조의 규정에 의하여 산정된 부과금환급율을 곱하고 ③ 제26조의 규정에 의한 소요량을 적용하여 산출한다고 규정하고 있으며, 제25조 제1항은 제2산식에 적용할 부과금환급율의 산정방법으로서, 제1호에서 석유화학공업체로 하여금 매분기별 별지 제4호 서식의 「 물질수지표 및 부산물의 용도별 판매실적 」 ( 이하 ' 물질수지표 ' 라 한다 ) 을 작성하여 주산물, 공업원료용 제품을 생산하기 위하여 연료로 사용되는 부산물 및 사내 판매물량에 대하여는 한국석유화학공업협회장의 확인을 받아 공사사장에게 제출하고, 부산물의 용도별 판매실적에 대하여는 별지 제3호 서식의 수요처의 용도확인 구매증명서를 첨부하여 공사사장에게 제출하도록 정한 후, 제2호에서 " 공사사장은 석유화학공업체에서 제출한 자료를 기준으로 석유화학 공업체별 ' 부산물의 용도별 판매량 ' 중에서 ' 석유화학공업원료용 및 수출용으로 판매한 물량 ' 을 확인하여 이를 차감한 물량과 ' 주산물 중 연료용으로 판매한 물량 ' ( 이하 " 부과 금 부과대상물량 " 이라 한다 ) 을 전체 원료투입량으로 나눈 비율에 제26조의 규정에 의한 소요량을 곱하여 소수점 다섯째자리에서 반올림하여 정하고 1에서 차감한 비율을 부과금환급율로 산정한 다음, 이를 석유화학공업체 및 공업원료용 공급자에게 통보하고 산업자원부장관에게 보고하여야 한다. " 고 규정하고 있으며, 제26조 제1항은 제1산식 및 제2산식에 적용할 ' 환급대상 석유제품 생산에 원료로 소요된 석유량은 수출용 원재료에 대한 관세 등 환급에 관한 특례법 」 ( 이하 ' 관세환급특례법 ' 이라 한다 ) 제10조 제1항, 동법시행령 제11조 및 ' 소요량의 산정 및 관리와 환급에 관한 고시 ( 관세청고시 ) ' 에 의한 자율소요량을 적용하여 산출한다고 규정하고 있다 . ( 3 ) 한편 관세환급특례법제2조 제4호에서 " 소요량 " 이란 수출물품을 생산하는 데에 드는 원재료의 양으로서 생산과정에서 정상적으로 발생되는 손모량 ( 損耗量 ) 을 포함한 것을 말한다고 정의한 다음, 제10조 제1항에서 환급신청자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수출물품에 대한 원재료의 소요량을 계산한 서류 ( 이하 " 소요량계산서 " 라 한다 ) 를 작성하고 그 소요량계산서에 따라 환급금을 산출 ( 算出 ) 한다고 규정하고 있고, 관세환급특례법 시행령 제11조는 제1항에서 소요량계산서를 작성하고자 하는 자가 관할 지세관장에게 신고하고 그 신고된 바에 따라 소요량을 계산하여야 하는 사항으로서 " 1. 수출물품명, 2. 소요량 산정방법, 3. 소요량 산정의 기준이 되는 기간 및 적용기간 , 4. 수출물품의 제조공정 및 공정설명서, 5. 기타 소요량계산과 관련된 사항으로서 관세청장이 정하는 사항 " 을 규정한 다음 제4항에서 ' 소요량의 산정 및 관리에 대한 기준과 그 절차에 관하여 필요한 사항 ' 은 관세청장이 정한다고 규정하고 있다 .

이에 따른 구 「 소요량의 산정 및 관리와 심사 」 ( 2008. 11. 3. 관세청고시 제2008 - 36호로 개정되어 2008. 11. 10. 시행되기 전의 것, 이하 ' 구 관세청 고시 ' 라 한다 ) 는 제1 - 2조에서, " 손모량 " 이란 수출물품을 정상적으로 생산하는 과정에서 발생하는 원재료의 손실량 ( 불량품 생산에 소요된 원재료의 양은 제외 ) 을 말한다 ( 제2호 ), " 부산물 " 이란 수출물품 생산공정 중에 수출물품 이외에 부수적으로 발생하는 경제적인 가치를 가진 1 M물품으로서 판매되거나, 자가사용되는 TT 물품을 말한다 ( 제7호 ), " 자율소요량 " 이란 법 제10조 제1항 및 영 제11조의 규정에 의하여 소요량계산서 작성 업체에서 산정한 소요량을 말한다 ( 제12호 ) 라고 각각 정의한 다음, 제2 - 4조 제2항에서, 제품을 생산하는 과정에서 원재료가 화학적으로 통합되는 경우 일정기간별 단위소요량은 ' 일정기간 동안 제품 생산에 사용된 원재료의 종류별 총량 ' 을 ' 일정기간동안에 생산된 제품의 총량 ' 으로 나눈 양으로 산정한다고 규정하고, 제2 - 5조 제2항에서, 제품을 생산하는 과정에서 원재료가 화학적으로 통합되는 경우 1회계년도단위소요량은 ' 1회계년도 동안 제품 생산에 사용된 원재료의 종류별 총량 ' 을 ' 1회계년도 동안에 생산된 제품의 총량 ' 으로 나눈 양으로 산정한다고 규정하고 있다 .

나아가 구 관세청 고시 제2 - 14조는 제1항에서 부산물을 발생시킨 원재료를 구분하여 파악하기 어려운 경우에는 제품의 생산과정에 소요되는 원재료 전부로부터 부산물이 발생하는 것으로 본다고 규정하고, 제2항에서 " 부산물 공제비율을 산출하는 공식을 " 부산물 공제비율 = ( A : 부산물이 발생하는 당해 공정에서 생산된 제품의 가격, B : 부산물이 발생하는 당해 공정에 소요된 총 소요원재료의 가격, C : 부산물을 발생시킨 당해 원재료의 가격, D : 부산물의 가격. 다만, A, B의 가격을 산정하기 곤란한 경우에는 D / C로, A, B, C, D의 가격을 산정하기 곤란한 경우에는 부산물 발생 비율로 부산물 공제비율을 대신할 수 있다 ) 로 정한 다음, 제4항에서 부산물이 발생한 원재료에 대한 환급금은 제2항의 부산물 공제비율을 적용하여 " 환급금 = 부산물 공제전 환급금 X ( 1 = 부산물 공제비율 ) ' 의 방식으로 산출한다고 규정하고 있다 ( 이하 제2 - 14조의 각 규정을 통틀어 ' 부산물 관리규정 ' 이라 한다 ) .

다. 앞서 본 관계 법령의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하면, 구 산자부 고시와 구관세청 고시의 각 규정들은 ' 환급금의 환급기준 내지 환급의 대상 · 규모 · 방법 등 ' 을 장관으로 하여금 정하여 고시하도록 규정한 구 석유사업법령의 위임에 따른 것으로서 , 그 법령 규정의 내용을 보충하면서 그와 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것으로 보아야 한다 .

나아가 석유정제업자 등으로부터 일단 부과금을 징수하였다가 구 석유사업법령이 정한 바에 따라 부과금 중 일부를 환급함으로써 석유정제업자 등이 최종적으로 부담하게 되는 부과금 액수가 정해지게 되는데, 이러한 석유환급금 부과 · 환급의 실질에 비추어 보면 환급의 대상 · 규모 · 방법 등 환급금의 산정기준에 관한 규정을 해석함에 있어서 조세나 부담금에 관한 법률의 해석에 관한 법리가 적용된다고 보아야 한다. 따라서 환급금의 산정기준을 정한 구 산자부 고시 및 구 관세청 고시 규정도 원칙적으로 문언대로 해석 · 적용하여야 하고, 합리적 이유 없이 이를 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니한다 .

( 1 ) 연료가스의 처리방법에 관하여 ( 가 ) 먼저 연료가스는 종래 원유정제공정에서 발생하여 대기 중에 방출시키던 폐가스를 원고가 별도의 가공을 통하여 연소를 위한 최소한의 안정화를 거친 것으로서, 판매 목적으로 제조하거나 실제 제품화하여 제3자에게 판매할 수 없는 물질이므로, 구관세청 고시에 따라 ' 수출물품을 정상적으로 생산하는 과정에서 발생하는 원재료의 손실량 ' 인 ' 손모 ' 에는 포함되지 아니하고, ' 수출물품의 생산공정 중에 수출물품 이외에 부수적으로 발생하는 경제적인 가치를 가진 물품으로서 판매되거나 자가사용되는 물품 ' 인 ' 부산물 ' 로 봄이 타당하다 .

( 나 ) 그런데 관련 규정 및 고시의 문언 · 연혁 · 취지 등에 더하여, ① 2008. 12. 29 . 개정된 산자부 고시에서는 연료가스가 부산물에 포함되는 것으로 규정되어 있으나, 이 사건 처분의 대상 기간에 적용되던 구 산자부 고시 및 구 관세청 고시에는 환급금 산정에 있어서 ' 연료가스 ' 의 처리 방법이 명확하게 규정되지 아니하였던 점, ② 구 산자부 고시는 부과금의 환급에 관하여 우선 제21조에서 그 환급대상을, 제23조에서 환급액의 산출방법을 명확히 정하면서 제26조 제1항에서 위 산식의 구성요소의 하나인 ' 환급대상 석유제품 생산에 원료로 소요된 석유량 ' 에 관하여만 ' 관세청 고시에 의한 자율소요량 ' 을 적용하여 산출하도록 정하고 있는 점, ③ 그런데 구 관세청 고시 제2 - 14조 ( 부산물 관리 ) 는 ' 부산물이 발생한 원재료에 대한 환급금 ' 을 산정하는 계산식 ( 환급금 = 부산물 공제전 환급금 X ( 1 - 부산물 공제비율 ) 가을 정하고 ( 제4항 ), 위 계산식의 구성요 .

소인 ' 부산물 공제비율 ' 의 산정방법 ( 제2항 ) 및 ' 부산물을 발생시킨 원재료 ' 의 추정 ( 제1 항 ), 부산물 공제비율 산정에 필요한 ' 부산물의 가격 ' 등을 정하는 방법 ( 제3항 ) 등을 규정하고 있어서, 이러한 제2 - 14조의 규정 내용이 구 산자부 고시에서 원용하는 ' 관세청 고시에 의한 자율소요량 ' 을 정한 것으로 보기 어려운 점, ④ 나아가 구 관세청 고시 제2 - 14조의 부산물 관리규정이 적용될 필요가 있다고 하더라도, 피고가 주장하는 것처럼 ' 부산물 공제비율 ( 가치 기준 ) ' 이 아닌 ' 부산물 발생비율 ( 물량 기준 ) ' 을 적용하는 것은 결과적으로 부산물을 ' 제품 ' 자체와 동일하게 평가하는 것으로서, ' 제품의 생산과정에서 부수적으로 발생하는 경제적 가치를 가진 물품 ' 으로서 일반적으로 제품 자체보다는 그 가치가 상당히 낮을 것으로 여겨지는 ' 부산물 ' 개념에도 부합하지 아니하는 점 등을 종합하면, 원고에 대한 부과금 환급액을 산정함에 있어 부산물인 연료가스에 관하여 구관세청 고시 제2 - 14조의 부산물 관리규정을 적용하는 것은 구 산자부 고시 및 구 관세청 고시의 규정을 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것으로서 허용되지 아니한다고 보아야 한다 .

( 2 ) 수소의 처리방법에 관하여 ( 가 ) 나프타를 이용하여 여러 화학제품을 생산하는 석유화학공정에서 발생하는 수소는 여러 사정들 즉 ① 원고는 위 수소를 원유정제공정에서 탈황용으로 이용함으로써

상당한 경제적 이익을 얻은 점, ② 수소는 시장에서 판매되는 제품인 점, ③ 수소는 나프타 분해공정에 부수하여 발생하는 점 등에 비추어 보면, 손모가 아닌 부산물로 파악함이 타당하다 .

( 나 ) 그러나 제2호 사유에 대한 환급액 산정을 위한 제2산식의 요소 중 하나인 ' 부과금환급율 ' 의 산정방식을 정한 구 산자부 고시 제25조 제1항과 별지 제4호 서식 물질수 지표의 기재 내용 등에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 제2산식에 부과금 환급율을 적용하는 것은, 원료의 순투입량 중 ' 연료용 판매 주산물 ' 과 ' 연료용 및 기타 용도 판매 특정 부산물 ' 은 공업원료용으로 사용되었다고 보기 어려우므로 순투입량 중 해당 부분을 환급액 산정에서 제외하기 위한 것으로 보이는 점, ② 구 산자부 고시 제25조 제1항에서 부과금환급율 산정을 위하여 석유화학공업체로 하여금 제출하도록 한 별지 제4호 서식 물질수지표에는 주산물, 부산물의 용도별 판매량 및 자가소비량을 기재하도록 하고 있는데, 주산물에 관하여는 Ethylene 등 4개 물질 이외에 기타 항목을 두고 있어 위 4개 물질 이외의 다른 물질도 연료용으로 판매되었다면 부과금환급을 계산에 반영될 수 있으나, 부산물에 관하여는 Platformate, Hvy - Aromate, Raffinate , Hvy - RPG 4개 물질에 대한 항목만을 두고 있어서 이 4개 물질 이외의 부산물인 ' 수소 '가 연료용 또는 기타 용도로 판매되었다 하더라도 당연히 부과금환급율 산정에 반영되어야 한다고 단정하기 어려운 점, ③ 설령 ' 수소 ' 가 부산물에 해당한다 하더라도, 원고는 석유화학공정에서 발생한 수소를 원유정제공정에서 탈황용 등으로 활용하였을 뿐이므로, 이를 연료용 또는 기타 용도로 ' 판매 ' 한 것으로 보기 어렵고, 구 산자부 고시 제25조 제1항 제1호가 ' 사내 판매물량 ' 을 확인하도록 정하고 있기는 하나, 그 취지가 부산물의 사내판매물량 전부를 환급 공제 대상에 포함시키려는 것으로 보기 어려울 뿐만 아니라 물질수지표는 ' 용도별 판매량 ' 과 별도로 ' 자가소비 ' 항목을 두고 있으므로, 원고가 수소를 원유정제공정에서 탈황용 등으로 사용한 것을 ' 사내 판매물량 ' 에 해당한다고 보아 공제 항목에 포함시킬 경우 공제 항목에서 제외되는 항목으로 ' 자가소비 ' 항목을 기재하도록 한 취지에도 부합하지 아니하는 점 등을 종합하면, 원고가 원유정제공정에서 탈황용으로 ' 수소 ' 를 활용한 것이 ' 부과금환급율 ' 산식의 요소인 ' 연료용 및 기타 용도 판매 특정부산물 ' 에 해당한다고 볼 수 없다 .

라. 원심은, 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음 ( 1 ) 연료가스와 관련하여, 명확한 법적 근거도 없이 피고의 계산방법과 같이 소요량 및 환급대상 석유량을 임의로 산정하는 것은 부과금 법정주의나 명확주의에 반하고, ( 2 ) 수소와 관련하여, 부과금환급율 산정 과정에서 제출하는 ' 물질수지표 ' 의 부산물란의 기재가 반드시 예시적인 규정이라고 보기 어렵고, 당시 통일적인 기준이 없었던 상황에서 수소를 부산물에 포함시켜 부과금환급율을 산정하는 것 역시 부과금 법정주의와 명확주의에 위배된다는 점 등을 이유로, 이와 다른 전제에서 나온 피고의 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다 .

앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 제2점, 제3점 주장과 같이 부과금 환급금의 산정방법을 정한 구 석유사업법령 , 구 산자부 고시 및 구 관세청 고시 규정의 해석 · 적용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다 .

2. 상고이유 제1점에 대하여 행정행위의 취소는 일단 유효하게 성립한 행정행위를 그 행위에 위법 또는 부당한 하자가 있음을 이유로 소급하여 그 효력을 소멸시키는 별도의 행정처분이고, 행정행위의 취소사유는 행정행위의 성립 당시에 존재하였던 하자를 말한다 ( 대법원 2003. 5. 30 . 선고 2003다6422 판결 등 참조 ) .

따라서 피고가 원고로부터 석유를 수입할 때에 부과금으로 징수하였다가 일정한 환급사유가 발생하여 돌려준 환급금 중 일부를 다시 환수하기 위해서는 종래의 환급처분에 위법 또는 부당한 하자가 존재하였음이 전제되어야 하는데, 앞서 살핀 것처럼 종래의 환급처분에 피고가 주장하는 연료가스 및 수소와 관련한 하자가 있다고 볼 수 없으므로, 이 부분 상고이유 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다 .

3. 결론

상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다 .

대법관

재판장 대법관 김용덕

대법관김신

주 심 대법관 김소영

대법관이기택

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