서울고등법원 2017.8.17. 선고 2017누40480 판결

원고와 에이앤디엔지니어링 주식회사(이하 '에이앤디엔지니어링'이라 한다)는 유·무선통신기기의 제조·판매업을 영위하는 사업자들로서 각 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2017. 4. 18. 법률 제14813호로 개정되기 전의 것, 이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호에서 정한 사업자이다. 원고의 일반현황은 아래와 같다.

(2015년 말 기준, 단위 : 백만 원, 명)

나. 시장구조 및 실태

1) 경보시스템이란 국민의 생명과 재산을 보호하기 위하여 재난, 재해, 위급상황 등이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 방송, 라디오, 메시지, 음성장비 등 다양한 매체를 이용하여 신속하게 이와 관련된 정보를 전파하는 시스템을 말한다.

2) 경보시스템 구매·설치 입찰은 민방위 상황을 전파하기 위한 경보시스템인 민방위 경보시스템과 태풍, 지진 등 다양한 재난·재해 상황을 전파하기 위한 재난·재해 경보시스템으로 나누어 각 노후된 장비를 교체하거나 특정 지역에 경보단말기 등 장비를 신설 또는 확충하는 사업으로 국가 또는 지방자지단체가 발주한다.

이 중 민방위 경보시스템 구매·설치 입찰은 초창기에 엘지전자, 삼성물산 등 주로 대기업이 참여하고 중소기업의 경우 대기업의 컨소시엄 구성사로 참여하였으나, 그 후 대기업들이 수익가치 하락으로 인해 점차 사업에서 철수하여 현재는 일부 중소기업만이 입찰에 참여하고 있다. 또한 재난·재해 경보시스템 구매·설치 입찰은 소프트웨어사업자, 정보통신공사업자 및 경보장치 제조 및 공급업자 등 요건을 갖춘 수십여 개의 중소기업들이 입찰에 참여하였고, 입찰의 특성에 따라 위 사업자 요건 중 2~3가지 요건을 동시에 수행할 수 있는 사업자에 한해 참가할 수 있는 입찰이 발주되는 경우도 있다.

3) 민방위 경보시스템 구매·설치 입찰 및 재난·재해 경보시스템 구매·설치 입찰은 일반경쟁, 제한경쟁, 수의 견적계약 등 다양한 입찰방법으로 진행되었으나 낙찰자는 모두 최저가 낙찰제 방식으로 결정되었다. 낙찰가격은 예정가격(입찰공고 시 공개되는 기초금액의 ±3% 이내 1개의 복수예비가격 중 각 업체가 선택한 번호 중 가장 많이 선택된 4개 예비가격의 산술평균으로 결정되는 가격을 말한다) 범위 내이어야 하고, 투찰가격이 예정가격을 초과하는 경우에는 입찰에서 탈락된다.

다. 원고와 에이앤디엔지니어링의 합의와 그 실행

1) 원고는 에이앤디엔지니어링의 민방위 경보시스템 유지보수 인력이 퇴사하여 2005. 8. 9. 설립한 회사이다. 한편 에이앤디 엔지니어링은 민방위 경보시스템에 설치되는 소프트웨어를 단독으로 보유하여 이에 맞는 민방위 경보시스템 관련 제품을 독점적으로 생산하였는데, 그 결과 다른 사업자들은 민방위 경보시스템 구매·설치공사를 수주하더라도 얻을 수 있는 이윤이 적어 입찰에 참여할 유인이 낮았다.

2) 원고와 에이앤디엔지니어링은 2005. 10. 19.부터 2012. 3. 20.까지 지방자치단체 등이 발주한 253건의 민방위 경보시스템 구매·설치 입찰과 원고 등이 사전에 다른 입찰참여자가 없는 것으로 확인한 20건의 재난·재해 경보시스템 구매·설치 입찰(이하 위 각 입찰을 통틀어 '이 사건 입찰'이라 한다)에서 입찰 직전에 전화로 낙찰예정자와 투찰가격을 합의하고(이하 '이 사건 공동행위'라 한다), 합의한 내용을 그대로 실행하였다.

원고와 에이앤디엔지니어링은 이 사건 공동행위 중 낙찰예정자에 대하여는 기본적으로 당해 입찰 내용을 수행하기 적합한 자를 낙찰예정자로 하되, 미리 설정한 원고의 연간수주 목표금액을 고려하여 낙찰예정자를 조정하였고, 투찰가격에 대하여는 예정가격을 초과하지 않을 범위 내에서 통상 가장 높은 가격으로 탈락자의 투찰가격을 정한 후 탈락자보다 약 0.1~1.0% 낮은 수준에서 낙찰(예정)자의 투찰가격을 정하였으며, 간 혹 예정가격을 초과하면 탈락하는 이 사건 입찰의 특성을 이용하여 탈락자의 투찰가격을 예정가격을 초과하도록 결정하고 낙찰(예정)자는 예정가격 범위 내 금액으로 투찰가격을 정하기도 하였다.

이 사건 공동행위의 실행 결과 원고는 이 사건 입찰 중 총 253건의 민방위 경보시스템 구매·설치 입찰에서 99건의 공사를 낙찰받고 154건의 입찰에 입찰참여자(들러리)로 참여하였으며, 총 20건의 재난·재해 경보시스템 구매·설치 입찰에서 7건의 공사를 낙찰받고 나머지 13건의 입찰에 입찰참여자로 참여하였다.

라. 피고의 처분

1) 피고는, 원고와 에이앤디엔지니어링의 이 사건 공동행위가 공정거래법 제19조 제1항 제8호에서 정한 부당한 공동행위에 해당한다는 이유로, 2016. 12. 12. 원고에 대하여 의결 제2016-343호로 별지 1 '목록' 기재 시정명령 및 과징금납부명령(이하 '이 사건 시정명령'과 '이 사건 과징금납부명령'이라 하고, 이들을 통틀어 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

2) 피고는 공정거래법 제22조 및 제55조의3, 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2012. 6. 19. 대통령령 제23864호로 개정되기 전의 것, 이하 '공정거래법 시행령'이라 한다) 제61조 및 관련 [별표 2], 구 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시1) (2016. 12, 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정되기 전의 것, 이하 '과징금고시'라 한다)의 규정에 따라 원고에 대하여 과징금을 부과하였는데, 그 구체적인 과징금 산정 과정은 다음과 같다.

○ 관련매출액: 원고가 낙찰을 받거나 입찰참여자로 참여한 이 사건 입찰에서 낙찰자인 원고 또는 에이앤디엔지니어링이 발주자와 계약한 계약금액 중 부가가치세를 제외한 21,267,475,909원으로 정한다.

○ 부과기준율: 이 사건 공동행위는 공공기관이 발주한 입찰에 대한 담합행위로서 경쟁 제한 효과만 발생시킬 뿐 효율성 증대효과가 없고, 원고 등의 입찰담합 기간이 약 6년 5월로 장기이며, 입찰담합 건수가 273건에 이르는 점 등을 종합적으로 고려할 때 '매우 중대한 위반행위'에 해당하므로 7%의 부과기준율을 적용한다.

○ 산정기준: 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 산정하되, 원고가 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 경우(들러리)에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 산정기준의 50%를 감액하여 산정한다. 위와 같은 방식에 의해 산정한 원고의 산정기준은 940,851,720원이다.

○ 행위 요소에 의한 1차 조정: 해당 조정사유는 없다.

○ 행위자 요소에 의한 2차 조정: 원고는 심사관의 조사 단계부터 피고의 심의 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 이를 반영한 원고의 2차 조정 산정기준은 752,681,376원(= 940,851,720원 × 80%)으로 정한다.

○ 부과과징금의 결정: 752,000,000원(백만 원 미만은 버림)

마. 원고의 이의신청과 피고의 기각재결

원고는 피고로부터 이 사건 처분에 관한 의견서를 송달받은 후 이 사건 처분 중 과징금 부과 기준 등에 관해서 다투면서 이 사건 과징금납부명령에 대하여만 이의를 신청하였다. 그러나 피고는 2017. 2. 8. 위 이의신청에 대한 심의를 종결한 후 2017. 2. 13. 재결 제2017-008호로 원고의 이의신청을 기각하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 갑 제4호증, 갑 제6호증, 갑 제7호증, 갑 제14호증의 1 내지 253, 갑 제16호증의 1 내지 20, 을 제2호증 내지 을 제4호증, 을 제6호증 내지 을 제9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

바. 관계 법령

별지 2 '관계 법령' 기재와 같다.

2. 이 사건 시정명령의 취소청구에 관한 소의 적법 여부

직권으로 본다.

피고가 2016. 12. 12. 의결 제2016-343호로 원고에 대하여 이 사건 처분을 한 사실과 원고가 그 무렵 피고로부터 이 사건 처분에 관한 의결서를 송달받은 후 이 사건 과징금납부명령에 대하여만 이의신청을 하면서 과징금 부과 기준 등에 관해서만 다투었을 뿐 이 사건 시정명령에 대해서는 다투지 아니한 사실 및 피고가 2017. 2. 3. 전원회의 재결 제2017-008호로 원고의 위 이의신청을 기각한 사실은 앞서 인정한 바와 같다. 그리고 원고가 2017. 2. 16.경 그 재결서를 송달받은 후 2017. 3. 16. 이 사건 처분인 이 사건 시정명령 및 과징금납부명령 모두의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 이 사건 기록에 의해 인정된다.

공정거래법 제54조 제1항에 의하면, 이 법에 의한 피고의 처분에 대하여 불복의 소를 제기하고자 할 때는 처분의 통지를 받은 날 또는 이의신청에 대한 재결서의 정본을 송달받은 날부터 30일 이내에 이를 제기하여야 한다. 그런데 원고가 이의신청을 하지 않은 이 사건 시정명령에 대하여는 이 사건 소를 제기한 2017. 3. 16. 이미 처분서(공정거래위원회 의결 제2016-343호)를 송달받은 날로부터 30일이 지났음이 역수상 명백하므로, 원고의 이 사건 소 중 이 사건 시정명령의 취소를 구하는 부분은 제소기간이 도과하여 부적법하다.

3. 이 사건 과징금납부명령의 취소청구에 관한 판단

가. 원고의 주장

아래의 각 사정을 고려하면, 이 사건 과징금납부명령은 지나치게 과중하여 재량권을 을 일탈·남용한 위법이 있다.

1) 관련매출액 산정의 위법

이 사건 과징금납부명령은 입찰담합의 부당행위라는 이유로 원고가 탈락한 입찰의 계약금액까지 관련매출액에 기계적으로 포함시키고 있어, 발주자의 손해와 원고의 부당이득과의 비례성을 고려하지 않은 채 과징금을 산정함으로써, 실제 손해나 부당이득액을 상회하는 규모의 과도한 과징금을 부과하였다. 또한, 이 사건 입찰 중 부산광역시가 발주하여 각각 2010. 4. 6. 및 2010. 4. 20. 입찰이 이루어진 '민방위 경보통제시스템 네트워크 장비 납품·설치'의 건(이하 각 '2010, 4. 6. 입찰 건 '및 '2010. 4. 20. 입찰 건'이라 한다)은 동일한 입찰임에도 피고는 두 입찰에서의 최저입찰금액을 원고의 관련매출액으로 중복 산정하였는바, 이는 하나의 입찰에 관하여 이루어진 행위를 이중으로 제재하는 것으로서 위법하다.

2) 부과기준율 적용의 위법

이 사건 입찰에서 공급받는 조달물품은 에이앤디엔지니어링이 단독으로 제조하는 물품이므로 이 사건 공동행위로 인하여 경쟁이 제한될 여지가 없고, 설령 경쟁제한성이 인정된다고 하더라도, 조달물품의 제조사가 유일하고 중소기업들로 구성된 시장이라는 이 사건 입찰의 특성이나 다른 유사 심결례 등에 비추어 보면, 이 사건 공동행위는 '매우 중대한 위반행위'에 해당하지 아니한다. 그럼에도 불구하고, 피고는 이 사건 공동행위가 '매우 중대한 위반행위'에 해당한다고 보아 7%의 부과기준율을 적용하였다.

3) 부과과징금 결정의 위법

원고는 2013년 이래 지속적으로 당기순이익이 감소하는 추세이고, 2016년 당기순 손실이 8억 4,500만 원에 이르는 등 경영상의 어려움을 겪어 과징금을 납부할 능력이 없다. 피고가 다른 사건에서는 위반사업자의 재정 상황 등을 이유로 과징금을 감경하였음에도 이 사건 처분에 있어서는 원고의 위와 같은 사정을 감안하지 않고 자산총계, 매출액, 이익잉여금, 유동비율, 부채비율, 자기자본비율 등의 형식적인 지표만을 기준으로 부과과징금 감경을 하지 아니한 채 과도한 과징금을 부과하였다.

나. 판단

1) 공정거래위원회는 공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지와 과징금을 부과하는 경우에 공정거래법령에 정해진 일정한 범위에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가지고 있으므로 공정거래위원회의 공정거래법 위반행위자에 대한 과징금 부과처분은 재량행위에 해당하고, 공정거래위원회가 재량권의 행사로서 행한 과징금 부과처분은 그것이 사회통념에 비추어 현저하게 타당성을 잃어 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 인정되는 경우가 아니라면 그 재량권의 범위 안에 있게 되어 위법하게 되지 아니한다. 이 경우에 위반행위자에 대한 과징금 부과처분이 사회통념에 비추어 현저하게 타당성을 잃었다고 하기 위해서는 구체적인 사안에 따라 과징금 부과의 원인이 된 위반사실의 내용과 성질, 과징금 부과에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 과징금 양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 그러한 과징금의 부과내용이 객관적으로 합리성을 갖추지 아니하여 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 때에 해당하여야 한다. 그리고 과징금 부과가 공정거래위원회의 재량에 의한다고 하더라도 그 재량은 자의로 이루어질 수 없는 것이므로 공익 목적을 위하여 과징금을 부과하여야 할 공익의 원칙에 반하거나 일반적으로 과징금부과사유로 삼은 위반행위의 정도에 비하여 균형을 잃은 과중한 과징금을 부과함으로써 비례의 원칙에 위반하거나 합리적인 사유 없이 같은 정도의 위반행위에 대하여 일반적으로 적용하여 온 기준과 어긋나게 공평을 잃은 과징금액을 산정함으로써 평등의 원칙에 위반한 때에는 그러한 과징금 부과처분은 재량권의 범위를 벗어나거나 재량권을 남용한 처분으로서 위법하게 된다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두22054 판결 등 참조).

2) 위 법리에 비추어 아래 각 사정들을 종합하면, 피고가 재량권의 행사로서 원고에 대하여 한 이 사건 과징금납부명령이 사회통념에 비추어 현저하게 타당성을 잃어 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 인정되지 아니한다. 원고의 주장은 이유 없다.

가) 관련매출액 산정의 위법 여부

(1) 입찰담합에 관한 공정거래법 제19조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐만 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 취지가 있고, 공정거래법 시행령 제9조 제1항 단서의 규정은 입찰담합의 위법성이 중한 것을 감안하여 그에 대한 제재의 실효성을 확보하기 위하여 정책적으로 도입된 규정이라는 점을 고려하면, 입찰담합은 수요자의 구매방식이 입찰이 아닌 경우와 그 위법성을 달리 하므로 입찰담합에 대하여 다른 과징금 부과방식을 적용하였다고 하여 위법이 있다고 할 수 없다. 또한 입찰담합 등을 포함한 부당한 공동행위에 부과되는 과징금은 부당한 공동행위의 억지라는 행정목적을 실현하기 위하여 그 위반행위에 제재를 가하는 행정상의 제재금으로서의 성격과 부당이득 환수의 성격을 모두 가지는 것이고, 입찰참여자의 경우에도 그 담합으로 직접적인 이익을 얻는 것은 아니지만 그로 인하여 경제적 이익이 없다고 할 수는 없다. 이 사건의 경우 원고와 에이앤디엔지니어링은 원고에게 일정 규모의 매출이 꾸준히 발생하도록 하기 위해 이 사건 공동행위를 한 측면이 있고, 원고가 이 사건 공동행위를 통해 낙찰받아 계약한 금액은 총 6,173,402,000원, 낙찰 건수는 총 106건에 해당하여 원고는 이 사건 공동행위로 인해 적정한 사업기회를 확보하고 매출을 유지하는 등의 상당한 이익을 취득하였다고 볼 수 있다. 이러한 사정을 종합하여 보면, 앞서 '1. 기초사실'에서 살펴본 바와 같이 피고가 과징금고시의 규정에 따라 관련 매출액을 산정한 것에 위법이 있다고 할 수 없다.

(2) 갑 제20호증, 갑 제21호증, 을 제15호증 내지 을 제18호증의 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, 원고가 동일한 입찰 건이라고 주장하는 것으로서 각 부산 광역시를 수요처로 하는 민방위 경보통제시스템 구매·설치 입찰 중 입찰마감일을 2010. 4. 6.로 하는 입찰(을 제9호증 표6 '민방위 경보시스템 구매·설치 입찰에 대한 원고 등의 낙찰예정자 등 합의 및 실행내역' 중 연번 205번, 이하 편의상 '205번 입찰'이라 한다. 원고가 제출한 위 입찰 관련 입찰공고인 갑 제14호증의 205는 위 입찰에 대한 것이 아닌 뒤의 2010. 4. 20.자 입찰의 입찰공고로 갑 제14호증의 210과 동일한 문서이다)과 입찰마감일을 2010. 4. 20로 하는 입찰(을 제9호증 같은 표 중 연번 210번, 이하 편의상 '210번 입찰'이라 한다)은, 입찰공고번호가 205번 입찰의 경우 2010338268' 이고 210번 입찰의 경우 '2010408773'으로 각 공고 자체가 다르고, 각 입찰의 예비가격 산정결과도 다르며, 낙찰자인 에이앤디엔지니어링의 투찰가격 및 계약금액(부가가치세 포함)도 205번 입찰건의 경우 95,700,000원인데 반하여 210번 입찰건의 경우 95,400,000원으로 서로 다른 사실(원고는 205번 및 210번 입찰에 모두 입찰참여자로 응찰하였다)과 피고는 이 사건 공동행위의 조사과정에서 원고와 에이앤디엔지니어링에 대하여 205번 및 210번 입찰의 내역을 포함하는 '민방위 경보시스템 구매 설치 입찰관련 낙찰예정자 및 투찰가격 합의 실행내역'을 첨부하여 이 사건 공동행위와 실행 여부 및 계약금액에 대한 사실조회 및 낙찰받은 경우 계약서를 제출하여 달라고 요구하였는데, 원고와 에이앤디엔지니어링은 이 사건 입찰 중 춘천시에서 발주한 2008. 5. 1.자 입찰 건과 김해시에서 발주한 2011. 11. 15.자 입찰 건에 대해서만 투찰금액 및 계약금액의 정정을 요한다는 의견을 회신하였을 뿐으로(원고의 경우 위 해당 입찰 건 이외 이견이 없다는 취지를 명시하였다), 205번 및 210번 입찰에 대해서는 별다른 의견을 제시하지 아니한 사실이 인정된다. 이에 의하면, 원고의 주장과 달리 205번 입찰과 210번 입찰이 동일한 입찰 건으로 관련 매출액 산정 시 중복산정 되었다고 보기 어렵고, 이와 관련한 피고의 관련매출액 산정에 위법이 있다고 볼 수 없다.

나) 부과기준을 적용의 위법 여부

부당한 공동행위로 인한 위반행위의 중대성의 정도는 위반행위로 인하여 발생한 경쟁질서의 저해정도, 시장에 미치는 영향 및 그 파급효과, 관련 소비자 및 사업자의 피해 정도, 부당이득의 취득 여부 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다(대법원 2014. 12. 11 선고 2014두2324 판결 참조).

위 법리에 비추어 위 '1. 기초사실'에서 인정한 사실관계 등에서 알 수 있는 사정들, 즉 ① 이 사건 공동행위는 입찰에 참여할 경쟁사업자들이 최저가 낙찰방식에서 낙찰예정자와 투찰가격에 대해 합의한 것으로서 이른바 경성 공동행위에 해당하고 이는 경쟁제한효과 이외에 다른 효율성 증대효과를 찾을 수 없는 점, ② 이 사건 입찰의 발주처는 모두 공공기관으로, 이 사건 공동행위는 2005. 10. 19.부터 2012. 3. 20.까지 6년 5개월간(총 273회) 지속된 점, ③ 갑 제8호증, 갑 제9호증 등 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 각 공동행위의 중대성 판단에 관하여 이 사건 각 처분과 모순 또는 배치되는 행정 관행이 있다고 보기에 부족한 점 등의 각 사정을 고려하면, 피고가 이 사건 공동행위의 중대성의 정도를 '매우 중대한 위반행위'로 보아 7%의 부과기준율을 적용한 것에 어떠한 위법이 있다고 할 수 없다.

다) 부과과징금 결정의 위법 여부

(1) 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행하여졌을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단해야 하고, 이는 공정거래법에 기한 피고의 시정명령 및 과징금납부명령에서도 마찬가지이다. 따라서 피고의 과징금납부명령 등이 재량권 일탈·남용으로 위법한지 여부는 다른 특별한 사정이 없는 한 과징금납부명령 등이 행하여진 '의 결일' 당시의 사실상태를 기준으로 판단하여야 한다. 한편, 공정거래법 제22조, 제55조의3에 근거하여 규정된 공정거래법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 2의 라.(1)항은 "임의적 조정과징금의 금액이 위반사업자(위반사업자단체를 포함한다)의 현실적 부담능력이나 그 위반행위가 시장에 미치는 효과 등을 충분히 반영하지 못하여 현저히 과중하다고 판단되는 경우에는 그 임의적 조정과징금을 100분의 50 이내에서 감액하여 부과과징금으로 할 수 있다."고 규정하는바, 공정거래법령이 위반사업자의 현실적 부담능력을 임의적 감경사유로 규정한 취지 등에 비추어 보면, '임의적 조정과징금의 금액이 위반사업자의 현실적 부담능력 등을 충분히 반영하지 못하여 과중하다고 인정되는 경우'에 해당하는지 여부는 특별한 사정이 없는 한 자산·자본·부채 상황, 당기 순이익 등 손익내용 및 이익잉여금의 규모 등 위반사업자의 전체적인 재정상태를 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2015. 5. 28. 선고 2015두36256 판결 등 참조).

(2) 위 법리에 비추어 위 '1. 기초사실'에서 인정한 사실과 앞서 든 각 증거들 및 을 제10호증의 1 내지 3, 을 제11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음의 각 사정을 종합하여 보면, 피고가 원고에 대하여 현실적 부담능력을 감안하여 임의적 조정과징금을 감액하지 않은 것이 형평의 원칙이나 비례의 원칙에 위배되는 등의 잘못이 있다고 볼 수 없다.

(가) 이 사건 공동행위의 행위종료 당시 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1)의 (가)항에 의하면, '재무제표상 심의일 기준 직전 3개 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중 평균한 금액이 적자인 경우'를 부과과징금 결정시 감액할 수 있는 사유로 규정하고 있는바, 이 사건 처분의 심의일인 2016. 11. 11. 기준 직전 3개 사업연도(2015년, 2014년, 2013년)의 재무제표상 원고의 당기순이익은 모두 흑자였으므로, 과징금고시에 의하더라도 원고는 과징금 감경 사유에 해당하지 않는다.

(나) 이를 토대로 살펴볼 때, 원고가 제출한 증거인 갑 제10호증 내지 갑 제12호증의 각 기재만으로는 원고가 앞서 인정한 바와 달리 현실적으로 과징금을 부담하기 어렵다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 오히려 원고의 주장과 같이 이 사건 처분 이후인 2016. 12. 31. 기준 원고의 재정 상태를 보더라도, 원고의 자산총액이 3,963,162,577원, 연간매출액이 6,696,086,135원, 이익잉여금 2,356,497,190원으로 2016년 발생한 순손실 469,779,066원(이는 원고의 2016년 재무제표의 당기순손실 845,779,066원에서 영업외비용으로 계상된 이 사건으로 인한 과징금 376,000,000원을 공제한 금원이다)임에도 2016년 재무상태표(갑 제10호증)상 기재된 이익잉여금 만도 25억 여 원에 이르는 이익잉여금을 보유한 상태이고, 유동비율(유동자산/유동부채)도 약 317% 수준으로 2015년의 약 402% 수준보다 하락하기는 하였으나 전반적인 재정 안정성 지표도 비교적 양호한 상태로 보인다[원고의 손익계산서의 '매출액' 중 '제품 매출' 항목 기재 금원과 '매출원가' 중 '제품매출원가 항목 기재 금원의 차액비율이 이전 3개년(2013년~2015년)의 재무제표에 의하면 매년 약 16% 이상으로 나타나는 반면 2016년의 손익계산서에 의하면 0.61%에 불과하고, '판매비와 관리비' 중 '퇴직급여' 항목의 경우 이전 3개년의 손익계산서에 의하면 평균적으로 약 9천만 원 정도가 계상된 반면 2016년에는 193,374,678원이 계상되어 이전에 비해 1억 원 가량이 추가로 계상되어 있다].

(다) 또한 원고는 피고에게 2017. 1. 13. 이 사건 과징금에 대한 납부기한 연장 및 분할 납부를 신청하였고 이에 피고는 기존 납부기한 2017. 2. 20.을 2018. 10. 20.로 연장하면서 6회에 나누어 납부하도록 허가하였다. 결국 앞서 본 각 사정에 더하여 원고가 위와 같이 과징금 일시납으로 인한 어려움을 해소한 점까지 더하여 보면, 원고의 재정상태가 이 사건 과징금납부명령에 따른 과징금을 납부하는 것이 곤란할 정도로 열악하다고 보이지는 않는다.

(라) 원고가 주장하는 일부 사례는 이 사건과 사안을 달리하는 것으로 원고 주장의 사정들을 함께 고려하더라도 피고의 이 사건 과징금납부명령이 평등의 원칙 및 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 이 사건 시정명령의 취소를 구하는 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 이 사건 과징금납부명령은 적법하므로 그 취소를 구하는 원고의 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장 판사 윤성원

판사 박순영

판사 이정환

주석

1) 2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호 부칙에 따라 동 고시를 적용한다. 다만 동 고시를 소급적용하는 것이 원고에게 불리한 경우는 행위종료 당시 고시인 구 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2012. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2012-25호로 개정되기 전의 것)를 적용한다.