2015구합1534 학교환경위생정화구역내금지처분취소

A

부산광역시북부교육지원청 교육장

2015. 9. 24.

2015. 10. 29.

1. 피고가 2015. 4. 30. 원고에 대하여 한 부산 북구 B 소재 7층 건물의 4층 255.36㎡ 중 117.93㎡의 성인노래연습장에 대한 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설해제신청 거부처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2011. 8. 31. 피고에게 C학교의 학교환경위생정화구역 중 상대정화구역 내에 있는 부산 북구 B{도로명 주소: 부산 북구 D} 지상 7층 건물(별지1 지도 ③ 부분. 이하 '이 사건 건물'이라 한다)의 4층 255.36m² 중 145㎡ 부분에서 업종을 단란주점으로 하여 학교환경위생정화구역 내 금지행위 및 시설 해제신청을 하였고, 피고는 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 2011. 9. 19. 해제처분(이하 '1차 해제처분'이라 한다)을 하였다.

나. 원고는 이 사건 건물 4층 255.36㎡ 전부에 대하여 업종을 유흥주점으로 하여 다시 피고에게 학교환경위생정화구역 내 금지행위 및 시설 해제신청을 하였고, 피고는 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 2011. 11. 10. 해제처분(이하 '2차 해제처분'이라 한다)을 하였다.

다. 이후 원고는 2012. 10, 23. 다시 피고에게 이 사건 건물 중 4층 255.36m² 중 137.43㎡ 부분(이하 '㉮부분'이라 한다)에서 업종을 단란주점으로 하여 학교환경위생정화구역 내 금지행위 및 시설 해제신청을 하였으나, 피고는 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 C학교 학생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 준다고 보아 2012. 11. 6. 원고의 신청을 거부하는 처분을 하였다.

라. 이에 원고는 2012. 11. 12. 부산광역시교육청 행정심판위원회에 행정심판을 청구한 후 2013. 1, 15. 위 심판청구가 기각되자, 2013. 2. 5. 부산지방법원 2013구합551호로 위 거부처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 위 법원은 2013. 7. 12. 위 거부처분이 신뢰보호원칙에 위반된다는 이유로 원고의 청구를 인용하였으며(위 판결은 2013. 7. 31. 확정되었다), 이후 원고는 2013. 8. 29. 부산광역시 북구청장으로부터 ㉮ 부분에 대하여 '업소명 E단란주점'으로 영업허가를 받았다.

마. 원고는 2015. 4. 21. 피고에게 이 사건 건물 4층 중 ㉮부분을 제외한 나머지 부분인 117.93m² 부분(이하 '나 부분'이라 한다)에서 업종을 노래연습장으로 하여 학교환경위생정화구역 내 금지행위 및 시설 해제신청을 하였으나, 피고는 2015. 4. 30. 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 C학교 학생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 준다고 보아 2015. 4. 30. 원고의 신청을 거부하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7, 10, 11, 12호증, 을 제5, 6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 당사자들의 주장

가. 피고의 주장

2012년도부터 학교환경위생정화구역 내 금지행위 등에 대한 피고의 심의가 강화되었고, 그 일환으로 별지1 지도 중 굵은 선 표시 안 부분을 특별보호구역(이하 '이 사건 특별보호구역'이라 한다)으로 설정하여 이 구역에서는 금지행위 및 시설 해제신청을 받아들이지 않았던 점, 이 사건 건물이 C학교와 비교적 가까운 거리에 있어 학생들에게 미칠 영향이 적지 않은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분에 어떤 위법이 있다고 보기 어렵다.

나. 원고의 주장

피고는 이 사건 건물 4층에서 단란주점 및 유흥주점 영업을 할 수 있도록 금지행 위 및 시설 해제처분을 한 바 있고, 노래연습장의 경우 단란주점이나 유흥주점보다 유해성이 낮은 점, 이 사건 건물 4층 나부분에서의 노래연습장 운영으로 인하여 C학교 학생들의 교육환경 등에 미칠 유해성은 작은 반면, 피고의 이전 해제처분을 신뢰하고 적지 않은 자금을 투자하여 임대차계약을 체결하고 인테리어 등 시설 투자를 한 원고가 받게 될 재산상 불이익은 매우 큰 점, 이 사건 건물은 C학교의 출입문이나 경계선으로부터 상당한 거리를 두고 떨어져 있어 이 사건 학교에서 보이지 않을 뿐만 아니라 학생들의 주된 통학로에서 벗어난 곳에 있으며, 이 사건 건물 인근에 이미 다수의 노래연습장, 유흥주점 등이 영업 중인 점, 노래연습장이 학생들에게 미치는 나쁜 영향이 그다지 크지도 않은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙을 위반하거나 재량권을 일탈 - 남용한 것으로 위법하다.

3. 관련 법령

별지2 관련 법령 기재와 같다.

4. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 인정사실

1) 이 사건 건물은 C학교와 89m 정도 떨어져 있고, 그 주변에는 당구장, 노래연습장, 유흥주점, 단란주점 등이 밀집해 있으며, C학교에서는 이 사건 노래연습장이 직접 보이거나 그 소음이 들리지는 않고, 그 위치가 학교 앞 주통학로는 아니다.

2) 원고는 2010. 11. 22. F으로부터 이 사건 건물 4층 전부를 임대차기간 2010. 11. 22.부터 2015. 12. 31.까지, 임대차보증금 5,000만 원, 월 임료 285만 원으로 정하여 임차하였다가, 이 사건 건물의 소유자 변경으로 다시 2012. 12. 31. G으로부터 임대차기간 2012. 12, 31.부터 2015, 12. 31.까지, 임대차보증금 5,000만 원, 월 임료 315만원으로 정하여 임차하였으나, 현재까지 부분을 실질적으로 사용·수익하지 못하고 있고, 개업 준비를 위해 일부 인테리어 등 시설 투자를 하였다.

3) 2015. 6.경 피고가 관할하고 있는 지역에는 총 675개의 유해업소(그 중 노래연 습장은 194개임)가 있는데, 그 중 C학교 정화구역 내 유해업소는 121개(그 중 노래연 습장은 28개임)이다.

4) 피고는 2012년 이후부터 학교환경위생정화위원회의 심의기능을 강화하여 현재까지 유지하면서 상대정화구역인 별지1 지도 중 굵은 선 표시 안 부분을 C학교의 교육환경을 보호하기 위한 특별보호구역으로 설정하고 있는바, 이 구역에 대해서는 2012년 이후 14건(원고의 신청 건 3건 포함)의 금지해제 신청을 모두 받아들이지 않았다. 5) 피고가 관할하는 상대정화구역 내에서 노래연습장에 관하여 2014년도에 접수된 7건의 금지해제 신청 중 해제한 사례가 5건 있었고, 2015년도에 접수된 9건의 금지해제 신청 중 해제한 사례가 5건 있었는데, 그 중 2건은 C학교의 상대정화구역 내(별지 1지도 중 '가' 및 '나' 부분)에 있었고, 별지1 지도 중 '가' 부분 건물은 이 사건 건물과 50m 정도 떨어진 곳이다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제8, 13, 14호증, 을 제1 내지 4, 8 내지 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

나. 판단

1) 학교보건법 제6조 제1항 단서의 규정에 의하여 시·도교육위원회 교육감 또는 교육감이 지정하는 자가 학교환경위생정화구역 안에서의 금지행위 및 시설의 해제신청에 대하여 그 행위 및 시설이 학습과 학교보건에 나쁜 영향을 주지 않는 것인지의 여부를 결정하여 그 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지(해제거부)하는 조치

는 시·도교육위원회 교육감 또는 교육감이 지정하는 자의 재량행위에 속하는 것으로서, 그것이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 하기 위하여는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서의 거리와 위치는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교주변의 환경, 그리고 위 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등의 사정 등 여러 가지 사항들을 합리적으로 비교·교량하여 신중하게 판단하여야 한다(대법원 2010. 3. 11. 2009두17643 판결 참조).

한편, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위 법하다(대법원 2008. 1. 17. 2006두10931 판결 참조).

2) 이 사건으로 돌아와 살피건대, 앞서 인정한 바 있거나 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익보다 이로 인하여 원고가 입게 되는 불이익이 더 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분에는 비례의 원칙에 어긋난 재량권 남용 · 일탈의 위법이 있다고 할 것이고, 또한 형평의 원칙, 신뢰보호의 원칙에도 위반한 위법이 있다고 할 것이다.

① 피고는 이미 원고에게 이 사건 건물 4층 전부에서의 유흥주점 영업에 대하여 금지행위 등 해제처분을 한 적이 있는바, 노래연습장의 경우 유흥주점 보다 학교환경위생상 유해성이 낮다고 보이고, 2012년부터 이 사건 건물이 속한 부분을 피고가 자체적으로 특별보호구역으로 지정한 것 외에는 피고의 기왕의 1, 2차 해제처분 당시와 이 사건 처분 당시 사이에 해제 심의의 기준이 되는 위치, 업종, 주변 환경, C학교와의 거리 등에 있어서 사정변경이 있다고 보이지 않는다.

② 피고는 2012년 이후부터 학교환경위생정화위원회의 심의기능을 강화하여 별지 1 지도 중 굵은 선 표시 안 부분을 C학교의 교육환경을 보호하기 위한 특별보호구역으로 설정하고 이 구역에 대해서는 2012년 이후 14건(원고의 신청 건 3건 포함)의 금 지해제 신청을 모두 받아들이지 않았다고 주장하지만, ㉠ 학교보건 관계법령상 학교경 계선으로부터 일정 거리를 기준으로 절대정화구역과 상대정화구역으로 구분한 다음 상대정화구역에 위치한 일정 시설에 대해서는 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는다고 인정되는 경우 금지를 해제할 수 있도록 되어 있을 뿐, 상대정화구역을 다시 나누어 특정한 지역을 나머지 지역과 차별하여 취급할 수 있는 법령상의 근거가 없는 점, ㉡ 이 사건 특별보호구역에는 이미 당구장, 노래연습장, 유흥주점, 단란주점 등이 밀집해 있는 점, ㉢ 이 사건 건물은 C학교와 바로 마주한 구역 다음에 위치하고 있어 C학교에서 보이지도 않아 학생들의 학습 환경 등에 미칠 영향이 비교적 적을 것으로 보이는 점, ㉣ 피고는 이 사건 특별보호구역과 바로 인접한 별지1 지도 '가' 부분 건물에 대해서 노래연습장의 금지를 해제한 바가 있는데, 이 사건 건물과 위 '가' 부분 건물의 C학교로부터 거리, 그 환경, 주변 시설 등을 비교해 볼 때 위 두 건물을 달리취급할 만한 사정도 보이지 않는 점 등에 비추어 볼 때, 다른 상대정화구역 보다 이 사건 특별보호구역을 더 보호해야할 만한 합리적인 이유를 찾기 어렵다.

③ 피고는 노래연습장에 대하여 금지행위 및 시설의 해제가 이루어지면 학생들의 학습환경에 나쁜 영향을 미칠 우려가 있다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 피고가 이미 이 사건 건물 인근 C학교 상대정화구역 내의 다른 노래연습장에 대하여 금지행위 등의 해제를 하여 준 바가 28건 있어 원고에 대한 이 사건 처분은 형평의 원칙에도 워반된다.

④ 노래연습장업과 관련해서는 음악산업진흥에 관한 법률 제22조, 같은 법 시행령 제8조, 제9조, 별표1 등이 규율하고 있는데, 18세 미만의 청소년으로 하여금 오전 9시부터 오후 10시까지 노래연습장에 출입할 수 있도록 허용하면서, 노래연습장업자가 청소년실 외의 객실에 청소년을 출입하게 하거나 주류를 판매하거나 출입시간 외에 청소년을 출입시키는 등의 행위를 한 때에는 위 법률이 정하는 형사처벌 및 행정제재를 받게 되므로, 노래연습장 영업이 초등학교 학생의 학습환경에 그다지 나쁜 영향을 미칠 것으로는 보이지 않으므로, 이 사건 건물 4층 부분에서의 노래연습장 운영으로 인하여 C학교 학생들의 교육환경 등에 미칠 유해성은 그다지 크지 않을 것으로 보이는 반면, 이 사건 처분으로 인하여 피고의 1, 2차 해제처분을 신뢰하고 적지 않은 자금을 투자하여 임대차계약을 체결하고 인테리어 등 시설 투자를 한 원고가 받게 될 재산상 불이익은 상당히 클 것으로 보인다.

5. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김홍일

판사이홍관

판사김정웅