서울고등법원 2020.6.10. 선고 2019나2029929 판결

다. 피고는 서울 마포구 상암동 1156-1 철도용지 1,421m² 및 같은 동 1151-1 철도용지 중 [별지] 도면 표시 '가'부분 토지 지하에 통로 및 엘리베이터 설치에 관하여 철도사업법 제42조 또는 철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률 제23조의 2, 도로법 제61조에 따른 점용허가를 받으면 원고들에게 [별지8] 기재 위치에 [별지4] 기재 기준에 따른 통로 및 [별지6] 기재 기준에 따른 엘리베이터를 각 설치하라.

라. 피고는 원고들에게 [별지9] 기재 위치에 [별지6] 기재 기준에 따른 엘리베이터를 설치하라.

[원고들은 이 법원에서 일부 청구를 철회하고(신길역 역사 관련 청구), 기존 청구취지를 보다 구체적으로 특정하였으며, 통로의 설치를 구하는 청구를 일부 추가하였다(영등포구청역 역사 및 디지털미디어시티역 역사 관련 청구)]

2. 항소취지

제1심 판결을 취소하고, 청구취지 기재와 같은 판결을 구한다(통로의 설치를 구하는 청구는 제외).1)

이유

1. 기초사실

가. 피고는 서울특별시 산하의 지방공기업으로서 서울지하철 1호선 내지 8호선을 관리·운영하는 교통사업자이고, 원고들은 휠체어를 타고 피고가 관리하는 청구취지 기재 각 역사(이하 '이 사건 각 역사'라 한다)를 이용하고 있는 지체장애인 또는 뇌병변장애인이다.

나. 이 사건 각 역사 중 환승구간의 일부인 [별지 1], [별지 5], [별지 8], [별지 9]의 '1. 위치 개요'란 기재 각 장소(이하 '이 사건 각 지점'이라 한다)에는 계단 등과 함께 휠체어를 이용하는 장애인들의 이동을 위한 장치로 휠체어리프트가 설치되어 있다.

다. 2017년경 뇌병변장애인이 신길역 역사에서 휠체어리프트를 이용하려다 계단 아래로 추락하여 사망하는 사고 등 휠체어리프트 관련 사고가 끊이지 않아 원고들을 비롯한 휠체어 이용 장애인들의 불안이 계속되었고, 원고들을 비롯한 휠체어 이용 장애인들은 피고와 피고에 대한 감독관청인 서울특별시장을 비롯한 관계기관에 지하철 역사의 휠체어리프트를 철거하고 승강기를 설치하여 장애인들이 안전하고 편리하게 지하철을 이용할 수 있도록 하여 달라는 민원을 지속적으로 제기하였다.

라. 피고와 서울특별시장은 각 지하철 역사에 장애인 등 교통약자가 타인의 도움 없이 승강기를 이용하여 하나의 동선으로 지상과 지하철 승강장 사이를 오고갈 수 있도록 할 필요가 있다는 인식(피고는 이를 '1역 1동선 확보'라 한다)을 가지고, 1역 1동선이 확보되지 아니한 각 지하철 역사에 승강기를 추가로 설치하는 등 개선 사업을 추진하고 있다. 피고가 승강기를 설치하기 위해서는 다음과 같은 순서의 의사결정 등의 절차가 필요한 것으로 보인다.

① 승강기 설치를 위한 계획 수립, 기본 및 실시설계 용역계약 체결을 위한 과업내용서 작성 → ② 과업내용서에 대한 서울특별시의 타당성 심사 → ③ 외주업체와 기본 및 실시 설계 용역계약 체결을 통하여 설계도서 등 작성, ④ 설계도서에 따른 공사계약 체결을 위한 서울특별시의 타당성 심사 → ⑤ 공사도급계약 체결 → ⑥ 공사완료

마. 피고 등이 추진하고 있는 위 개선 사업 중 원고들이 승강기 등의 설치를 구하고 있는 이 사건 각 역사의 이 사건 각 지점에 관한 승강기 설치 등의 추진 경과는 다음과 같다.

[제1심 변론종결 당시까지의 추진 경과]

1) 영등포구청역 역사, 디지털미디어시티역 역사, 구산역 역사

가) 기본 설계용역 과업내용에 대한 타당성 심사 종료

나) 2019. 1. 4. 설계업체와 역사 승강편의시설 설치 기본설계용역 계약 체결(계약기간 2019. 1. 4.부터 2019. 8. 4.)

다) 기본설계 진행 중(2019. 8. 4. 완성 예정)

라) 기본설계가 완료되어 설치 가능한 것으로 판명될 경우, 실시설계를 수행(2019년 11월 ~ 2020년 7월경으로 예상)

마) 아직 기본설계가 미완료되어 있어 착공시점에 대한 예측은 불가

2) 충무로역 역사

가) 2018. 2. 8. 승강기 추가 설치를 위한 기본 및 실시설계 용역계약 체결 (용역완료 예정일 2018. 10. 10.)

나) 위 용역수행 완료일이 2019. 3. 31.로 연기(지하안전관리에 관한 특별법에 따라 지하안전영향평가 대행용역 수행 필요성이 생긴 데에 따름)

다) 위 용역수행이 완료되면 서울특별시의 타당성 심사를 거쳐 2019년 7월경에는 설치 공사 착공 예정

[제1심 변론종결 이후 변경된 사정 등]

1) 영등포구청역 역사

가) 기본설계용역 결과 2, 5호선 환승통로 경사형 엘리베이터 1대 설치 가능한 것으로 판단(기존 상행 에스컬레이터 1대 철거 후 경사형 엘리베이터 설치)

나) 2019. 12. 내 영등포구청역 환승구간(승강장, 하선, B4와 B5 사이) 엘리베이터 설치 공사발주(예정), 2020년 이후 환승구간(1, 5호선 환승통로) 경사형 엘리베이터 설치 설계 및 공사(예정)

2) 디지털미디어시티역 역사

가) 기본설계용역 결과 국토교통부 소유 부지 점용 가능시 엘리베이터 설치 가능 판단

나) 2020년 엘리베이터 설치 설계 및 공사(예정)

3) 구산역 역사

가) 기본설계용역 결과 전기실 및 환기실 재배치 후 엘리베이터 설치 가능한 것으로 판단

나) 2020. 1. ~ 2020. 10. 실시설계 시행 및 2020. 11.경부터 공사발주 및 시행 예정

4) 충무로역 역사

가) 2019. 12.경 기본 및 실시설계 용역 완료될 것으로 예상

나) 기본 및 실시설계 용역 완료되면 2020년 상반기 공사발주 및 시행 예정

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 2, 4 내지 8호증, 을 제1 내지 25호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전 항변에 관한 판단

이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 제1심 판결 이유 해당 부분 기재와 같으므로, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

3. 본안에 관한 판단

가. 원고들의 주장

교통사업자인 피고는 장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률(이하 '장애인차 별금지법'이라 한다) 제4조 제1항 제3호, 제19조 제4항에 따라 장애인인 원고들이 교통수단 등을 장애인 아닌 사람과 동등하게 이용하여 안전하고 편리하게 보행 및 이동을 할 수 있도록 하는데 정당한 편의를 제공할 의무가 있고, 그 구체적인 내용으로 장애인차별금지법 시행령 제13조, 교통약자의 이동편의 증진법(이하 '교통약자법'이라 한다) 시행령 별표 1 및 별표 2, 교통약자법 시행규칙 별표 1에 따라 이 사건 각 역사의 환승구간 및 이동구간에 안전하고 정당한 편의시설인 청구취지 기재와 같은 엘리베이터 및 통로 등을 설치할 의무가 있다. 그런데 피고는 이 사건 각 역사의 환승구간 및 이동구간에 위 관련 법령들이 규정한 엘리베이터 및 통로 등을 설치하지 않았는바, 이는 장애인차별금지법 제4조 제1항 제3호가 금지하는 차별행위에 해당한다.

따라서 원고는 피고의 위와 같은 장애인차별금지법상 차별행위의 시정을 위하여 같은 법 제48조 제2항의 차별시정을 위한 적극적 구제조치로서 청구취지 기재와 같은 엘리베이터 및 통로 등의 설치를 구한다.

나. 이 사건 각 지점에 장애인차별금지법상 차별행위가 존재하는지 여부

1) 관련 법령

가) 장애인차별금지법은 제4조 제1항 제3호에서 금지하는 차별행위의 한 유형으로 '정당한 사유 없이 장애인에 대하여 정당한 편의 제공을 거부하는 경우'를 규정하고, 같은 조 제2항에서 '정당한 편의'에 대하여 '장애인이 장애가 없는 사람과 동등하게 같은 활동에 참여할 수 있도록 장애인의 성별, 장애의 유형 및 정도, 특성 등을 고려한 편의시설 · 설비 · 도구 · 서비스 등 인적 · 물적 제반 수단과 조치'라고 규정하고 있다. 그리고 제19조 제4항에서 "교통사업자 및 교통행정기관은 장애인이 이동 및 교통수단 등을 장애인 아닌 사람과 동등하게 이용하여 안전하고 편리하게 보행 및 이동을 할 수 있도록 하는 데 필요한 정당한 편의를 제공하여야 한다"고 규정하고, 같은 조 제8항에서 "제4항을 적용함에 있어서 그 적용대상의 단계적 범위 및 정당한 편의의 내용 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다"고 규정하고 있다. 한편 장애인차별금지법 시행령은 제13조 제1항에서 "법 제19조 제8항에 따라 교통사업자 · 교통행정기관이 장애인의 이동 및 교통수단 등의 이용에 필요한 정당한 편의를 제공하여야 하는 적용대상은 교통약자법 시행령 별표 1에 따른다"고 규정하고, 같은 조 제2항에서 "법 제19조 제8항 에 따른 정당한 편의의 내용은 교통약자법 시행령 별표 2에 따른다'고 규정하고 있다.

나) 교통약자법 시행령 별표 1 중 2의 나항은 이동편의시설을 설치하여야 하는 대상시설로 '도시철도법 제2조 제3호에 따른 도시철도시설 중 역사'를 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 2 중 2항은 도시철도 역사에 설치되어야 할 이동편의시설의 종류로 '보행접근로', '주출입구', '장애인전용주차구역'(이상 매개시설), '통로', '경사로', '승강기', '에스컬레이터', '계단'(이상 내부시설) 등을 규정하고 있다.

2) 이 사건 각 지점에 장애인차별금지법상 차별행위가 존재하는지 여부

가) 위 관련 법령 및 위 관련 법령에 위와 같은 이동편의시설의 설치 장소 및 구조 등에 관한 구체적 규정이 존재하지 않는 사정 등을 종합해보면, 교통사업자인 피고는 이 사건 각 역사의 구체적 상황 등에 맞게 이동편의시설 중 내부시설로 통로, 경사로, 승강기, 에스컬레이터, 계단을 설치하여 제공하되, 장애인인 원고들이 이러한 이동편의시설을 이용하여 이 사건 각 역사를 장애인이 아닌 사람과 동등하게 이용할 수 있도록 하여야 할 의무가 있다고 봄이 타당하다.

나) 위 기초사실에서 본 바와 같이 이 사건 각 역사의 환승구간 중 일부인 이 사건 각 지점에는 계단 등과 함께 휠체어를 이용하는 장애인들의 이동을 위한 장치로 휠체어리프트가 설치되어 있기는 하나, 갑 제13 내지 15호증의 각 영상에 의하면 이 사건 각 지점에 설치된 계단 등으로는 그 구조상 휠체어를 이용하는 장애인들이 이동할 수 없음이 명백하고, 휠체어리프트는 위 관련 법령에서 정하고 있는 이동편의시설에 해당한다고 볼 수 없다. 또한 갑 제13 내지 18호증, 을 제34호증의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 각 역사 중 상당수 역사에는 이미 지상과 대합실을 연결하는 승강기가 설치되어 있는 것으로 보이기는 하나(다만 3호선 충무로역 및 6호선 구산역의 경우 각 대합실과 승강장 사이의 승강기가 설치되어 있지 않은 것으로 보인다), 장애인인 원고들이 이러한 승강기를 이용하여 환승하기 위하여는 상당한 시간에 걸쳐 대합실에서 지상으로 나와 환승하고자 하는 역사로 이동한 후 그 지상에서 대합실로 다시 이동하여야 하는 것으로 보일 뿐만 아니라, 피고 스스로도 이러한 환승을 예정한 요금정산체계나 안내표시판 등도 제대로 갖추지 못하고 있는 것으로 보이는바, 이러한 승강기가 설치되어 있다는 사정만으로는 이 사건 각 역사 및 이 사건 각 지점에 위 관련 법령이 규정하고 있는 정당한 이동편의시설이 갖추어져 있다고 보기 어렵다.

다) 이에 대하여 피고는, 교통약자법 시행규칙 별표 1 '이동편의시설의 구조 · 재질 등에 관한 세부기준'에 여객시설의 경우 지상에서 대합실까지만 승강기를 설치하도록 규정하고 있을 뿐 이 사건 각 지점과 같은 환승구간에 승강기를 설치하도록 규정하고 있지 않으므로 비록 이 사건 각 지점에 계단 등과 함께 휠체어리프트만이 설치되어 있다고 하더라도 이는 장애인차별금지법상 차별행위가 될 수 없다는 취지로 주장하나, 앞서 본 바와 같이 장애인차별금지법, 장애인차별금지법 시행령 및 교통약자법 시행령 별표 1, 별표 2 등 위 관련 법령은 교통사업자인 피고가 제공하여야 할 정당한 이동편 의시설의 종류만을 규정하고 있는바, 피고 주장의 교통약자법 시행규칙 별표 1 '이동편 의시설의 구조 · 재질 등에 관한 세부기준'이 위 관련 법령이 규정하는 정당한 편의의 내용에 포함된다고 볼 수 없고, 다만 위와 같은 세부기준은 교통사업자인 피고가 장애인차별금지법 등에서 규정하는 이동편의시설을 설치함에 있어서 갖추어야 할 최소한의 기준이 되는 것으로 보일 뿐이다. 따라서 이와 다른 전제에 선 피고의 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 받아들일 수 없다.

라) 따라서 이 사건 각 지점에 계단 등과 휠체어리프트만이 설치되어 있는 것은 그에 대한 정당한 사유가 있는 경우 등 특별한 사정이 없는 한 장애인차별금지법에서 금지하는 차별행위에 해당한다고 봄이 타당하다(원고들은 이 사건 각 지점에 계단 등과 휠체어리프트만이 설치되어 있는 것을 넘어 구체적으로 이 사건 각 지점에 원고들이 구하는 엘리베이터 및 통로 등이 설치되어 있지 않은 것이 차별행위에 해당한다는 취지로 주장하나, 앞서 본 바와 같이 교통사업자인 피고에게는 이동편의시설을 설치함에 있어 이 사건 각 역사의 구체적 상황 등에 맞게 어떤 장소에 통로, 경사로, 승강기, 에스컬레이터, 계단 중 어떤 시설을 설치할 것인지 등에 관하여 폭넓은 재량이 있다고 보이는바, 이러한 사정을 고려하면 원고들이 구하고 있는 엘리베이터 및 통로 등이 설치되어 있지 않은 것이 곧바로 장애인차별금지법 제19조 등에 반하는 차별행위라고 단정할 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다).

3) 이 사건 각 지점에 계단 등과 휠체어리프트만이 설치되어 있는 것과 관련하여 장애인차별금지법 제4조 제3항 제1호의 정당한 사유가 있는지 여부

가) 피고의 주장

① 이 사건 각 역사가 건축된 시점은 적어도 18년 이전의 상당한 과거인 반면, 교통약자법 등이 제정되어 시행된 것은 그로부터 상당한 기간이 경과한 이후여서 여러 시설물 등과의 간섭 등으로 인하여 현실적으로 설치하기 어려운 시설물들도 존재하고(영등포구청역 역사, 디지털미디어시티역 역사, 구산역 역사)(이하 '① 사유'라고 한다), ② 예산상의 문제로 인하여 이 사건 각 역사에 일괄하여 이동편의시설을 설치하지 못하고 시간을 두고 단계적으로 설치할 수밖에 없으며(이하 '② 사유'라고 한다), ③ 피고는 그 동안 교통약자법 등이 정하는 다른 이동편의시설을 통하여 장애인들의 편리하고 안전한 이동을 최대한 보완해 왔고(이하 '③ 사유'라고 한다), ④ 원고들이 설치를 구하는 승강기 중 일부에 대하여는 피고가 향후 이를 설치할 구체적인 계획도 가지고 있는(이하 '④ 사유'라고 한다) 등 여러 사정들을 고려하면 이 사건 각 지점에 계단 등과 휠체어리프트만이 설치되어 있는 것과 관련하여 장애인차별금지법 제4조 제3항 제1호에서 규정하고 있는 차별행위로 보지 않는 정당한 사유가 존재한다.

나) 판단

(1) 장애인차별금지법은 제4조 제3항 제1호에서 차별행위로 보지 않는 정당한 사유로 "제1항에 따라 금지된 차별행위를 하지 않음에 있어서 과도한 부담이나 현저히 곤란한 사정 등이 있는 경우" 및 "제1항에 따라 금지된 차별행위가 특정 직무나 사업 수행의 성질상 불가피한 경우"를 규정하고 있고, 제47조 제2항에서 "제1항에 따른 차별행위가 장애를 이유로 한 차별이 아니라거나 정당한 사유가 있었다는 점은 차별행위를 당하였다고 주장하는 자의 상대방이 입증하여야 한다"고 규정하고 있는바, 위 관련 규정들을 종합해보면, 피고는 앞서 본 바와 같은 차별행위인 이 사건 각 지점에 계단 등과 휠체어리프트만이 설치되어 있는 것과 관련하여 장애로 인한 차별이 아니라거나 차별행위로 보지 않는 위와 같은 정당한 사유가 있음을 입증하여야 한다.

(2) 피고 주장의 사유 중 ① 사유는 위 기초사실에서 본 [제1심 변론종결 이후 변경된 사정 등] 등에 비추어 이미 대부분 해결되었거나 조만간 그 대안이 마련될 수 있을 것으로 보이고, ③ 사유 및 ④ 사유는 장애인차별금지법 제4조 제3항 제1호에서 규정하고 있는 정당한 사유, 즉 '차별행위를 하지 않음에 있어서 과도한 부담이나 현저히 곤란한 사정 등이 있는 경우'나 '금지된 차별행위가 특정 직무나 사업 수행의 성질상 불가피한 경우'에 해당한다고 볼 수 없으며, ② 사유를 비롯하여 피고 제출의 증거들만으로는 피고의 위와 같은 차별행위가 '장애를 이유로 한 차별이 아니라거나 차별행위로 보지 않는 정당한 사유가 있는 경우'에 해당한다고 단정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.

(3) 따라서 피고의 위 주장도 받아들일 수 없다.

다. 적극적 구제조치 청구에 관한 판단

1) 장애인차별금지법은 제48조 제2항에서 "법원은 피해자의 청구에 따라 차별적 행위의 중지, 임금 등 근로조건의 개선, 그 시정을 위한 적극적 조치 등의 판결을 할 수 있다"고 규정하고 있다.

그런데 위 제48조 제2항은 차별적 행위에 대하여 법원으로 하여금 피해자의 청구가 있으면 법원의 판단 하에 차별적 행위의 중지, 임금 등 근로조건의 개선, 적극적 조치 등의 판결을 할 수 있다고만 정하였고, 달리 적극적 조치의 내용, 형식, 판단의 기준 등을 구체적으로 정하고 있지 아니하는바, 이러한 문언의 해석상 장애인차별금지법은 차별행위가 존재하는 경우 법원으로 하여금 당해 사건의 개별적 ∙ 구체적 타당성을 고려하여 피해자의 청구에 구속됨 없이 구제조치의 명령 여부 및 그 내용과 범위 등을 결정할 수 있도록 재량권을 부여하였다고 해석함이 상당하다.

2) 앞서 본 바와 같이 교통사업자인 피고는 이 사건 각 역사의 구체적 상황 등에 맞게 이동편의시설 중 내부시설로 통로, 경사로, 승강기, 에스컬레이터, 계단을 설치하여 제공하되, 장애인인 원고들이 이러한 이동편의시설을 이용하여 이 사건 각 역사를 장애인이 아닌 사람과 동등하게 이용할 수 있도록 하여야 할 의무가 있는데, 이 사건 각 역사 및 이 사건 각 지점에는 장애인차별금지법 등이 규정하고 있는 정당한 이동편 의시설이 갖추어져 있다고 보기 어려운바, 이 사건 각 지점에 계단 등과 휠체어리프트만이 설치되어 있는 것은 장애인차별금지법에서 금지하는 차별행위에 해당한다.

3) 그러나 이에 대하여 법원의 적극적인 구제조치가 적절하고 필요한 방안인지에 관하여 보건대, 앞서 든 증거들 및 을 제34 내지 36호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고들이 구하고 있는 엘리베이터 및 통로 등이 설치되어 있지 않은 것이 곧바로 차별행위라고는 볼 수 없는 점, ② 교통사업자인 피고에게는 이동편의시설을 설치함에 있어 이 사건 각 역사의 구체적 상황 등에 맞게 어떤 장소에 통로, 경사로, 승강기, 에스컬레이터, 계단 중 어떤 시설을 설치할 것인지 등에 관하여 폭넓은 재량이 있다고 보이는 점, ③ 원고들 스스로도 이 법원에 이르러 피고가 이 사건 각 지점에 관하여 엘리베이터 등의 설치장소 및 방법 등을 검토해 가는 과정에 맞추어 그 청구취지를 변경하고 있는 점, ④ 피고가 원고들에게 이 사건 각 지점과 관련한 정당한 편의를 제공하기 위하여는 예산의 확보 · 사유지 매입 및 국유지의 점용 허가 등이 필요한 것으로 보이는데, 이러한 문제들은 관련 교통행정기관 등의 협력이 필요하여 피고의 의지만으로 쉽게 해결할 수 있다고 단정하기 어려운 점, ⑤ 현재 이 사건 각 역사와 같이 환승구간 등에 승강기가 설치되지 않은 역사가 24개에 달하고, 피고 및 서울특별시가 이러한 역사들을 포함하여 지하철 전체 역사에 대한 이동편의시설확충을 위한 종합적인 검토와 추진계획 등을 수립하고 있는 것으로 보이는 점 등에 비추어보면, 이 사건에서 법원이 교통사업자인 피고에게 적극적인 구제조치를 명하는 것은 위와 같은 차별행위의 시정을 위한 적합한 방법에 해당한다고 보기 어렵다.

4. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하여야 한다. 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고들의 항소와 이 법원에서 추가한 청구는 이유 없어 이를 모두 기각한다.