2014구합3961 도매시장법인지정 처분취소

A 주식회사

대표이사 甲

소송대리인 변호사 이기영 , 한상연

대전광역시장

소송대리인 한밭법무법인

담당변호사 강병열

B 주식회사

대표이사 乙

소송대리인 변호사 손차준

2015 . 4 . 8 .

2015 . 5 . 6 .

1 . 피고가 2014 . 10 . 15 . 피고보조참가인 B 주식회사를 노은수산물도매시장 수산부류 도매시장법인으로 지정한 처분을 취소한다 .

2 . 소송비용은 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이 부담하고 , 나머지는 피고가 부담한다 .

주문과 같다 .

1 . 처분의 경위

가 . 피고는 2014 . 5 . 29 . 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 ( 이하 ' 농수산물유통 법 ' 이라 한다 ) 제17조 제4항에 의해 해양수산부장관으로부터 수산부류 도매시장개설 승인을 받아 노은농수산물도매시장 ( 이하 ' 이 사건 도매시장 ' 이라 한다 ) 에 수산부류 도 매시장을 신규 개설하였다 .

나 . 피고는 2014 . 7 . 31 . 농수산물유통법 , 대전광역시수산물도매시장 관리 · 운영 조례 시행규칙에 의거 이 사건 도매시장 수산부류 도매시장법인 지정계획 공고를 하였고 , 그 중 주요 내용은 아래와 같다 .

다 . 원고 , 피고보조참가인 B 주식회사 ( 이하 ' 참가인 회사 ' 라 한다 ) , 주식회사 C 등 4 개 회사가 도매시장법인 지정신청 ( 이하 ' 이 사건 신청 ' 이라 한다 ) 을 하였고 , 피고는 2014 . 10 . 15 . 참가인 회사를 이 사건 도매시장 수산부류 도매시장법인으로 지정하였다 . ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다 ) .

【 인정근거 】 다툼 없는 사실 , 갑 제1 , 2호증 , 을가 제1 , 2 - 2호증의 각 기재 , 변론 전체

의 취지

2 . 이 사건 처분의 적법여부

가 . 원고의 주장

1 ) 도매시장법인 자격요건의 결여

농수산물유통법 제23조 제3항 제1호는 " 해당 부류의 도매업무를 효과적으로 수행 할 수 있는 지식과 도매시장 또는 공판장 업무에 2년 이상 종사한 경험이 있는 업무집 행 담당 임원이 2명 이상 있을 것 " 을 도매시장법인의 자격요건으로 규정하고 있고 , 위 규정의 취지에 비추어 보면 여기서 ' 도매시장 또는 공판장 업무에 2년 이상 종사한 경 험이 있는 업무집행 담당 임원 ' 이라 함은 ' 해당기관인 도매시장법인 또는 공판장에서 실질 운영을 담당했던 업무집행 경험과 능력이 있는 임원 ' 을 의미한다 할 것이다 . 그런 데 참가인 회사의 임원 중 고 & & , 염 @ @ , 고 * * 은 위 규정의 요건을 충족하지 못하고 있으며 , 최 $ $ 은 중도매인으로 근무한 경력만 있고 도매시장법인 또는 공판장에서 근무 한 경험이 없다 . 따라서 위 규정에 부합하는 참가인 회사의 임원은 서 * * 1명에 불과하 므로 , 참가인 회사는 위 규정에서 정한 요건을 충족하지 못하고 있다 .

2 ) 농수산물유통법 제23조 제2항 위반

농수산물유통법 제23조 제2항 본문은 " 도매시장법인의 주주 및 임직원은 해당 도 매시장법인의 업무와 경합되는 도매업 또는 중도매업 ( 仲都賣業 ) 을 하여서는 아니 된 다 . " 라고 규정하고 있는데 , 참가인 회사의 실질 주주이자 운영자인 고 % % 은 대전 유성 구 노은동 * * 에서 수산물도매센타를 , 대구광역시에서 시장도매인인 Z 주식회사 ( 이하 ' Z ' 이라 한다 ) 를 각 운영함으로써 참가인 회사의 업무와 경합되는 도매업 또는 중도매 업을 영위하고 있다 . 따라서 참가인 회사를 이 사건 도매시장의 도매시장법인으로 지 정한 이 사건 처분은 강행규정인 농수산물유통법 제23조 제2항에 반하는 것으로 위법 하다 .

3 ) 피고 공고문 자격요건의 결여

피고 공고문 5 . 나 . ( 2 ) 항은 " 도매시장 전담 전문업체 육성을 위하여 제3의 법인명 의 출자법인은 심사대상에서 제외 " 한다고 규정하고 있다 . 이는 농수산물유통법 제23조 제2항에 따른 규정으로서 , 여기서 ' 제3의 법인명의 출자법인 ' 이라 함은 ' 도매시장법인과 경합하는 관계에 있는 법인에 출자하고 있는 주주 및 임직원이 출자한 법인 ' 또는 ' 그 법인 자신이 출자한 법인 ' 을 의미한다고 할 것이다 . 참가인 회사는 대구광역시 농수산 물도매시장에서 시장도매인을 하고 있는 Z의 주주이자 대표이사인 고 % % 이 실질적으 로 출자하여 설립한 회사로 , 피고 공고문의 ' 제3의 법인명의 출자법인 ' 에 해당하므로 심사대상에서 제외되어야 한다 .

나 . 관계 법령

별지 기재와 같다 .

다 . 판단

1 ) 도매시장법인 자격요건의 충족 여부에 관하여

가 ) 농수산물유통법 제23조 제3항 제1호는 " 해당 부류의 도매업무를 효과적으로

수행할 수 있는 지식과 도매시장 또는 공판장 업무에 2년 이상 종사한 경험이 있는 업 무집행 담당 임원이 2명 이상 있을 것 " 을 도매시장법인의 자격요건으로 규정하고 있 고 , 같은 법 제2조는 ' 도매시장 ' 은 농수산물의 전부 또는 일부를 도매하기 위하여 개설 하는 시장을 , ' 도매시장법인 ' 은 농수산물도매시장의 개설자로부터 지정을 받고 농수산 물을 위탁받아 상장 ( 上場 ) 하여 도매하거나 이를 매수 ( 買受 ) 하여 도매하는 법인을 말한 다고 각 규정하고 있다 .

이러한 관계 규정의 내용과 형식에다가 도매시장 업무에 관하여 지식과 경험이 있는 사람을 업무집행 담당 임원이 되게 함으로써 도매시장법인의 전문화를 목적으로 하는 농수산물유통법 제23조 제3항 제1호의 취지 등을 종합하여 보면 , 농수산물유통법 제23조 제3항 제1호의 ' 도매시장에 2년 이상 종사한 경험 ' 을 ' 도매시장법인에서 2년 이 상 종사한 경험 ' 으로 한정하여 해석하기는 어렵다 .

나 ) 이러한 해석 하에 이 사건에서 보건대 , 갑 제4 - 23 : 24 . 25호증의 각 기재에 의하 면 , 참가인 회사의 임원 중 최 $ $ 은 2002 . 5 . 1 . 부터 2012 . 4 . 30 . 까지 대전 대덕구에 있 는 도매시장인 오정동농수산물시장에서 수산물 중도매업을 영위하고 , 2012 . 10 . 1 . 부터 2014 . 6 . 30 . 까지는 G 활어 매장에서 근무한 사실이 인정된다 .

이에 의하면 , 최 $ $ 은 도매시장에서 중도매업에 2년 이상 종사한 경험이 있는 자 로서 농수산물유통법 제23조 제3항 제1호에서 말하는 ' 해당 부류의 도매업무를 효과적 으로 수행할 수 있는 지식과 도매시장에 2년 이상 종사한 경험이 있는 자 ' 에 해당한다 . 고 봄이 상당하다 . 따라서 참가인 회사는 서 * * , 최 $ $ 2명의 임원으로 농수산물유통법 제23조 제3항 제1호의 요건을 충족하였다 할 것이므로 , 원고의 이 부분 주장은 이유 없다 .

2 ) 농수산물유통법 제23조 제2항 위반 여부에 관하여

가 ) 고 % % 이 참가인 회사의 임원에 해당하는지 여부

( 1 ) 농수산물유통법 제23조 제3항 제4호는 ' 임원 중 제82조 제2항에 따른 도매시 장법인의 지정취소처분의 원인이 되는 사항에 관련된 사람이 없을 것 ' 을 도매시장법인 지정의 자격 요건으로 요구하고 있고 , 같은 법 제82조 제2항 제3호는 ' 제23조 제2항을 위반하여 경합되는 도매업 또는 중도매업을 하였을 때 ' 를 도매시장법인의 지정취소처 분의 원인이 되는 사항의 하나로 , 제23조 제2항 본문은 ' 도매시장법인의 주주 및 임직 원은 해당 도매시장법인의 업무와 경합되는 도매업 또는 중도매업을 하여서는 아니 된 다 ' 고 각 규정하고 있다 . 따라서 도매시장법인의 임원이 해당 도매시장법인의 업무와 경합되는 도매업 또는 중도매업을 하는 경우 그 도매시장법인은 지정에 필요한 자격 요건을 갖추지 못하였다고 할 것인데 , 위 규정의 적용을 회피하기 위해 제3자를 내세 우는 이른바 ' 명의 차용 ' 을 방지할 필요성과 농수산물유통법이 도매시장법인의 임원뿐만 아니라 그 주주 및 직원에게까지 경업금지의무를 부과하고 이를 위반할 경우 도매시장 법인의 지정취소의 사유로 삼고 있는 점 ( 제82조 제2항 제3호 참조 ) 을 고려하면 , 위 각 규정의 ' 임원 ' 에는 ' 실질적으로 회사를 경영하는 자 ' 도 포함된다고 봄이 상당하다 .

( 2 ) 이 사건에서 보건대 , 갑 제3 - 1 · 3 · 6 , 4 - 26 · 87 · 89호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면 , 다음의 각 사실을 인정할 수 있다 .

① 고 % % 은 2004 . 7 . 20 . 참가인 회사를 설립한 이래 참가인 회사의 공동대표이 사 또는 등기이사로 재직하다가 2014 . 7 . 7 . 사외이사직을 사임하였고 , 같은 날 서 * 이 참가인 회사의 대표이사로 취임하였다 .

② 서 * * 은 ' 참가인 회사의 도매시장법인 선정에 필요하니 대표이사를 맡아달라 ' 는 고 % % 의 부탁을 받고 이를 수락하였는데 , 모든 권한은 자신에게 주고 경영 일선에 서 물러날 계획이라는 고 % % 이 처음의 약속과는 달리 인사권 및 모든 결재에서 자신을 배제하고 단독으로 업무를 처리하자 2014 . 10 . 2 . 경 고 % % 에게 대표이사에서 물러나겠 다는 의사를 표시하였고 , 2014 . 12 . 26 . 퇴사하였다 .

③ 참가인 회사는 2014 . 9 . 19 . 예정된 제안 설명회 ( 프레젠테이션 발표 ) 전 예행 연습을 실시하였는데 , 당시 대전광역시의 모 국장이 참가인 회사의 사무실을 방문하여 예행연습 과정을 지켜보았으며 , 고 % % 은 ' 국장님 앞에서 예행연습을 하는 것을 영광으 로 알아라 ' 고 말하기도 하였다 .

④ 2014 . 8 . 25 . 당시 참가인 회사의 주주는 a ( 지분율 40 % ) , b ( 15 . 8 % ) , c ( 12 . 3 % ) , d ( 10 . 9 % ) , f ( 10 . 5 % ) , g ( 10 . 5 % ) 으로 구성되어 있는데 , a은 고 % 의 처 , g은 고 % 의 친척 으로 이들의 지분율 합계는 50 . 5 % 에 이르며 , 2007 . 11 . 16 . 부터 2010 . 2 . 3 . 까지 참가인 회사의 대표이사로 재직하고 이후부터 사내이사로 재직 중인 h은 고 % % 의 딸이다 .

⑤ 고 % % 은 참가인 회사 설립 이후 ' 회장 ' 이라는 이름으로 업무를 수행하고 , 책 을 출간하며 , 기부활동을 하는 등 대내외적으로 참가인 회사의 업무를 집행하였다 .

( 3 ) 위 인정사실에 의하면 , 이 사건 신청 당시 고 % % 은 ' 회장 ' 이라는 이름으로 참 가인 회사를 실질적으로 경영하고 있었음이 인정되므로 , 고 % % 은 참가인 회사를 실질 적으로 경영하는 자로서 위 각 규정의 임원에 해당한다 .

나 ) 고 % % 이 농수산물유통법 제23조 제2항의 경업금지의무를 위반하였는지 여부

( 1 ) 법 해석은 어디까지나 법적 안정성을 해치지 않는 범위 내에서 구체적 타당성

을 찾는 방향으로 이루어져야 한다 . 이를 위해서는 가능한 한 원칙적으로 법률에 사용 된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 , 법률의 입법 취 지와 목적 , 그 제정 · 개정 연혁 , 법질서 전체와의 조화 , 다른 법령과의 관계 등을 고려하 는 체계적 · 논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 , 위와 같은 타당성 있는 법 해 석의 요청에 부응하여야 한다 ( 대법원 2014 . 12 . 11 . 선고 2013므4591 판결 )

이러한 법리에 따라 농수산물유통법 제23조 제2항 본문의 " 도매시장법인의 주주 및 임직원은 해당 도매시장법인의 업무와 경합되는 도매업 또는 중도매업 ( 仲都賣業 ) 을 하여서는 아니 된다 . " 라는 규정 ( 이하 ' 이 사건 규정 ' 이라 한다 ) 중 ' 해당 도매시장법인의 업무와 경합되는 도매업 또는 중도매업 ' 이 의미가 무엇인지 살펴본다 .

헌법 제123조 제4항은 " 국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력 하여 가격안정을 도모함으로써 농 · 어민의 이익을 보호한다 . " 라고 규정하고 있고 , 농수 산물은 국민의 일상생활과 생존에 필수불가결하다는 점에서 농수산물의 원활한 유통과 적정한 가격구조는 국가경제의 기본적 토대를 형성할 뿐만 아니라 사회의 질서유지와 안정성장을 위한 가장 중요한 구성부분의 하나이다 . 그런데 농수산물의 주요 생산지와 소비지가 분리되어 있고 , 많은 국민이 도시에 집중하여 거주하고 있으며 , 생산자인 농 · 어민과 소비자 개인의 가격결정력이 크지 않고 , 날씨 등 계절적 요인과 사재기 등 유 통구조의 부조리로 인하여 농수산물의 유통에는 수급 불균형과 가격 급등락이 발생할 가능성이 매우 크다 .

이러한 농수산물 유통의 특성을 감안하여 농수산물의 유통을 원활하게 하고 적 정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정 에 이바지하기 위하여 ( 제1조 ) 농수산물유통법은 특별시 · 광역시 또는 시에 의하여 개설 · 관리되는 ' 농수산물도매시장 ' 을 중심으로 경쟁매매를 통한 농수산물의 거래가 이루어지 도록 규정하고 있는바 , 위 농수산물도매시장제도는 경쟁매매를 통하여 공정한 가격을 형성하고 , 생산자와 도매시장법인의 직접 거래를 통하여 유통과정의 단축 및 투명성을 제고함으로써 정보 , 거래선 , 자본 등을 갖춘 중간상인들이 시장정보에 어두운 생산자들 을 지배하고 농수산물의 원활한 유통을 저해하며 가격을 조정하는 것을 시정하기 위한 제도이다 .

이러한 제도의 취지를 실현하기 위해서는 산지에서 도매시장으로 출하하는 세력 과 도매시장에서 소비자 쪽으로 분산하는 세력을 분리시키고 양 세력의 경쟁을 통하여 농수산물 거래의 공정성과 투명성을 확보하는 것이 필요하다 할 것인데 , 이를 위해서 는 산지에서 도매시장으로 출하하는 역할을 담당하는 도매시장법인을 도매시장에서 소 비자 쪽으로 분산하는 역할을 담당하는 중도매인에서 배제시키는 것이 불가피하게 요 구되고 ( 대법원 2006 . 3 . 10 . 선고 2004도6846 판결 참조 ) , 아울러 산지에서 도매시장으 로 출하하는 역할을 담당하는 다른 도매업자와도 서로 경쟁시키는 것이 요구된다 . 특 히 도매시장법인은 출하자로부터 위탁받은 농수산물을 상장하여 경매 또는 입찰의 방 법으로 공정하고 신속하게 거래를 완성시키는 농수산물도매시장의 핵심 주체로서 , 도 매시장 개설자가 지정한 자만이 영위할 수 있도록 지정제로 운영되고 , 관계 법령이 정 하는 일정한 위탁수수료를 보장받으므로 , 그 공정성이 더욱 요구된다 .

1991년경 투명하고 공정한 거래체계를 확립하여 중간 상인들의 과다 유통마진 을 근절하고 생산자에게 수익을 되돌려 주기 위한 수탁 · 상장 경매제도가 추진되었음에 도 지도 · 감독의 미흡 등의 이유로 불공정거래가 근절되지 않자 , 1993 . 6 . 11 . 법률 제 4554호로 개정된 구 농수산물유통법은 제28조 제2항에서 ' 소비지중매인은 수탁매매 , 수집매매 , 도매행위 등 자기명의로 계산하여 매매할 수 없다 ' 고 하여 중매인 ( 후에 ' 중도 매인 ' 으로 명칭이 변경되었다 ) 의 도매금지의무를 규정하고 , 아울러 제17조 제3항에서 ' 지정 도매법인의 주주 · 임직원 및 그와 동일 호적 내에 있는 자는 지정도매법인의 업무 와 경합되는 도매업 또는 중매업 등을 할 수 없다 ' 고 하여 지정도매인 ( 후에 ' 도매시장 법인 ' 으로 명칭이 변경되었다 ) 의 경업금지의무를 부과하였다 . 그와 함께 1994 . 5 . 4 . 대 통령령 제14243호로 전부 개정된 구 농수산물유통법 시행령은 1977 . 7 . 22 . 대통령령 제8635호로 구 농수산물유통법 시행령이 제정된 이래 유지되어 오던 ' 지정도매인의 자 격요건 ' 에 관한 규정 중 제16조 제1항 제5호의 ' 임원 중 그 도매시장업무와 관련된 영 업을 하고 있는 자가 없을 것 ' 이라는 규정을 삭제하고 , 대신 제19조 제1항 제5호에서 ' 임원 중 법 제63조 제2항의 규정에 의한 지정 도매법인 지정승인취소처분의 원인이 되 는 사항 ( 지정도매법인이 농수산물유통법 또는 같은 법에 의하여 발하는 명령이나 처분 에 위반한 때 ) 에 관련된 자가 없을 것 ' 이라고 하여 지정도매인의 자격 요건을 강화하였

중도매인들이 개정법의 ' 도매금지 규정의 비현실성 ' 을 이유로 집단행동을 하여 소위 ' 농안법 파동 ' 이 발생하게 됨에 따라 , 1994 . 11 . 1 . 법률 제4785호로 개정된 농수 산물유통법은 제28조 제2항에서 ' 중도매인은 상장된 농수산물외의 농수산물 거래를 할 수 없다 . 다만 농림수산부령이 정하는 상장거래가 적합하지 아니한 농수산물 기타 이 에 준하는 농수산물로서 그 품목과 기간을 정하여 개설자의 허가를 받은 농수산물의 경우에는 그러하지 아니하다 ' 고 규정하고 , 제17조 제2항에서 ' 도매시장법인의 주주 · 임 직원 및 그와 동일호적 안에 있는 자는 당해 도매시장법인의 업무와 경합되는 판매업 또는 중도매업을 할 수 없다 ' 고 규정하며 , 종전 시행령에 규정되어 있던 ' 도매시장법인 의 자격 요건 ' 에 관한 규정을 제17조 제3항으로 법률화하였다 . 그 결과 같은 법 제17 조 제3항 제5호로 종전 시행령 규정과 동일하게 ' 임원중 제63조 제2항의 규정에 의한 도매시장법인의 지정취소처분의 원인이 되는 사항에 관련된 자가 없을 것 ' 이라는 규정 이 신설되었다 .

그후 2000 . 1 . 28 . 법률 제6223호로 전부 개정된 구 농수산물유통법은 농수산물 도매시장의 거래제도로 도매시장법인과 중도매인을 엄격하게 분리하여 거래의 투명성 과 공정성을 달성하려는 기존의 상장 , 경매제도 외에 도매시장법인과 중도매인의 기능 을 함께 가지는 시장도매인 제도 [ 시장도매인은 도매시장에서 농수산물을 매수 또는 위 탁받아 도매하거나 매매를 중개할 수 있다 ( 37조 제1항 참조 ) ] 를 도입하고 , 아울러 일부 불합리한 규제를 완화하였다 . 그에 따라 이 법은 제36조 제2항에서 시장도매인의 자격 요건에 관하여 ' 제1항에 따른 시장도매인이 될 수 있는 자는 다음 각 호의 요건을 갖 춘 법인이어야 한다 ' 고 하면서 , 제2호로 ' 임원 중 당해 도매시장안에서 시장도매인의 업무와 경합되는 도매업 또는 중도매업을 하는 자가 없을 것 ' 을 규정하는 한편 , 제23조 제2항에서 ' 도매시장법인의 주주 및 임 · 직원은 당해 도매시장법인의 업무와 경합되는 도매업 또는 중도매업을 하여서는 아니된다 ' 고 , 같은 조 제3항 제4호에서 도매시장법인 의 자격요건의 하나로 ' 임원중 제82조 제2항의 규정에 의한 도매시장법인의 지정취소 처분의 원인이 되는 사항에 관련된 자가 없을 것 ' 을 각 규정하여 ' 그와 동일호적 안에 있는 자 ' 를 경업금지의무를 부담하는 주체 및 도매시장법인의 자격 요건에서 제외하였 다 .

이후 농수산물 산지의 생산자들이 조직화되고 대형유통업체가 등장하는 등 유통 환경이 급변함에 따라 도매시장법인의 환경 대응능력을 강화할 필요가 생기게 되자 , 2007 . 1 . 3 . 법률 제8178호로 개정된 구 농수산물유통법은 제23조의2 제1항으로 ' 도매 시장법인이 다른 도매시장법인을 인수하거나 합병을 하는 경우에는 해당 도매시장 개 설자의 승인을 얻어야 한다 ' 고 하여 전국적인 규모로 도매시장법인을 대형화하고 도매 시장의 정비촉진을 기할 수 있도록 도매시장법인 간에 인수 · 합병을 할 수 있는 근거를 마련하였고 , 아울러 제23조 제2항 단서로 ' 다만 , 제23조의2의 규정에 따라 도매시장법 인이 다른 도매시장법인의 주식 또는 지분을 과반수 이상 양수하고 양수법인의 주주 또는 임 · 직원이 양도법인의 주주 또는 임 · 직원의 지위를 겸하게 된 경우에는 그러하지 아니하다 ' 고 하여 ' 도매시장법인 주주 및 임직원 ' 이 부담하는 경업금지의무를 일부 완 화하였다 . 나아가 도매시장법인의 지정취소처분의 원인이 되는 사항에 관한 제82조 제 2항을 세분화하여 제3호에서 ' 제23조 제2항의 규정을 위반하여 경합되는 도매업 또는 중도매업을 한 때 ' 에는 6개월 이내의 기간을 정하여 도매시장법인의 업무의 정지를 명 하거나 그 지정 또는 승인을 취소할 수 있도록 규정하였다 .

이상과 같은 법률의 문언 , 법률의 입법 취지와 목적 , 그 제정 · 개정 연혁 , 법질서 전체와의 조화 , 다른 법령과의 관계 등을 종합하여 보면 , 이 사건 규정에 따라 도매시 장법인의 주주 및 임직원이 하여서는 아니 되는 ' 해당 도매시장법인의 업무와 경합되 는 도매업 또는 중도매업 ' 이라 함은 ' 도매시장법인의 지정을 받은 해당 농수산물도매시 장에서의 해당 도매시장법인의 업무와 경합되는 도매업 또는 중도매업 ' 뿐만 아니라 ' 해 당 농수산물도매시장 이외의 모든 도매시장에서의 해당 도매시장법인의 업무와 경합되 는 도매업 또는 중도매업 ' 까지 포함된다고 봄이 타당하다 .

( 2 ) 이 사건에서 보건대 , 갑 제3 - 2 · 4 · 5호증의 각 기재에 의하면 , 참가인 회사의 임 원인 고 % % 이 대구광역시에서 대표이사이자 주주로서 시장도매인인 Z을 운영하고 있 는 사실을 인정할 수 있다 .

( 3 ) 이에 의하면 , 고 % % 은 참가인 회사의 임원으로서 참가인 회사의 업무와 경합 되는 도매업 또는 중도매업인 Z을 운영하고 있으므로 , 고 % % 은 농수산물유통법 제23조 제2항의 경업금지의무 규정을 위반하였다 .

다 ) 참가인 회사의 도매시장법인 지정 자격 요건 충족 여부

앞서 본 바와 같이 참가인 회사의 임원인 고 % % 은 농수산물유통법 제23조 제2항 의 경업금지의무 규정을 위반하였으므로 , 참가인 회사는 같은 법 제23조 제3항 제4호 ' 임원 중 제82조 제2항에 따른 도매시장법인의 지정취소처분의 원인이 되는 상황에 관 련된 사람이 없을 것 ' 의 요건을 충족하지 못하였다 .

3 ) 이 사건 처분이 적법한지

따라서 참가인 회사는 도매시장법인 지정의 자격 요건을 충족하지 못하였으므로 , 원고의 나머지 주장에 관하여 나아가 살필 것 없이 , 이 사건 처분은 자격 요건을 갖추 지 못한 참가인 회사를 도매시장법인으로 지정한 것으로서 위법하다 .

3 . 피고 보조참가인의 사정판결 주장에 대한 판단

피고 보조참가인은 이 사건 처분은 참가인 회사는 물론 , 이미 이 사건 도매시장에서 청과와 채소류를 취급하고 있는 도매시장법인 , 중도매인 , 새로이 수산부류의 중도매인 으로 영업을 개시한 사람들 등 다수의 이해관계에 밀접한 영향이 있고 , 대전 서남부권 을 비롯한 세종시 , 계룡시 등의 일반 소비자의 복리에도 큰 영향이 있는 등 공공복리 에 중대한 영향을 미치므로 , 이 사건 처분이 위법하다고 보더라도 사정판결을 하여야 한다고 주장한다 .

행정소송법 제28조는 ' 원고의 청구가 이유 있다고 인정하는 경우에도 처분 등을 취 소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 인정하는 때에는 법원은 원고의 청구를 기각할 수 있다 ' 고 규정하고 있다 .

행정처분이 위법한 때에는 이를 취소함이 원칙이고 그 위법한 처분을 취소 변경함이 도리어 현저히 공공의 복리에 적합하지 않은 경우에 극히 예외적으로 위법한 행정처분 의 취소를 허용하지 않는다는 사정판결을 할 수 있으므로 , 사정판결의 적용은 극히 엄 격한 요건 아래 제한적으로 하여야 하고 , 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니 한지 여부를 판단함에 있어서는 위법 · 부당한 행정처분을 취소 변경하여야 할 필요와 그 취소 변경으로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교 · 교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 한다 ( 대법원 2009 . 12 . 10 . 선고 2009두8359 판결 등 참조 ) .

이러한 법리에 따라 이 사건에서 보건대 , 농수산물의 원활한 유통과 적정한 가격을 유지함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정에 이바지하고 , 그 유통과 가격형성 과정에서의 왜곡을 방지하고자 하는 농수산물유통법의 입법 목적에 비추어 볼 때 , 위법한 이 사건 처분을 취소하여야 할 필요성이 크다고 보이는 점 , 농수 산물유통법 제66조는 도매시장법인이 판매업무를 할 수 없는 경우 도매시장 개설자로 하여금 직접 그 업무를 대행하거나 관리 공사 · 다른 도매시장법인으로 대행할 수 있도록 하고 있어 이 사건 처분의 취소로 인하여 심대한 혼란이 야기된다고 단정하기 어려운 점 등에 비추어 볼 때 , 피고가 주장하는 사유를 감안하더라도 위법한 이 사건 처분을 취소함이 도리어 현저히 공공의 복리에 적합하지 않은 경우에 해당한다고 보기 어려우 므로 , 사정판결의 필요성을 인정하기 어렵다 .

따라서 피고 보조참가인의 위 주장은 받아들이지 않는다 .

4 . 결 론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .

재판장 판사 김병식

판사 고진흥

판사 정유미

[ 별지 ]

관계 법령

대한민국헌법

제123조

④ 국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농 · 어민

의 이익을 보호한다 .

■ 구 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 ( 2015 . 2 . 3 . 법률 제13131호로 개정되기 전의 것 ) 제2조 ( 정의 )

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다 .

1 . " 농수산물 " 이란 농산물 축산물 · 수산물 및 임산물 중 농림축산식품부령 또는 해양수산부령

으로 정하는 것을 말한다 .

2 . " 농수산물도매시장 " 이란 특별시 · 광역시 · 특별자치시 · 특별자치도 또는 시가 양곡류 청과류 ·

화훼류 · 조수육류 ( 鳥獸肉類 ) · 어류 · 조개류 갑각류 · 해조류 및 임산물 등 대통령령으로 정하는

품목의 전부 또는 일부를 도매하게 하기 위하여 제17조에 따라 관할구역에 개설하는 시

장을 말한다 .

7 . " 도매시장법인 " 이란 제23조에 따라 농수산물도매시장의 개설자로부터 지정을 받고 농수산

물을 위탁받아 상장 ( 上場 ) 하여 도매하거나 이를 매수 ( 買受 ) 하여 도매하는 법인 ( 제24조에

따라 도매시장법인의 지정을 받은 것으로 보는 공공출자법인을 포함한다 ) 을 말한다 .

8 . " 시장도매인 " 이란 제36조 또는 제48조에 따라 농수산물도매시장 또는 민영농수산물도매

시장의 개설자로부터 지정을 받고 농수산물을 매수 또는 위탁받아 도매하거나 매매를 중

개하는 영업을 하는 법인을 말한다 .

" 중도매인 " ( 仲都賣人 ) 이란 제25조 , 제44조 , 제46조 또는 제48조에 따라 농수산물도매시

장 · 농수산물공판장 또는 민영농수산물도매시장의 개설자의 허가 또는 지정을 받아 다음

각 목의 영업을 하는 자를 말한다 .

가 . 농수산물도매시장 · 농수산물공판장 또는 민영농수산물도매시장에 상장된 농수산물을 매

수하여 도매하거나 매매를 중개하는 영업

다 . 농수산물도매시장 · 농수산물공판장 또는 민영농수산물도매시장의 개설자로부터 허가를

받은 비상장 ( 非上場 ) 농수산물을 매수 또는 위탁받아 도매하거나 매매를 중개하는 영업 제17조 ( 도매시장의 개설 등 )

① 도매시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 부류 ( 部類 ) 별로 또는 둘 이상의 부류를 종합하

여 중앙도매시장의 경우에는 특별시 · 광역시 · 특별자치시 또는 특별자치도가 개설하고 , 지방

도매시장의 경우에는 특별시 · 광역시 · 특별자치시 · 특별자치도 또는 시가 개설한다 . 다만 , 시

가 지방도매시장을 개설하려면 도지사의 허가를 받아야 한다 .

④ 특별시 · 광역시 · 특별자치시 또는 특별자치도가 제1항에 따라 도매시장을 개설하려면 미리 업

무규정과 운영관리계획서를 작성하여야 하며 , 중앙도매시장의 업무규정은 농림축산식품부

장관 또는 해양수산부장관의 승인을 받아야 한다 .

⑦ 제3항 및 제4항에 따른 업무규정으로 정하여야 할 사항과 운영관리계획서의 작성 및 제출

에 필요한 사항은 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정한다 .

제22조 ( 도매시장의 운영 등 )

도매시장 개설자는 도매시장에 그 시설규모 거래액 등을 고려하여 적정 수의 도매시장법인 시 장도매인 또는 중도매인을 두어 이를 운영하게 하여야 한다 . 다만 , 중앙도매시장의 개설자는 농 림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 부류에 대하여는 도매시장법인을 두어야 한다 .

제23조 ( 도매시장법인의 지정 )

① 도매시장법인은 도매시장 개설자가 부류별로 지정하되 , 중앙도매시장에 두는 도매시장법인

의 경우에는 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관과 협의하여 지정한다 . 이 경우 5년

이상 10년 이하의 범위에서 지정 유효기간을 설정할 수 있다 .

② 도매시장법인의 주주 및 임직원은 해당 도매시장법인의 업무와 경합되는 도매업 또는 중도

매업 ( 仲都賣業 ) 을 하여서는 아니 된다 . 다만 , 제23조의2에 따라 도매시장법인이 다른 도매

시장법인의 주식 또는 지분을 과반수 이상 양수 ( 이하 " 인수 " 라 한다 ) 하고 양수법인의 주주

또는 임직원이 양도법인의 주주 또는 임직원의 지위를 겸하게 된 경우에는 그러하지 아니

하다 .

③ 제1항에 따른 도매시장법인이 될 수 있는 자는 다음 각 호의 요건을 갖춘 법인이어야 한다 .

1 . 해당 부류의 도매업무를 효과적으로 수행할 수 있는 지식과 도매시장 또는 공판장 업무

에 2년 이상 종사한 경험이 있는 업무집행 담당 임원이 2명 이상 있을 것

2 . 임원 중 금고 이상의 실형을 선고받고 그 형의 집행이 끝나거나 ( 집행이 끝난 것으로 보는

경우를 포함한다 ) 집행이 면제된 후 2년이 지나지 아니한 사람이 없을 것

3 . 임원 중 파산선고를 받고 복권되지 아니한 사람이나 피성년후견인 또는 피한정후견인이

없을 것

4 . 임원 중 제82조 제2항에 따른 도매시장법인의 지정 취소처분의 원인이 되는 사항에 관련

된 사람이 없을 것

5 . 거래규모 , 순자산액 비율 및 거래보증금 등 도매시장 개설자가 업무규정으로 정하는 일정

요건을 갖출 것

제31조 ( 수탁판매의 원칙 )

① 도매시장에서 도매시장법인이 하는 도매는 출하자로부터 위탁을 받아 하여야 한다 . 다만 ,

농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 특별한 사유가 있는 경우에는 매수하여

도매할 수 있다 .

제32조 ( 매매방법 )

도매시장법인은 도매시장에서 농수산물을 경매 · 입찰 · 정가매매 또는 수의매매 ( 隨意賣買 ) 의 방법 으로 매매하여야 한다 . 다만 , 출하자가 매매방법을 지정하여 요청하는 경우 등 농림축산식품부 령 또는 해양수산부령으로 매매방법을 정한 경우에는 그에 따라 매매할 수 있다 .

제36조 ( 시장도매인의 지정 )

① 시장도매인은 도매시장 개설자가 부류별로 지정한다 . 이 경우 5년 이상 10년 이하의 범위

에서 지정 유효기간을 설정할 수 있다 .

② 제1항에 따른 시장도매인이 될 수 있는 자는 다음 각 호의 요건을 갖춘 법인이어야 한다 .

1 . 임원 중 이 법을 위반하여 금고 이상의 실형을 선고받고 그 형의 집행이 끝나거나 ( 집행이

끝난 것으로 보는 경우를 포함한다 ) 집행이 면제된 후 2년이 지나지 아니한 사람이 없을

2 . 임원 중 해당 도매시장에서 시장도매인의 업무와 경합되는 도매업 또는 중도매업을 하는

사람이 없을 것

③ 시장도매인은 해당 임원이 제2항제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 요건을 갖추

지 아니하게 되었을 때에는 그 임원을 지체 없이 해임하여야 한다 .

제66조 ( 도매시장법인의 대행 )

① 도매시장 개설자는 도매시장법인이 판매업무를 할 수 없게 되었다고 인정되는 경우에는 기

간을 정하여 그 업무를 대행하거나 관리공사 또는 다른 도매시장법인으로 하여금 대행하게

할 수 있다 .

제82조 ( 허가 취소 등 )

② 농림축산식품부장관 , 해양수산부장관 , 시 · 도지사 또는 도매시장 개설자는 도매시장법인 , 시

장도매인 또는 도매시장 공판장의 개설자 ( 이하 " 도매시장법인등 " 이라 한다 ) 가 다음 각 호의

어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 업무의 정지를 명하거나 그 지정

또는 승인을 취소할 수 있다 .

3 . 제23조 제2항을 위반하여 경합되는 도매업 또는 중도매업을 하였을 때

농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행령

제17조 ( 도매시장법인의 지정절차 등 )

① 법 제23조 제1항에 따라 도매시장법인의 지정을 받으려는 자는 도매시장법인 지정신청서

( 전자문서로 된 신청서를 포함한다 ) 에 다음 각 호의 서류 ( 전자문서를 포함한다 ) 를 첨부하여

도매시장 개설자에게 제출하여야 한다 . 이 경우 도매시장법인 지정신청서를 받은 도매시장

개설자는 「 전자정부법 」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 신청인의 법

인 등기사항증명서를 확인하여야 한다 .

1 . 정관

2 . 주주 명부

3 . 임원의 이력서

4 . 해당 법인의 직전 회계연도의 재무제표와 그 부속서류 ( 신설 법인의 경우에는 설립일을 기

준으로 작성한 대차대조표 )

5 . 사업시작 예정일부터 5년간의 사업계획서 ( 산지활동계획 , 경매사확보계획 , 농수산물판매계

획 , 자금운용계획 , 조직 및 인력운용계획 등을 포함한다 )

6 . 거래규모 , 순자산액 비율 및 거래보증금 등 도매시장 개설자가 업무규정으로 정한 요건을

갖추고 있음을 증명하는 서류

② 도매시장 개설자는 제1항에 따라 신청을 받았을 때에는 업무규정으로 정한 도매시장법인의

적정수의 범위에서 이를 지정하여야 한다 .

농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙

제18조의2 ( 도매시장법인을 두어야 하는 부류 )

① 법 제22조 단서에서 " 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 부류 " 란 청과부류와

수산부류를 말한다 .

② 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관은 제1항에 따른 부류가 적절한지를 2017년 8월

23일까지 검토하여 해당 부류의 폐지 , 개정 또는 유지 등의 조치를 하여야 한다 .

③ 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관은 제2항에 따른 검토를 위하여 도매시장 거래실

태와 현실 여건 변화 등을 매년 분석하여야 한다 .

구 대전광역시농수산물도매시장 관리 · 운영조례 시행규칙 ( 2014 . 9 . 5 . 규칙 제2967호로 개

정되기 전의 것 )

제2조 ( 도매시장법인의 지정절차 등 )

① 「 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 」 ( 이하 “ 법 ” 이라 한다 ) 제23조 제1항에 따라 도

매시장법인 지정을 받고자 하는 자는 별지 제1호서식의 도매시장법인 지정신청서를 제출하

여야 한다 .

② 대전광역시장 ( 이하 “ 시장 ” 이라 한다 ) 은 제1항에 따른 도매시장법인 지정신청서를 접수받은

경우 지정요건을 검토한 후 지정받은 도매시장법인에게 별지 제2호서식의 도매시장법인 지

정서를 교부하여야 한다 .

③ 도매시장법인의 지정 유효기간은 5년으로 한다 .