광주고등법원 2021.12.9. 선고 2020누10974 판결

원고는 제1심에서 별지 1, 2 기재 감사결과 지적사항 처분요구 및 징계요구의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 제1심법원은 위 소 중 2019. 3. 5.자 징계요구 취소 청구 부분을 각하하고, 원고의 나머지 청구를 모두 기각하였으며, 이에 대하여 원고가 항소하였는데, 원고는 이 법원에서 위 소 중 '피고가 2019. 3. 5., 2019. 4. 25. 각 원고에 대하여 한 학급운영비 보조금 85,651,200원의 회수 처분요구의 취소 청구 부분'을 제외한 나머지 부분에 관한 소를 취하하였는바, 제1심판결 중 위 나머지 부분은 실효되었고, 이 법원의 심판대상은 '피고가 2019. 3. 5., 2019. 4. 25. 각 원고에 대하여 한 학급운영비 보조금 85,651,200원의 회수 처분요구의 취소 청구 부분'에 한정된다.

2. 처분의 경위

가. 원고는 사립유치원인 B유치원(이하 '이 사건 유치원'이라 한다)의 설립자 겸 원장이다.

나. 피고는 이 사건 유치원에 대하여 자체감사를 실시한 후, 공공감사에 관한 법률(이하 '공공감사법'이라 한다) 제23조, 광주광역시교육청 자체감사규정 제14조에 따라 2019. 3. 5. 유치원 원장인 원고에게 아래와 같은 이유로 학급운영비 보조금 85,651,200원의 회수 처분요구를 하였고(이하 '이 사건 처분'이라 한다), 2019. 4. 25. 유치원 설립자인 원고에게 같은 내용의 처분요구를 하였다(이하 '이 사건 2처분'이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 갑 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

3. 관계 법령

별지 3 기재와 같다.

4. 이 사건 소 중 이 사건 2처분 취소 청구 부분의 적법 여부에 관한 직권 판단

직권으로 이 사건 2처분이 그 취소를 구할 소의 이익이 있는지 살펴본다.

피고는 공공감사법 및 광주광역시교육청 자체감사규정에 근거하여 2019. 3. 5. '유치원 원장'인 원고에게 이 사건 처분을 하고, 2019. 4. 25. '유치원 설립자'인 원고에게 같은 내용의 이 사건 2처분을 하였는데, 공공감사법 제23조 제1항은 감사결과를 '자체감사 대상기관의 장'에게 통보하여야 한다고 규정하고 있는바, ① 학급운영비 보조금은 학교에 속하는 회계 중 교비회계에 포함되는 것으로서 그 예산의 편성 및 집행 권한은 유치원 원장에게 있는 점[구 사립학교법(2019. 1. 15. 법률 제16219호로 개정되기 전의 것, 이하 '사립학교법'이라 한다) 제51조, 제29조] ② 학급운영비 보조금은 이 사건 유치원 자체에 지급되는 성질의 것이어서[구 유아교육법(2020. 1. 29. 법률 제16875호로 개정되기 전의 것, 이하 '유아교육법'이라 한다) 제26조, 제27조] 유치원 설립자가 그에 대한 관리처분 권한을 가진다고 단정할 수 없는 점, ③ 종국적인 처분이라 할 수 있는 유아교육법 제28조에 따른 보조금 반환명령의 경우 사립유치원의 장에 대하여 하도록 규정하고 있는 점, ④ 한편 학급운영비 지급 요건으로서 원비 인상률 산정의 기초가 되는 유치원 원비와 관련하여 유치원 설립자가 원비를 수령할 권한 내지 권리를 가지고 있기는 하지만(유아교육법 제25조 제1항), 이는 유치원 운영주의 지위에서 인정되는 권한 내지 권리일 뿐이고, 위와 같이 수령한 유치원 원비의 관리처분에 있어서는 사립유치원이더라도 공공성을 가지는 학교의 일종으로서 유아의 교육을 위하여 설립·운영되는 점을 고려하여(교육기본법 제9조 제1항, 제2항, 유아교육법 제2조 제2호) 유치원 원장에 의하여 법정된 회계처리방법으로 운영되어야 하는 점, ⑤ 설령 유치원 설립자에게 학급운영비 보조금 수령 및 회수에 관한 일정한 권한이 있다고 하더라도 그러한 사정만으로 공공감사법 제23조의 '자체감사 대상기관의 장'에 유치원 설립자도 포함된다고 보는 것은 문언의 해석 범위를 넘어서는 점 등에 비추어 볼 때, 공공감사법 제23조의 '자체감사 대상기관의 장'은 '유치원 원장'을 의미한다 할 것이고, '유치원 설립자'가 포함된다고 해석하기는 어렵다.

이와 같이 '유치원 원장'만이 근거 법령의 수범자로서 처분의 상대방이라 할 것인데, 원장과 설립자가 동일한 이 사건에서 원장인 원고에게 이 사건 처분을 한 이후 설립자인 원고에게 같은 내용의 이 사건 2처분을 하였는바, 이 사건 2처분은 실질적으로 이 사건 처분과 동일한 내용이라 할 것이므로, 이 사건 2처분을 이 사건 처분과 별개의 새로운 처분이라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 2처분은 취소소송의 대상이 되는 독립한 행정처분이 아니므로, 그 취소를 구할 소의 이익이 없다고 봄이 타당하다.

5. 나머지 청구에 관한 판단

가. 원고의 주장

1) 절차적 위법 주장

피고는 이 사건 처분에 관하여 사전통지를 하지 않고, 의견제출 기회를 주지 않았으며, 근거 법령을 포함한 처분의 이유도 제시하지 않았으므로, 이 사건 처분에는 행정절차법 제21조, 제22조 제3항, 제23조 제1항을 위반한 위법이 있다.

2) 피고의 처분 권한 관련 주장

유아교육법 제28조 제1항에 따르면 보조금의 반환을 명할 수 있는 주체는 '지방자치단체의 장'이 아니라 '지방자치단체'이고, 설령 지방자치단체의 장이 반환을 명할 수 있다고 하더라도 피고는 교육·학예 사무에 관해 지방자치단체를 대표할 수 있을 뿐 그 장이라고 할 수는 없으므로, 이 사건 처분은 처분권한 없는 피고에 의하여 이루어진 것이어서 위법하다.

3) 실체적 위법 주장

가) 피고가 이 사건 처분 사유로 삼은 유치원 원비 인상률 상한 초과 여부와 관련하여, ① 유치원 원비는 모든 원아가 동일하게 납부하는 기본경비를 의미할 뿐, 졸업앨범비나 우유비와 같이 학부모의 선택에 따라 각 원아별로 납부하는 선택경비를 포함하지 않는 비용인 점, ② 원비 인상률 상한 초과 여부는 유치원에서 공고·보고한 금액이 아니라 실제로 수령한 금액을 기준으로 산정하여야 하는 점에 비추어 볼 때, 이 사건 유치원에서 원비 인상률 상한을 초과하여 유치원 원비를 수령하였다고 볼 수 없으므로, 이를 처분 사유로 하는 이 사건 처분은 위법하다.

나) 피고가 이 사건 처분 사유로 주장하는 거짓이나 부정한 방법에 의한 학급운영비 보조금 부당 수령 여부와 관련하여, 이 사건 유치원에서 기본경비만을 유치원 원비로 공고·보고하여 학급운영비 보조금을 지급받았다고 하더라도, ① 유치원 원비는 선택경비를 제외한 기본경비만을 의미하는 것인 점, ② 설령 유치원 원비에 선택경비가 포함되더라도 이 사건 유치원에서 실제로 수령한 금액이 원비 인상률 상한을 초과하지 않아 보조금 지급요건을 충족하는 점에 비추어 볼 때, 이 사건 유치원에서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 학급운영비 보조금을 지급받았다고 볼 수 없으므로, 이를 처분 사유로 하는 이 사건 처분은 위법하다.

다) 유아교육법은 제28조 제1항에서 같은 법 제26조, 제27조에 따라 지급되는 '보조금'의 반환을 명할 수 있도록 규정할 뿐이고, 같은 법 제24조 제2항에 따라 지급되는 '지원금'의 반환을 명할 수 있는 근거 규정은 두고 있지 않는바, 실질적으로 유아교육법 제24조 제2항에서 정한 '지원금'에 해당하는 학급운영비의 반환을 명하는 이 사건 처분은 법률의 근거 없이 이루어진 것이어서 위법하다.

나. 판단

1) 절차적 위법 주장에 관한 판단

가) 사전통지 및 의견제출 절차 위반 여부

(1) 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견 제출의 기회를 주어야 하되, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 처분절차에서 관계 법령의 절차 규정을 위반하여 절차적 정당성이 상실된 경우에는 해당 처분은 위법하고 원칙적으로 취소하여야 한다.

다만 처분상대방이나 관계인의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는, 절차 규정 위반으로 인하여 처분절차의 절차적 정당성이 상실되었다고 볼 수 없으므로 해당 처분을 취소할 것은 아니다(대법원 2021. 1. 28. 선고 2019두55392 판결 등 참조).

(2) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 을 제7호증의 1의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정, 즉 ① 광주광역시교육청은 2018. 11. 13.부터 같은 달 16.까지 4일 동안 이 사건 유치원에 대하여 감사를 실시하였는데, 원고가 제출한 금융거래내역이나 원고를 포함한 이 사건 유치원 관련자들의 진술을 자료로 수집하여 감사절차를 진행하였으므로, 원고로서는 위와 같은 감사 과정에서 충분히 의견을 제출할 기회가 있었던 것으로 보이는 점, ② 원고는 2018. 11. 16. 광주광역시교육청의 감사 결과가 기재된 확인서에 해당 감사 내용을 확인한다는 취지로 서명 날인하였는데, 위 확인서에는 이 사건 유치원에서 보고한 유치원 원비에 졸업앨범비, 원복비, 우유비가 누락되었고 이를 반영하면 유아교육법 제25조에 규정한 원비 인상률 상한을 초과하여 유치원 원비를 징수한 사실이 확인된다는 내용과 구체적인 계산 액수가 기재되어 있는 점, ③ 위 확인서에는 관련자 의견을 기재할 수 있도록 '3. 관계부서(부서) 및 관련자 의견' 항목이 마련되어 있지만, 원고가 위 항목에 아무런 의견을 기재하지 않은 점 등을 종합해 보면, 원고로서는 유아교육법 제25조에 규정한 원비 인상률 상한을 초과하여 유치원 원비를 징수한 행위가 이 사건 처분의 원인이 되는 사실임을 충분히 알았을 것으로 보이고, 위 확인서 징구 과정 등에서 이에 대한 의견을 진술하는 데에 별다른 지장이 없었을 것으로도 보이므로, 처분상대방의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우라고 봄이 타당하다. 따라서 피고가 원고에게 이 사건 처분을 하기 전에 처분의 사전 통지 및 의견진술 기회를 부여하는 별도의 절차를 거치지 않았다고 하더라도 이 사건 처분을 취소하여야 할 정도의 절차적 하자는 아니라고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 처분의 이유 제시 절차 위반 여부

(1) 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있다. 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서의 내용, 관계 법령, 처분에 이른 전체적인 과정 등을 종합하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어졌는지를 충분히 알 수 있어서 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2016. 11. 9. 선고 2016두45578 판결 참조).

(2) 위 거시 증거에다가 을 제2호증, 을 제7호증의 1의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정, 즉 ① 이 사건 처분서에는 '이 사건 유치원에서 2016학년도, 2017학년도, 2018학년도에 각 졸업앨범비, 원복비, 우유비를 누락하여 유치원 원비를 보고함으로써 원비 인상률 상한 충족 유치원에 지급되는 학급운영비 보조금 합계 85,651,200원을 부당하게 수령하였으므로 해당 보조금을 회수조치한다'고 기재하여 처분의 이유와 내용이 구체적으로 기재되어 있는 점, ② 이 사건 처분서에 관련 규정으로 광주광역시교육청 자체감사규정 제14조만 기재되어 있으나 광주광역시교육청 자체감사규정은 공공감사법 및 시행령에 따라 피고가 자체감사를 실시하는데 필요한 사항을 구체적으로 정한 규정이어서(광주광역시교육청 자체감사규정 제1조) 위 규정에 따른 감사는 실질적으로 공공감사법에 의한 감사를 실행하는 것인바, 이 사건 처분은 공공감사법 등을 처분의 근거로 제시한 것으로 볼 수 있는 점, ③ 원고가 이 사건 유치원에 대한 감사절차에서 이미 이 사건 처분의 이유와 내용에 해당하는 졸업앨범비, 원복비, 우유비의 누락 사실 및 그 구체적인 액수 등이 기재된 확인서를 확인하고 서명, 날인하였던 점, ④ 피고는 이 사건 처분에 이의가 있는 경우 광주광역시교육청 자체감사규정 제16조(재심의신청 등)에 따라 1개월 이내에 재심의 신청할 수 있음을 이 사건 처분서를 통하여 알려준 사실 등을 앞서 본 법리에 비추어 볼 때, 피고가 이 사건 처분 당시 기재한 처분의 근거 및 이유에 의하여 원고가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어졌는지를 충분히 알 수 있어서 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되므로, 처분의 근거가 제시되지 않아 위법하다는 원고의 주장은 이유 없다.

2) 피고에게 이 사건 처분 권한이 있는지 여부

공공감사법 제2조 제1호, 제3호, 제3조에 따르면 '자체감사'란 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관의 감사기구의 장이 그 소속되어 있는 기관(그 소속 기관 및 소관 단체를 포함한다) 및 그 기관에 속한 자의 모든 업무와 활동 등을 조사·점검·확인·분석·검증하고 그 결과를 처리하는 것을 말하고, 지방자치단체에는 광역시 교육청이 포함된다. 따라서 광주광역시 교육청의 장(長)인 피고가 소관 단체인 이 사건 유치원의 업무와 활동 등을 조사·점검·확인·분석·검증하고 그 결과를 처리하는 것은 공공감사법 제2조 제1호에 따른 '자체감사'에 해당하고, 피고는 공공감사법 제23조에 따라 자체감사 대상기관의 장에게 처분요구 또는 조치사항이 포함된 감사결과를 통보하여야 하므로, 피고에게 이 사건 처분 권한이 있다고 할 것이다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 실체적 위법 주장에 관한 판단

가) 원비 인상률 상한 초과 여부

(1) 관련 규정 등

(가) 유아교육법 제26조 제3항은, 국가 및 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사립유치원의 설립 및 유치원교사의 인건비 등 운영에 드는 경비의 전부 또는 일부를 보조한다고 규정하고, 같은 법 시행령 제32조 제1항은, 교육부장관과 교육감은 법 제26조 제3항에 따라 다음 각 호의 경비의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 사립유치원에 지원한다고 규정하고 있다. 한편 유아교육법 제25조 제3항은 각 유치원은 유치원 원비의 인상률이 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률을 초과하게 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항은 그 밖에 유치원 원비 산정 및 징수방법 등에 필요한 사항은 교육부령으로 정한다고 규정하고 있다.

(나) 이에 피고는 2016년부터 2019년까지 매년 사립유치원 원비 안정화 추진 계획을 수립하였는데, 그 내용은 유치원 원비 인상률 상한제를 도입하여 교육부 고시인 '유치원원비 인상률 산정방법 고시'(2016년, 2017년, 2018년 각 고시를 통틀어 '이 사건 고시'라 한다)가 정하는 원비 인상률(2016년의 경우 1.0%, 2017년의 경우 1.0%, 2018년의 경우 1.3%) 이내로 원비를 인상할 수 있고, 원비를 동결·인하하거나 위 인상률을 준수한 사립유치원에 예산범위 내에서 학급운영비를 지원하는 것이다. 이에 따라 원고는 2016년부터 2018년까지 피고에 학급운영비 지원을 신청하여 이를 지원받았다.

(다) 한편 유아교육법 제28조 제1항 제4호에 따르면 유치원 원비 인상률이 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률을 초과한 경우에는 이미 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 피고는 이 사건 유치원이 공고·보고한 유치원 원비보다 원비 인상률을 초과하여 실제 유치원 원비를 받았음에도 부당하게 학급운영비를 수령하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

(2) 원비 인상률 상한 초과 여부 판단기준

(가) 비교 대상 - ‘직전’ 학년도 ‘실제’ 받은 유치원 원비와 ‘해당’ 학년도 ‘실제’ 받은 유치원 원비

피고는 원고가 공고·보고한 직전 학년도의 유치원 원비와 해당 학년도에 실제로 받은 원비를 비교하여 원비 인상률을 산정하여야 한다고 주장하나, 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 유치원 원비 인상률은 직전 학년도 실제 받은 유치원 원비와 해당 학년도 실제 받은 유치원 원비를 비교하여 산정함이 타당하므로, 이를 기준으로 판단하기로 한다.

① 유아교육법 제8조 제4항, 같은 법 시행령 제9조 제6항 제5호에 의하면 유치원 규칙의 기재사항 중 수업료·입학금과 그 밖의 비용징수에 관한 부분을 변경하려는 경우에는 교육감의 인가를 받아야 한다거나, 유아교육법 시행규칙 제6조 등에서 유치원 원비의 공고·보고 의무를 규정하고 있다는 사정들만으로 유아교육법 제25조, 제28조의 유치원 원비 인상률 산정에 있어서 원고들이 공고·보고한 원비를 기준으로 직전 학년도 원비를 정하여야 한다고 해석할 수 없다.

② 일반적으로 직전년도 대비 해당년도에 발생한 비용 인상률을 산정하는 경우에 특별한 사정이 없는 한 동일한 항목을 비교대상으로 산정함이 경험칙에 부합하기 때문에 유치원 원비의 인상률도 '공고·보고한 원비' 또는 '실제 받은 원비' 중 하나만을 기준으로 산정함이 상당하고, 유아교육법 제25조, 제28조에서도 '유치원 원비의 인상률'이라고만 규정하고 있을 뿐 직전 학년도의 유치원 원비와 해당 학년도의 유치원 원비를 각 '공고·보고한 원비'와 '실제 받은 원비'의 서로 다른 항목에 의하여 정하도록 하는 내용은 없다.

③ 유아교육법 제25조 제3항, 같은 법 시행규칙 제6조의2 제1, 2항 및 그 위임에 따라 인상률 산정방법을 정한 교육부 고시에 의하면, 재원 유아 1인당 월평균 인상 가능 원비를 산정함에 있어 재원 유아 1인당 월평균 교육과정비 및 방과후과정비는 '전년도 전체 원아의 유치원 원비의 합을 12개월로 나눈 평균값을 다시 월 평균 원아수로 나눈 것'을 기준이 되는 원비로 보고 있고, 2018학년도 유치원 원비 인상률 산정방법 고시(교육부 고시 제2017-136호)에 의하면 세부 산정 예시로 '매월 다른 교육과정비 및 방과후과정비를 전부 합산한 값을 12개월로 나누고 이를 월평균 교육과정 및 방과후과정 참여 원아수로 나눈 값'을 전년도 원아 1인의 월평균 교육과정비 및 방과후과정비라고 하고 있다. 이에 비추어 볼 때 인상률 산정방법 고시는 인상률 산정의 기준이 되는 원비를 전년도에 실제로 징수한 원비를 기준으로 하는 것을 전제로 하고 있다고 봄이 상당하다.

④ 유치원 원비의 공고·보고 의무 해태에 대한 제재가 필요하더라도 이는 별도의 규정을 두어 해결하여야 하고, 유아교육법 제34조 제2항에 의하면 제8조 제4항을 위반하여 변경인가를 받지 아니한 자(제2호)와 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제8조 제4항에 따른 유치원의 변경인자를 받은 자(제3호)에게는 별도의 형사적 제재를 예정하고 있는바, 유아교육법이 정한 유치원 원비의 공고·보고 의무 해태에 대한 제재 필요성을 이유로 공고·보고 의무 해태와 별개의 사항인 유치원 원비 인상률 상한 초과 여부를 판단함에 있어서 원고에게 불리하게 판단할 수는 없다.

⑤ 원비 인상률 상한의 제한은 유아의 보호자의 원비 납부 부담을 경감시키기 위한 제도인데, 피고의 주장과 같이 원고들이 공고하고 보고한 직전 학년도의 유치원 원비와 해당 학년도에 실제로 받은 원비를 비교하여 원비 인상률을 산정한다면 실질적으로 유아의 보호자가 납부하여야 하는 원비 부담이 인상되지 않은 경우에도 학급보조금의 반환을 명할 수 있어서 부당하고, 직전 학년도와 해당 학년도에 각 실제로 받은 원비를 기준으로 원비 인상률을 산정할 때 유아의 보호자가 납부하는 원비 부담의 증감 여부를 실질적으로 파악할 수 있다.

(나) 포함 항목 - 우유비 등을 포함한 전체 원비

원고는, 유치원 원비의 인상률을 계산하는 유아교육법 제25조 제3항의 '유치원 원비’는 같은 법 제25조 제1항의 유치원 원비 중 우유비, 졸업앨범비, 원복비 등(이하 '우유비 등'이라 한다)은 제외되는 것으로 해석하여야 한다고 주장하나, 위 규정의 문언과 입법 취지에 비추어 볼 때 유아교육법 제25조 제3항이 정하는 '유치원 원비'의 범위를 같은 조 제1항과 동일하게 해석함이 타당하고 이를 달리 해석할 근거가 없다. 이 사건 고시 역시 재원유아 1인당 월평균 원비 산출에 있어 정부지원금을 포함한 전체 원비를 대상으로 하고, 이를 '유아 1인당 월평균 교육과정비'와 '유아 1인당 월평균 방과후과정비'로 구분한 후 인상 가능 원비를 산출하도록 하고 있어 우유비 등을 포함한 전체 원비를 산출의 기초로 삼고 있다. 따라서 우유비 등을 포함한 전체 원비를 기초로 재원유아 1인당 월평균 원비를 산출하여야 한다. 다만 실제 재원유아 1인당 월평균 원비를 산출함에 있어서는, 재원유아가 매월 같은 인원이라고 단정할 수 없고, 모든 재원유아가 우유비 등을 포함한 전체 원비를 매월 항상 동일하게 납부한다고 단정할 수 없으므로, 연간 모든 재원유아가 납부한 우유비 등을 포함한 전체 원비를 합산하여 이를 평균 재원유아 수로 나누어서 산출하는 것이 타당하다.

(3) 원비 인상률 상한 초과 여부에 관한 구체적 판단

앞서 본 기준에 따라 원고가 2016학년도, 2017학년도, 2018학년도에 각 직전 학년도와 비교하여 원비 인상률 상한을 초과하는 금액을 유치원 원비로 받았는지에 관하여 보건대, 위 거시 증거에다가 을 제3, 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합해 보면, 피고가 제출한 증거만으로는 원고가 2016학년도, 2017학년도, 2018학년도에 각 직전 학년도와 비교하여 원비 인상률 상한을 초과하는 금액을 유치원 원비로 받았음을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 이 사건 유치원에서 원비 인상률 상한을 초과하여 유치원 원비를 수령하였음을 처분 사유로 한 이 사건 처분은 위법하다.

① 2016학년도 유치원 원비 인상률에 관하여 피고는 해당 학년도에 실제로 받은 재원유아 1인당 월평균 원비가 513,618원이라고 주장할 뿐 그 주장에 의하더라도 직전 학년도인 2015학년도에 관하여 실제 받은 원비를 조사한 사실이 없다는 것이고, 피고가 제출한 증거만으로는 달리 2015학년도에 실제로 받은 원비가 얼마인지 알 수 없으므로, 원고가 2016학년도에 원비 인상률 상한을 초과하여 유치원 원비를 받았다고 보기 어렵다.

② 2017학년도의 원비 인상률 산정과 관련하여 피고의 주장에 의하더라도 2016학년도와 2017학년도에 각 실제로 받은 재원유아 1인당 월평균 원비가 513,618원과 505,160원이라는 것이어서 원고가 받은 유치원 원비는 오히려 감소되었을 뿐 원비 인상률 상한을 초과하여 인상되었다고 볼 수 없다.

③ 2018학년도의 경우에도 피고의 주장에 의하면 2017학년도와 2018학년도에 각 실제로 받은 재원유아 1인당 월평균 원비가 505,160원과 501,826원이라는 것이어서 마찬가지로 원고가 받은 유치원 원비는 오히려 감소되었을 뿐 원비 인상률 상한을 초과하여 인상되었다고 볼 수 없다.

나) 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 학급운영비 보조금 수령 여부

(1) 유아교육법 제28조 제1항 제2호에 따르면 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 지급받은 경우에는 이미 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 피고는 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 학급운영비 보조금 수령하였다는 처분 사유로 이 사건 처분을 하였다고 주장하고 있는바(피고의 2019. 6. 12.자 준비서면 28쪽 등 참조), 피고가 이 사건 처분 당시 위와 같은 사유를 처분 사유로 내세웠는지에 관하여 본다.

살피건대, 위 거시 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 처분서의 소제목이 '유치원 원비 초과 징수 및 학급운영비 보조금 부정 수급'이라고 기재되어 있는바, '유치원 원비 초과 징수'는 원고가 원비 인상률 상한을 초과하여 유치원 원비를 수령하였다는 내용임을, '학급운영비 보조금 부정 수급'은 원고가 부정한 방법으로 학급운영비 보조금을 수령하였다는 내용임을 어렵지 않게 알 수 있는 점, 이 사건 처분서의 내용을 보면 위 부정한 방법이 유치원 원비에 포함되는 졸업앨범비, 우유비, 원복비를 학부모로부터 업체계좌로 송금 또는 현금으로 징수·수납하여 유치원 회계에 미편입한 것임을 알 수 있는 점 등에 비추어 보면, 피고는 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 학급운영비 보조금을 수령하였다는 처분 사유로 이 사건 처분을 하였다고 봄이 타당하다.

(2) 유아교육법 제28조 제1항 제2호에서 규정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'은 정상적인 절차에 의해서는 유아교육법에 의한 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다고 봄이 상당하다(대법원 2005. 3. 25. 선고 2005도573 판결, 대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두50580 판결 등 참조).

위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 위 거시 증거에다가 을 제7호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 피고가 제출한 증거만으로는 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 학급운영비 보조금 수령하였음을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 학급운영비 보조금을 수령하였음을 처분 사유로 한 이 사건 처분은 위법하다.

① 피고는 학급운영비 보조금에 관하여 유치원이 공고·보고한 직전 학년도의 유치원 원비와 해당 학년도에 실제로 받은 원비를 비교하여 원비 인상률이 이 사건 고시에서 정한 원비 인상률(2016년의 경우 1.0%, 2017년의 경우 1.0%, 2018년의 경우 1.3%)을 초과하지 않은 유치원에 대하여 학급운영비 보조금을 지급하였는데, 원비 인상률 초과 여부는 위와 같은 피고의 기준과 달리 앞서 본 바와 같이 직전 학년도 실제 받은 유치원 원비와 해당 학년도 실제 받은 유치원 원비를 비교하여 판단하여야 한다.

② 이에 따르면 이 사건 유치원은 앞서 본 바와 같이 2017학년도(전년도 513,618원에서 505,160원으로 감소), 2018학년도(전년도 505,160원에서 501,826원으로 감소)의 각 유치원 원비를 직전 학년도에 비하여 오히려 인하하는 등으로 원비 인상률 상한을 초과하지 않았다. 2016학년도의 경우에는 2016학년도에 실제 받은 유치원 원비는 재원유아 1인당 월평균 513,618원이고, 전년도 실제 받은 유치원 원비에 관한 자료는 제출되지 않았지만, 전년도 공고·보고한 유치원 원비가 재원유아 1인당 월평균 487,160원이고, 전년도에도 매월 약 30,000원 정도의 우유비 등을 추가 수납한 것으로 보이므로, 2016학년도에도 원비 인상률 상한을 초과하지 않은 것으로 보인다.

③ 따라서 원고가 유치원 원비에 포함되는 우유비 등을 학부모로부터 업체계좌로 송금 또는 현금으로 징수·수납하여 유치원 회계에 미편입하였다 하더라도, 앞서 본 바와 같이 원비 인상률 상한을 초과하지 않은 이상 학급운영비 보조금 지급요건을 충족하였으므로, 원고로서는 정당한 학급운영비 보조금을 지급받은 것일 뿐 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 보조금을 지급받은 경우에 해당한다고 볼 수 없다.

다) 소결론

이 사건 처분은 유치원 원비가 원비 인상률 상한을 초과하였다거나 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 학급운영비 보조금을 수령하였다는 처분 사유가 인정되지 않으므로, 원고의 나머지 주장에 관하여 살펴볼 필요 없이 위법하여 취소되어야 한다.

6. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 이 사건 2처분 취소 청구 부분은 부적법하여 각하하고, 나머지 청구는 이유 있어 인용하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 제1심판결을 취소하고, 이 사건 소 중 이 사건 2처분 취소 청구 부분을 각하하고, 이 사건 처분 취소 청구 부분을 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.