광주지방법원 2020.8.13. 선고 2019구합10092 판결

나. 피고는 2018. 6. 25. 이 사건 유치원 원비 및 인사 관련 지도점검을 하여 유치원 원비 안정화 점검표를 작성한 후, 2018. 7. 19. 이 사건 유치원 원장에게 유치원비 초과 징수에 대한 현황파악을 위해 관련 자료 제출을 요구하였고, 2018. 9. 19. 원고에 대하여 처분의 사전통지를 한 후, 2018. 11. 8. 다음과 같은 시정명령을 2018. 12. 10.까지 이행하라는 취지의 통보(이하 '이 사건 시정명령'이라 한다)를 하였다.

[시정명령]

다. 원고가 위 시정명령을 이행하지 아니하자, 피고는 2018. 12. 17. 원고에게 위 시정명령을 2018. 12. 31.까지 이행하라는 취지의 통보(이하 '이 사건 2차 시정명령'이라 한다)를 하였고, 다시 원고가 이를 이행하지 아니하자, 2019. 1. 15. 원고에게 위 시정명령을 2019. 2. 8.까지 이행하라는 취지의 통보(이하 '이 사건 3차 시정명령'이라 한다)를 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7, 13호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장 요지

가. 이 사건 제1처분과 관련하여, 원고는 학부모들로부터 입학금 65,000원 및 활동복세트 55,000원을 받았을 뿐, 입학금을 120,000원으로 받은 사실이 없다.

나. 이 사건 제2처분과 관련하여, 유아교육법 제25조 제3항에 따라 유치원 원비의 인상률이 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률을 초과하는지 여부를 판단할 때에는 사립유치원이 공고·고시한 금액'과 '실제로 받은 금액'을 비교하는 것이 아니라 '전년도에 실제로 받은 금액'과 '현년도에 실제로 받은 금액'을 비교하여야 한다. 설령 원고가 유아교육법 제25조 제3항을 위반하였다 하여도 이를 곧바로 원비를 과오납한 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로 피고가 유아교육법 시행규칙 제10조 제1항에 따라 반환명령을 한 것은 위법하다. 또한 유아교육법 제30조 제1항의 시정명령에 근거하여서는 학부모에게 바로 원비 반환을 명할 수 없다.

다. 이 사건 제3처분과 관련하여, 원고는 입학금을 초과징수하거나 유아교육법 제25조 제3항을 위반하여 유치원 원비를 받은 바 없으므로 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 학급운영비를 지급받은 경우에 해당하지 않는다.

3. 관계 법령

별지 기재와 같다.

4. 이 사건 소 중 이 사건 2차 및 3차 시정명령 취소 청구의 적법 여부에 관한 판단

직권으로 이 부분 각 청구의 적법 여부에 대해 살펴본다.

앞서 인정한 사실에 의하면, 피고의 지시에 의한 입학금 등의 반환의무는 이 사건 시정명령에 의하여 발생하며, 이 사건 2, 3차 시정명령은 이 사건 시정명령에서 명한 입학금 등 반환의 이행을 독촉하면서 그 기한을 2018. 12. 31.까지 및 2019. 2. 8.까지 유예하여 주는 통지에 불과한 것으로서 새로운 시정명령을 부과하는 것으로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 2, 3차 시정명령은 원고의 법률상 지위에 직접적인 변동을 가져오지 않고, 항고소송의 대상이 되는 독립된 행정처분에 해당하지 않는다(대법원 1994. 2. 22. 선고 93누21156 판결, 대법원 1994. 10. 28. 선고 94누5144 판결 등 참조).

그렇다면 이 사건 2, 3차 시정명령이 항고소송의 대상이 됨을 전제로 하는 이 부분 각 청구는 부적법하다.

5. 이 사건 시정명령의 취소 청구에 대한 판단

가. 이 사건 제1처분의 위법 여부

원고는 이 사건 유치원의 학부모들로부터 입학금을 초과 징수한 바 없다는 취지로 주장하나, 갑 제7호증, 을 제2, 3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합할 때 원고는 교육청으로부터 입학금으로 인가받은 65,000원이 아닌 120,000원을 징수한 사실이 확인되므로 원고의 위 주장은 이유 없다(원고는 학부모들로부터 징수한 120,000원 중 55,000원은 활동복세트 비용으로 징수하였다는 취지로 주장하나, 이 사건 유치원이 학부모에게 통지한 납부사항으로 '입학금 120,000원'이 명시되어 있는 점, 정복비 또는 원복비 항목으로 150,000원이 별도 규정되어 있는 점 등을 종합할 때 원고는 입학금으로 120,000원을 징수하였다고 봄이 상당하고, 원고의 주장은 받아들일 수 없다).

나. 이 사건 제2처분의 위법 여부

위 처분의 적법 여부를 판단하기 위해 우선 원고가 유아교육법 제25조 제3항을 위반하여 학부모들로부터 유치원 원비 징수하였는지 여부를 검토하고, 유아교육법 제25조 제3항 위반하였을 경우 이를 이유로 학부모들에게 유치원 원비의 반환을 명할 수 있는지 여부를 검토한다.

1) 유아교육법 제25조 제3항 위반 여부

앞서 든 증거, 갑 제11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면 인정할 수 있는 아래 사정을 종합할 때 피고는 유아교육법 제25조 제3항을 위반하여 유치원 원비를 징수한 사실이 인정된다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

가) 피고는 2016년부터 2018년까지 매년 사립유치원 원비 안정화 추진 계획을 수립하였는데, 그 내용은 유치원 원비 인상률 상한제를 도입하여 교육부 고시인 '유치원원비 인상률 산정방법 고시(이하 '이 사건 고시'라고 한다)에서 정하는 원비 인상률(연평균 1%, 2018년의 경우 1.3%) 이내로 원비를 인상할 수 있다는 것이다.

나) 유아교육법 제25조 제1항은 유치원 원비를 '수업료 등의 교육비용과 그 밖의 부담금'으로 정의하고 있으므로 유치원에서 납부하는 교육비를 포함한 모든 비용은 유치원원비에 포함된다 할 것이다. 그런데 원고는 2016년부터 2018년까지 교육청에 보고한 원비 항목에 포함되어 있지 않던 영어교육비, 영어교재비, 원복비, 진급비 등을 추가하여 학부모들로부터 징수하였는데, 위 각 비용은 모두 이 사건 유치원의 원비에 포함된다 할 것이고, 위 기간 동안 원고가 징수한 유치원원비는 그 전년도에 원고가 교육청에 보고한 유치원 원비와 비교하여 이 사건 고시에서 정한 유치원원비 인상률을 초과하였음이 명백하다1).

다) 원고는, 유치원 원비의 인상률 초과 여부를 판단할 때 전년도에 사립유치원이 보고한 금액과 실제로 받은 금액을 비교하는 것이 아니라 전년도에 실제로 받은 금액과 현년도에 실제로 받은 금액을 비교하여야 한다고도 주장하나, 원비의 공고·고시는 관련 법령의 규정에 따라 그 금액을 지급받도록 하는 것이므로 전년도의 공고·고시 금액과 비교하는 것이 타당하고, 전년도에 실제로 받은 금액과 비교하는 경우 공고·고시에 위반한 금액을 기초로 인상률 초과 여부를 판단하는 결과를 초래하고, 사립유치원이 자의적으로 위 인상률을 조작할 가능성도 있어 타당하지 않다.

2) 반환명령의 적법 여부

가) 피고는, 원고가 위와 같이 인상률 상한을 초과하여 징수한 원비에 대하여 유아교육법 시행규칙 제10조 제1항을 근거로 반환명령을 하였고, 위 조항은 '과오납'된 원비를 전액 반환하도록 규정하고 있는바, 피고의 반환명령은 원고와 학부모 사이의 사법상 계약 중 유아교육법 제25조 제3항을 위반한 부분은 무효임을 전제로 하고 있다.

사법상의 계약 기타 법률행위가 일정한 행위를 금지하는 구체적 법규정에 위반하여 행하여진 경우에 그 법률행위가 무효인지 여부는 그 법규정의 해석에 따라 정하여지는바, 그 점에 관한 명문의 정함이 있다면 당연히 이에 따라야 할 것이고, 그러한 정함이 없는 때에는 종국적으로 그 금지규정의 목적과 의미에 비추어 그에 반하는 법률행위의 무효 기타 효력 제한이 요구되는지를 검토하여 이를 정할 것이고, 특히 금지규정이 이른바 공법에 속하는 것인 경우에는, 법이 빈번하게 명문으로 규정하는 형벌이나 행정적 불이익 등 공법적 제재에 의하여 그러한 행위를 금압하는 것을 넘어서 그 금지규정이 그러한 입법자의 침묵 또는 법흠결에도 불구하고 사법의 영역에까지 그 효력을 미쳐서 당해 법률행위의 효과에도 영향이 있다고 할 것인지를 신중하게 판단하여야 한다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2008다75119 판결 참조).

유아교육법 제25조 제3항은, 유치원은 원비의 인상률이 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률을 초과하게 하여서는 아니 된다고 규정하고 있는데, 이를 위반한 유치원 원비계약의 효력에 관하여는 유아교육법에서 별도로 규정하고 있지 않은바, 아래의 사정들에 비추어 보면 위 규정은 효력규정이 아닌 단속규정으로서 유치원 운영자와 학부모 사이에 체결된 유치원 원비계약이 위 규정을 위반하였다고 하더라도 그 계약의 사법상 효력에는 영향이 없다고 봄이 타당하다.

① 유아교육법 제25조 제3항은 원래 유치원 운영자와 해당 학부모 사이에 자유로이 정할 수 있는 유치원 원비에 대해 학부모의 부담을 완화시키기 위한 목적으로 일정한 범위에서 유치원 원비의 인상을 제한하는 규정이다.

② 유아교육법은 위 규정을 위반할 경우 행정청이 해당 유치원에 대해 보조금 반환(위 법 제28조 제1항 제4호), 정원감축, 학급감축 또는 유아모집 정지 등의 행정적 · 재정적 제재조치(위 법 제30조 제1항, 제2항)를 할 수 있도록 규정하고 있는데, 이를 위반한 경우를 형사처벌 대상으로 규정하고 있지는 않다.

③ 위 규정의 목적과 의미, 이를 통해 보호되는 당사자와 이익의 내용, 이를 위반할 경우 해당 유치원이 얻게 되는 이익의 성질 등에 비추어 보았을 때, 공법에 속하는 위 규정을 위반하였을 경우 그에 대하여 앞서 본 행정적 · 재정적 제재에 의하여 그러한 행위를 금압하는 것을 넘어서 그 금지규정이 원비계약의 효력까지도 무효로 하는 것이라고 보아야 할 정도로 위 규정을 위반하여 체결된 유치원 원비계약이 현저히 반사회성을 지닌 것이라거나, 그 사법상의 효력을 부인하여야만 비로소 입법 목적을 달성할 수 있다고 보기도 어렵다.

나) 살피건대 원고가 2016년부터 2018년까지 이 사건 유치원의 학부모들로부터 유아교육법 제25조 제3항을 위반하여 유치원 원비를 징수한 것은 앞서 본 바와 같으나, 위에서 본 것처럼 유아교육법 제25조 제3항은 단속규정에 불과하고, 이를 이유로 유치원 원비계약의 사법상 효력까지 부인할 수는 없는바, 위 규정에 위반하여 징수한 유치원 원비가 과오납된 경우라고 볼 수 없으므로 이를 전제로 한 피고의 이 사건 제2처분은 위법하다(피고는 유아교육법 제30조에 따라서도 위 처분이 가능하다는 취지로 주장하나, 이 역시 유아교육법 제25조 제3항이 효력규정으로서 이에 위반한 원비계약 부분은 무효임을 전제로 할 때 근거 규정이 될 수 있는 것이므로, 위 주장도 받아들일 수 없다). 따라서 이를 지적하는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

다. 제3처분에 대한 판단

1) 유아교육법 제28조 제1항에 따르면, 국가 및 지방자치단체는 사립유치원의 장이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 지급받은 경우(제2호)나 유치원 원비 인상률이 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률을 초과한 경우(제4호) 중 하나에 해당하는 경우에는 이미 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다.

2) 앞서 든 증거, 을 제7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합할 때 이 사건 유치원은 교육청으로부터 인가받은 금액을 초과하여 입학금을 징수하였음에도 관할 교육청에 학부모들로부터 징수한 입학금을 축소하여 학급운영비를 신청하였는바, 이는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 지급받은 경우에 해당하고, 이 사건 유치원의 2016년부터 2018년까지 원비 인상률이 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률을 초과하였음은 앞서 본 바와 같으므로 피고의 이 사건 처분은 위 법 제28조 제1항에 따른 것으로 적법하다. 원고는 입학금을 초과징수한 바 없고, 실제 징수한 유치원 원비를 기준으로 물가상승률 초과 여부를 판단하여야 하는데, 이에 따를 때 이 사건 유치원의 원비 인상률은 물가상승률을 초과한 바 없다는 취지로 주장하나, 앞서 살핀 바와 같이 원고가 인가된 입학금(65,000원)을 초과한 금액(120,000원)을 학부모로부터 징수한 사실이 인정되고, 물가상승률 초과 여부는 원고가 전년도 교육청에 보고한 금액을 기준으로 판단하여야 하므로 원고의 주장은 이유 없다.

6. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 2018. 12. 17.자 2차 시정명령, 2019. 1. 15.자 3차 시정명령 취소 청구 부분은 각 부적법하여 각하하고, 이 사건 제2처분의 취소 청구는 이유 있어 인용하며, 나머지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장 판사 이기리

판사 이희성

판사 홍연경

주석

1) 피고는 이 사건 유치원의 전년대비 원비인상률이 2016년의 경우 34.89%, 2017년의 경우 48.28%, 2018년의 경우 23.06%를 초과하였다는 취지로 주장하고 있고, 원고는 이에 대해 원비인상률의 초과 여부는 전년 원고가 실제 징수한 원비와 해당 연도 원고가 실제 징수한 원비를 비교해야 한다는 전제하에 원고가 원비인상률을 위반하여 유치원 원비를 징수하지 않았다는 취지로 주장할 뿐, 피고의 위 주장에 대해서는 별다른 반박을 하지 않고 있다.