서울행정법원 2013.12.5. 선고 2012구합30936 판결

가. 원고는 2010. 3. 24. 한국표준협회장으로부터 '레디믹스트 콘크리트'(표준번호 : KS F 4009)에 관하여 한국산업표준(KS) 인증을 받은 콘크리트 제조·판매 업체이다. 나. 피고는 구 산업표준화법(2013, 3, 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 하고, 그 시행령과 시행규칙을 각각 '시행령', '시행규칙'이라 한다) 제40조, 시행령 제32조 제1항 제9호, 제10호에 따라 지식경제부장관의 위임을 받아, 2012. 4. 5.부터 같은 달 6일까지 익산시 B에 있는 원고의 제조 공장에 대한 현장조사를 실시한 후, 같은 해 7. 2. 아래와 같은 이유로 법 제21조 제1항, 시행령 제28조 [별표 1] '인증 표시의 제거 · 정기 또는 판매의 정지 등에 관한 처분 기준'(이하 '행정처분기준'이라 한다)에 따라 원고에 대하여 2012. 7. 11.부터 같은 해 10. 10.까지 3개월 간 한국산업표 준 인증표시 및 판매를 정지하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다. (1) 공장심사 총 평점이 51.5점으로서 기준 60점에 미달하여 법 제21조 제1항, 행정처분기준 2. 개별기준 나에 따라 표시정지 1개월의 사유에 해당한다.

(2) 자동계량기록지를 이중으로 작성함으로써 계량신뢰도를 위반하여 행정처분기 준 2. 개별기준 마에 따라 표시정지 3개월 및 판매정지 3개월의 사유에 해당한다. (3) 행정처분기준 1. 일반기준 가.에 의하면 위반행위가 둘 이상일 때에는 그 중 처분기준이 무거운 위반사항을 적용하여야 하므로, 원고는 표시정지 3개월 및 판매정지 3개월에 처할 경우에 해당한다.

[인정 근거] 갑 제1호증의 1, 갑 제2호증, 을 제9호증의 각 기재

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

(1) 법 제20조 제1항은 소비자단체의 요구가 있는 경우 또는 인증제품의 품질저하로 다수의 소비자에게 피해가 발생하거나 회복하기 어려운 피해가 발생할 우려가 현저하다고 인정하는 경우에 한하여 현장조사를 실시할 수 있도록 규정하고 있고, 법 제20조 제3항은 현장조사를 하는 경우에도 조사 7일 전까지 조사계획을 조사를 받을 자에게 통지하도록 규정하고 있는데, 피고는 위와 같은 사유가 없음에도 조사계획에 관한 사전 통지 없이 2012. 4. 5.부터 이틀간 현장조사를 실시하였으므로, 피고의 현장조사는 위법하며, 이러한 위법한 현장조사 결과를 토대로 한 이 사건 처분도 위법하다.

(2) 피고가 이 사건 처분의 사유로 든 '계량신뢰도 위반'이란 법 또는 시행령에서, 제재처분사유로 규정하고 있지 아니하므로 제재처분의 사유로 삼을 수 없고, 행정처분 기준의 2. 개별기준 마는 제품조사 또는 시판품조사 결과 원고가 제조한 제품이 한국산업표준 인증심사기준에 부합하지 않는 경우에만 적용할 수 있다.

(3) 설령 계량신뢰도 위반이 행정처분기준의 2. 개별기준 마. 소정의 처분사유에 해당한다 하더라도, 「레디믹스트 콘크리트 KS표시 인증심사기준」사'제품시험을 위한 샘플링 방식'의 비고 5. 2)의 "자동계량기록지, 시방배합표 및 현장배합표는 이중으로 관리되지 않아야 한다." 라는 규정의 의미는 각각의 서류들을 이중으로 작성하지 않아야 한다는 의미이지 각 서류들 사이의 내용이 다른 경우까지 이에 해당하는 것으로 해석할 수는 없다. 원고는 자동계량기록지를 이중으로 작성하지 않았으며 단지 건설현장에서 요구하는 납품단가를 맞추기 위해 납품서에 형식상 그 기재를 달리하다 보니 결과적으로 자동계량기록지와 납품서의 내용이 서로 달라졌을 뿐이므로 이는 계량신뢰도 위반에 해당하지 않는다.

(4) 이 사건 처분으로 3개월간 한국산업표준 인증제품의 인증표시 및 판매가 정지된다면 원고는 도산하게 될 것이므로, 이 사건 처분은 지나치게 가혹하여 재량의 범위를 일탈한 것이거나 재량권을 남용한 것이다.

나. 관계 법령

별지와 같다.

다. 판단

(1) 절차상 하자 주장에 관하여 개법 제20조 제1항은 "지식경제부장관은 소비자단체의 요구가 있는 경우 또는 인증제품 또는 인증서비스의 품질저하로 인하여 다수의 소비자에게 피해가 발생하거나 회복하기 어려운 피해가 발생할 우려가 현저하다고 인정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 판매되고 있는 인증제품에 대한 품질시험(이하 '시판품조사'라 한다)을 하거나 인증받은자의 공장 또는 사업장에서 그 제품 또는 서비스를 조사(이하 '현장 조사'라 한다)할 수 있고, 소속 공무원으로 하여금 현장조사하게 할 수 있다." 라고 규정하고, 같은 조 제3항은 "지식경제부장관은 제1항에 따라 현장조사를 하는 경우에는 조사 7일 전까지 조사일시, 조사이유 및 조사내용 등에 대한 조사계획을 조사를 받을 자에게 통지하여야 한다. 다만, 긴급을 요하거나 사전통지의 경우 증거인멸 등으로 조사의 목적을 달성할 수 없다고 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.” 라고 규정하고 있다.

을 제1호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 2012. 3. 29.자 전북중앙 신문이 원고가 시멘트 함량을 속인 규격 미달의 콘크리트를 생산하고 시방배합설계표를 이중으로 만들어 사용해 왔다는 의혹을 보도하였고, 이에 피고는 위 기사의 진위를 확인하기 위하여 2012. 4. 5.부터 같은 달 6일까지 원고의 공장에 대한 현장조사를 실시한 사실을 인정할 수 있는바, 만약 위 기사의 보도내용이 사실이라면 인증제품의 품질 저하로 다수의 소비자에게 피해가 발생하거나 회복하기 어려운 피해가 발생할 우려가 현저하다 할 것이고, 또한 위와 같이 원고가 생산하는 콘크리트의 품질에 대한 의혹이 신문에 보도된 상황이라면 원고의 공장에 대한 현장조사는 긴급을 요하는 경우에 해당할 뿐만 아니라 피고가 현장조사계획을 사전에 원고에게 통지할 경우 원고의 증거인멸 등으로 조사의 목적을 달성할 수 없다고 인정할 수 있으므로, 원고의 공장에 대한 현장조사는 그 요건을 충족하였고 피고가 원고에게 현장조사계획을 사전에 통지하지 않고 현장조사를 실시한 것도 적법하다 할 것이다. 따라서 원고의 절차상 하자 주장은 이유 없다.

(2) 계량신뢰도 위반에 해당하는지가 우선, 레디믹스트 콘크리트의 자동화 제조공정에 관하여 살펴본다. 변론 전체의 취지에 의하면, 제조업체는 자신이 작성한 제품 시방배합표를 기초로 소비자(건설업 체)와 공급계약을 체결한 다음, 시방배합표의 내용을 공장의 제조배합 조종반(control panel)에 입력하는데, 이때 현장배합설계표가 자동으로 만들어지며, 그 정보에 따라 콘크리트가 자동 생산되면서 출하날짜·시간·강도 · 슬럼프 · 배합비율 · 출하현장명 등의 정보를 자동 기록하는 자동계량기록지가 생성되는 사실, 또한 소비자에게 제품을 인도할 때 함께 전달하는 납품서에도 동일한 정보를 자동으로 기록하는 과정을 거치는 사실을 인정할 수 있다. 이에 따르면, 일정 시점에 제조하는 특정 콘크리트 제품에 관하여 시방배합표의 입력결과에 따라, 현장배합표, 자동계량기록지, 납품서라는 서류가 동일한 내용으로 자동 생성되므로, 위 네 서류는 동일한 정보를 담고 있어야 정상이며, 만일 특정 제품에 관하여 각 서류의 내용이 서로 다르다면 자동으로 생성한 진실한 서류 외에 다른 컴퓨터에 거짓 정보를 입력하여 서류를 별개로 작성한 것이라고 볼 수밖에 없다.나 이러한 레디믹스트 콘크리트의 자동화 제조공정의 내용을 고려하면, 「레디믹스트 콘트리트 KS 표시인증 심사기준」사. '제품시험을 위한 샘플링 방식'의 비고 5. 2)의 "자동계량기록지, 시방배합표 및 현장배합표는 이중으로 관리되지 않아야 한다." 라는 규정은 특정 제품에 관한 자동계량기록지, 시방배합표, 현장배합표를 모두 진실하게 작성하여야 한다는 의미라고 보아야 하며, 각각의 서류가 이중으로 작성된 경우뿐만 아니라 세 종류의 서류가 서로 다른 내용으로 작성된 경우도 이 규정을 위반하는 것이라 볼 것이다.

대 갑 제2호증, 을 제12호증의 1부터 4, 을 제13호증, 을 제16호증의 1, 2, 3, 을 제17호증, 을 제18호증의 1, 2. 을 제19, 21호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 원고가 2011. 3. 12. 제조하여 익산시 C에 있는 D교회 공사에 공급한 콘크리트, 2011. 10. 10. 제조하여 E 2-1공구 토목공사에 공급한 콘크리트, 2012. 1. 13. 군산F 공사에 공급한 콘크리트, 2012. 4. 5. 제조하여 익산시 G 앞 수로관부설 공사에 공급한 콘크리트에 관하여 원고가 서로 다른 내용의 시방배합표, 현장배합표, 자동계량기 록지, 납품서를 작성하여 관리한 사실, ②) 피고의 현장조사 당시 원고의 대표이사 H은 "자동계량기록지를 이중으로 작성하여 관리하였음을 인정 "한다는 '현장조사 결과 확인서'에 서명하여 이를 피고에게 제출한 사실을 인정할 수 있으므로, 피고가 이 사건 처분의 사유로 삼은 계량신뢰도 위반행위가 존재함은 명백하고, 그에 반하는 원고의 주장은 이유 없다.

(3) 계량신뢰도 위반을 제품시험 결과에 따른 결함으로 볼 수 있는지

(가) 법 제21조 제2항은 "제1항에 따른 인증표시의 제거·정지 또는 판매의 정지, 그 밖에 필요한 조치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다." 라고 규정하고 있다. 그에 따라 시행령 제28조는 "법 제21조제2항에 따른 인증표시의 제거정지 또는 판매의 정지 등에 관한 처분 기준은 별표 1과 같다." 라고 규정하고, 행정처분기준의 2. 개별기준 나는 "공장심사 · 사업장심사 · 서비스심사 또는 현장조사 결과 법 제17조 제1항에 따른 인증심사기준에 맞지 아니하여 총평점이 60% 미만 40% 이상인 경우" 1차 위반시 표시정지 1개월, 2차 위반시 표시정지 3개월, 3차 위반시 표시정지 6개월의 처분을 하고, 마.는 "제품심사 또는 시판품조사 결과 법 제12조제1항에 따른 한국산업표준에 맞지 아니하는 정도가 법 제17조제1항에 따른 인증심사기준에서 정한 중대한 결함(품질이나 성능의 결함 등)에 해당되는 경우" 1차 위반시 표시정지 3개월 및 판매정지 3개월, 2차 위반시 표시정지 6개월 및 판매정지 6개월의 처분을 하도록 규정하고 있다. 즉, 행정처분기준은 공장심사와 제품심사를 구분하여 각 인증심사기준을 위반하였을 경우의 처분기준을 달리 정하고 있는 것이다.

내 한편, 시행령 제27조 제3항은 "제1항 및 제2항에 따른 시판품조사 및 현장조사의 절차·방법 등에 필요한 사항은 지식경제부령으로 정한다." 라고 규정하고 있다.

시행규칙 제14조 제3항은 제품인증의 경우 인증심사를 공장심사와 제품심사로 구분한다고 규정하고, 같은 조 제5항은 "제3항에 따른 인증심사의 절차 및 방법은 별표 9와 같다." 라고 규정하는 한편, 제17조는 "법 제20조제1항 및 영 제27조 제3항에 따른 시판품조사 또는 현장조사의 절차 및 방법은 별표 9와 같다." 라고 규정하여, 인증심사와 현장조사의 절차 및 방법을 동일하게 규율하고 있다.

다 공장심사와 제품심사의 개념에 관하여 살펴보면, 시행규칙 제14조 제3항은 공장심사란 "제품을 제조하는 공장의 기술적 생산조건이 별표 8 인증심사기준에 적합한지 여부를 심사"하는 것인 반면, 제품심사란 "제품의 품질이 해당 한국산업표준에 적합한지 여부를 심사" 하는 것이라고 규정하고 있고, 시행규칙 [별표 9] '인증심사의 절차 및 방법' 2. 가는 제품심사의 경우 "심사대상 제품의 시료(試料)를 신청인의 제품제 조공장에서 채취하여 봉인(封印)한 후에 ... 공인시험·검사기관의 장에게 .… 그 제품.의 품질시험을 의뢰하여야 한다." 라고 규정하고 있다.

(라) 인증심사기준에 관하여 살펴보면, 법 제17조 제1항은 "인증기관은 제15조제1 항 또는 제16조제1항에 따른 인증을 하는 때에는 그 제품 또는 서비스가 한국산업표준 및 지식경제부령으로 정하는 인증심사기준(이하 '인증심사기준'이라 한다)에 적합한지 여부를 심사(이하 '인증심사'라 한다)하여야 한다." 라고 규정하고 있고, 시행규칙 제13조는 "법 제17조제1항에 따른 인증심사기준은 별표 8과 같다." 라고 규정하고 있으며, 시행규칙 [별표 8] '인증심사기준' 2. 가는 "한국산업표준(KS)별 심사기준은 제1호의 일반심사기준에 1) 제품시험을 위한 샘플링방식, 2) 제품시험 결과에 따른 결함 구분(경결함, 중결함, 치명결함), 3) 제품인증표시 방법, 4) 제품의 인증 구분(종류·등급 또는 명칭) 등의 사항을 포함하여 기술표준원장이 한국산업표준(KS)별 특성에 적합한 심사기준을 따로 정한다." 라고 규정하고 있다. 이에 따라 피고가 제정한 「레디믹스트 콘트리트 KS 표시인증 심사기준」사는 '제품시험을 위한 샘플링 방식'에 의한 검사항목의 하나로서 "계량신뢰도"를 들면서 비고 5.에서 계량신뢰도 검사에 관하여 "1) 재료계량 시 콘트롤 판넬 모니터에서 확인한 수치와 자동계량기록지에 기록된 수치의 일치여부를 확인하여, 그 오차가 각 재료별 계량기의 최소 계량눈금의 2배 이내이어야 한다.

2) 자동계량기록지, 시방배합표 및 현장배합표는 이중으로 관리되지 않아야 한다. 3) 심사당일, 3개월 이전 및 6개월 이전에 출하한 임의의 현장에 제출된 시방배합표와 현장배 합표의 재료 종류 및 양이 일치하여야 한다. 다만, 굵은 골재, 잔골재, 물의 양은 골재의 표면수 및 입도보정에 의하여 시방배합표와 현장배합표의 양이 다를 수 있다."라고 규정하고 있고, 아. 제6번은 "모니터와 자동계량기록의 오차가 전부 벗어난 경우 또는 그 외 계량신뢰도를 위반한 경우"를 제품의 중대한 결함으로 규정하고 있다.

마 위 규정들을 종합하여 보면, 「레디믹스트 콘트리트 KS 표시인증 심사기준」은 계량신뢰도에 대한 검사를 사. '제품시험을 위한 샘플링방식'의 제6번, 아, '제품시험 결과에 따른 결함구분' 제6번에서 규정함으로써 체계상 제품심사의 일환으로 보고 있는 듯하나, 계량신뢰도에 대한 검사란 제품의 시료를 채취하여 그 제품을 품질을 시험하는 것이 아니라 조종반 표시기, 자동계량기록지 및 그 밖의 서류 등을 비교·분석하여 제품제조공정에서 제품을 인증심사기준에 따른 각 재료별 함량을 준수하여 제조하고 있는가, 고객으로부터 주문받은 인증제품과 동일한 함량으로 실제 제품을 생산하고 있는가를 심사하는 것이므로, 이를 제품심사에 해당하는 것으로 볼 수 없고, 오히려 공장 심사에 해당하는 것으로 보아야 한다.

(배 피고는, 레디믹스트 콘크리트는 제조 즉시 건설현장에 투입하여 사용하여야 하는 제품 특성상 인증심사기준과 달리 제조한 제품의 시료를 채취하는 것이 곤란하므로, 레디믹스트 콘크리트 제품의 품질관리를 위해서는 자동계량기록지를 이중으로 관리한 사실만으로 제품품질에 중대한 결함이 있는 것으로 보아 엄정한 제재처분을 하는 것이 필요하다고 주장한다. 물론 원고가 자동계량기록지를 이중으로 관리하면서 인증 심사기준에 부합하지 않는 제품을 생산하고서도 한국산업표준 인증표시를 사용하여 제품을 판매하는 것에 대해서는 당연히 그 위법성에 상응하는 제재를 가하여야 할 것이지만, 자동계량기록지를 이중으로 관리하면서 인증심사기준에 부합하지 않는 제품을 생산하였다는 점만으로는 그 제품의 품질이나 성능에 중대한 결함이 있다고 단정할 수없다(제품을 제조하는 공장의 기술적 생산조건은 모두 제품의 질과 밀접한 관련이 있으므로, 피고의 논리대로라면 공장심사와 제품심사를 구분할 수 없게 되고, 그 결과로 행정처분기준 2. 개별기준 나. 및 다.는 마.와 구별되는 독자적 규율 영역을 확보하지 못하게 된다). 피고는, 원고가 단가가 비싸며 초기 강도가 강한 포틀랜드시멘트를 일정한 비율로 함유하는 제품을 제조하고 공급하기로 계약을 체결하고서도 제조단가를 낮추어 부당이득을 얻기 위하여 실제 제조과정에서는 포틀랜드시멘트의 함량을 낮추고 그 대신 단가가 싸면서 초기 강도가 낮은 고로슬래그시멘트 함량을 높여 콘크리트 제품을 제조하였으며, 콘크리트 제품의 품질은 건축물의 안전에 지대한 영향을 미치고 부실 콘크리트는 대형 참사를 유발할 수 있다고 막연한 주장만 되풀이할 뿐, 두 종류의 시멘트의 배합비율을 조정할 경우 콘크리트의 성능에 어떤 영향을 미치는지에 관한 과학적인 시험결과나 연구자료를 전혀 제시하지 못하고 있으며, 원고가 과거에 제조한 것과 동일한 함량으로 콘크리트를 시험적으로 제조하여 그것의 품질을 시험하는 방식으로라도 원고가 과거에 제조한 콘크리트에 중대한 품질 · 성능 결함이 있다는 점을 규명하려는 적극적이고 구체적인 노력을 기울이지 않고 있다.

사피고가 처분사유로 삼은 계량신뢰도 위반행위는 행정처분기준 2. 개별기준의 마.가 아닌 나. 또는 다.에 해당하는 것이므로, 첫 위반인 원고의 경우 계량신뢰도 위반까지 포함한 심사 결과 총 평점이 40% 미만이라 해도 최고 표시정지 3개월의 제재만 가할 수 있을 뿐, 판매정지 3개월의 처분을 할 수는 없다. 또한 「레디믹스트 콘크리트 KS 표시인증 심사기준」에 계량신뢰도 위반을 공장심사의 평점에 반영하는 방법을 정해두고 있지 않다 하여도 이는 피고가 법과 시행령, 시행규칙의 관계 규정들의 체계와 규정 취지에 맞지 않는 심사기준을 정한 데서 비롯한 문제점으로서, 이를 이유로 계량신뢰도 위반행위가 있으면 그 자체로서 제품심사 결과 한국산업표준에 맞지 아니하는 정도가 인증심사기준에서 정한 중대한 결함이 있는 경우에 해당하는 것으로 간주할 수도 없다.

(아) 따라서 원고의 계량신뢰도 위반에 대해서 시행령 제28조 [별표1] 행정처분 기준의 2. 개별기준 마.를 적용하여 1차 위반시 표시정지 3개월 및 판매정지 3개월에 처한 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 있어 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고가 전부 부담하게 하여 주문과 같이 판결한다.