서울행정법원 2016.10.28. 선고 2015구합76476 판결

나. 광업지적 부여 E 광구(이하 'E광구'라고만 한다)에 관하여 등록번호 B로, 광업지적 부여 F 광구(이하 'F광구'라고만 한다)에 관하여 등록번호 C로 각 존속기간을 1989. 6. 14.부터 2014. 5. 31.까지로 하는 각 채굴권(이하 '이 사건 채굴권'이라 한다)이 설정되어 있었는데, 주식회사 비엠에스(이하 '비엠에스'라 한다)는 2010. 12. 6. 이 사건 채굴권에 관하여 2010. 10. 1. 현물출자를 원인으로 한 각 이전등록을 마쳤다.

다. 이 사건 토지는 E광구 및 F광구에 포함되어 있다.

라. 비엠에스는 피고에게 이 사건 채굴권의 존속기간 연장허가를 신청하였다. 피고는 2014. 1. 16. 충청남도지사에게 이 사건 채굴권을 포함한 등록번호 B, G, C 각 채굴권에 관한 생산실적을 조회하였고, 충청남도지사는 2014. 1, 21. 피고에게 위 각 채굴권에 관하여 등록번호 B, G, C, H, I, J, K, L의 합병된 광구에서 2011년 116,434톤, 2012년 127,026톤, 2013년 141,338톤의 각 장석 채굴실적이 있다고 회신하였다.

마. 피고는 2014. 1. 21. 비엠에스에게 이 사건 채굴권을 포함한 B, G, C 각 채굴권에 관하여 2014. 6. 1.부터 2034. 5. 31.까지 존속기간의 연장을 허가하였고(이하 위 허가 중 이 사건 채굴권에 관한 부분을 '이 사건 처분'이라 한다), 비엠에스는 2014. 2. 4. 이 사건 채굴권에 관하여 위 허가의 내용과 같이 존속기간연장등록을 마쳤다.

【인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1, 2, 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

3. 본안전 항변에 대한 판단

가. 원고적격

1) 피고의 주장

원고는 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자로서 이 사건 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 재산상 이익의 침해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 증명하여야만 원고적격을 인정받을 수 있는데, 원고는 이러한 점을 증명하지 못하였으므로 원고적격이 인정되지 아니한다.

2) 판단

광업권설정 허가처분의 근거 법규 또는 관련 법규의 취지는 광업권설정허가처분과 그에 따른 광산 개발과 관련된 후속 절차로 인하여 직접적이고 중대한 재산상 환경상 피해가 예상되는 토지나 건축물의 소유자나 점유자 또는 이해관계인 및 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 재산상 환경상 침해를 받지 아니한 채 토지나 건축물 등을 보유하며 쾌적하게 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데 있으므로, 광업권 설정 허가처분과 그에 따른 광산 개발로 인하여 재산상 · 환경상 이익의 침해를 받거나 받을 우려가 있는 토지나 건축물의 소유자와 점유자 또는 이해관계인 및 주민들은 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 재산상 환경상 이익의 침해를 받거나 받을 우려가 있다는 것을 증명함으로써 그 처분의 취소를 구할 원고적격을 인정받을 수 있고(대법원 2008. 9. 11. 선고 2006두7577 판결 참조), 이러한 법리는 광업권의 존속기간 연장허가 처분에 있어서도 마찬가지이다.

한편, 광업법에 의하면 광업권자 등은 광업에 관한 측량 또는 현장조사를 위하여 필요한 경우 산업통상자원부장관의 허가를 받아 타인의 토지에 들어가거나 장해물을 제거할 수 있고(제67조), 광업권자나 조광권자는 광업상 급박한 위험을 방지하기 위하여 필요한 때에는 즉시 타인의 토지에 들어가거나 토지를 사용할 수 있으며(제68조), 광업권자나 조광권자는 광업법 제70조 및 제71조 각 호가 정하는 일정한 목적에 필요한 경우 광구·조광구 또는 그 부근에서 타인의 토지를 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 규정에 따라 사용 또는 수용할 수 있다(제70조 내지 제73조).

이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 토지가 이 사건 채굴권이 설정된 E광구 및 F 광구에 포함되어 있음은 앞서 본 바와 같은바, 이 사건 토지의 소유자인 원고로서는 위 광업법 규정에 따라 광업권자인 비엠에스가 하고 있거나 할 예정인 토지의 출입 및 장해물 제거 및 사용, 토지의 사용 또는 수용 등의 권리 행사를 수인하여야 할 의무를 부담하게 되고, 원고는 이 사건 토지에서 석산개발을 위한 토석채취허가를 받고자 한다고 밝히고 있는데, 산지관리법 제27조 제1항은 채굴권이 설정된 광구에서 토석채취허가를 받으려는 자는 광업권자나 조광권자의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있어 원고가 토석채취허가를 받기 위하여는 광업권자인 비엠에스의 동의를 받아야 하므로 원고는 이 사건 토지에 관한 소유권의 행사에 제한을 받게 된다.

따라서 원고는 이 사건 처분으로 인하여 연장된 이 사건 채굴권의 존속기간 동안 의무를 부담하게 되거나 권리행사를 제한받게 되는 등 이 사건 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 재산상 이익의 침해를 받거나 받을 우려가 있다고 할 것이므로 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 있고, 피고의 위 항변은 이유 없다.

나. 제소기간

1) 처분이 있음을 안 날부터 90일 살피건대, 갑 제2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 이 사건 처분에 따른 존속기간연장등록이 기재된 이 사건 채굴권에 관한 각 광업채굴원부 등본을 이 법원에 서증으로 제출하였고, 위 각 광업 채굴원부 등본의 발급일은 각 2014. 8. 27. 및 2014. 8. 29. 인 사실이 인정되고, 원고가 2015. 10. 12. 이 사건 소를 제기한 사실은 기록상 명백하다.

위 인정사실에 원고가 위 각 광업채굴원부 등본의 입수 경위에 관하여 특별한 해명을 하지 못하고 있는 사정을 더하여 보면, 원고는 위 각 발급일에 위 각 광업채굴원부 등본을 발급받은 후 이를 이 법원에 제출한 것으로 보이므로, 원고는 늦어도 위 각 광업채굴원부 등본이 모두 발급된 2014. 8. 29.경에는 이 사건 처분이 있음을 알았다고 할 것이다.

따라서 이 사건 소는 원고가 이 사건 처분이 있음을 안 날부터 90일이 경과하여 제기된 것으로서 제소기간을 도과하여 부적법하다.

2) 처분이 있은 날부터 1년 행정소송법 제20조 제2항은 취소소송은 처분등이 있은 날부터 1년을 경과하면 이를 제기하지 못하고, 다만, 정당한 사유가 있는 때에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 위 인정사실에 의하면 이 사건 소는 이 사건 처분이 있은 때로부터 1년 8개월 이상 경과하여 제기되었음을 알 수 있으므로, 이에 정당한 사유가 있는지 여부에 관하여 본다.

행정소송법 제20조 제2항 소정의 "정당한 사유"란 불확정 개념으로서 그 존부는 사안에 따라 개별적, 구체적으로 판단하여야 하나 민사소송법 제160조의 "당사자가 그 책임을 질 수 없는 사유"나 행정심판법 제18조 제2항 소정의 "천재, 지변, 전재, 사변 그 밖에 불가항력적인 사유 보다는 넓은 개념이라고 풀이되므로, 제소기간도과의 원인 등 여러 사정을 종합하여 지연된 제소를 허용하는 것이 사회통념상 상당하다고 할 수 있는가에 의하여 판단하여야 한다(대법원 1991. 6. 28. 선고 90누6521 판결 참조).

이 사건에 관하여 보건대, E광구 및 F광구에 1989. 6. 14.부터 2014. 5. 31.까지를 존속기간으로 하는 이 사건 채굴권이 설정되어 있었던 사실, 원고가 1996. 6. 13. 위 광구에 포함된 이 사건 토지의 소유권을 취득한 사실, 이 사건 채굴권에 관한 각 광업 채굴원부에 2014. 2. 4. 이 사건 처분에 따라 존손기간연장등록이 마쳐진 사실은 앞서 본 바와 같고, 이 법원의 비엠에스에 대한 사실조회결과, 을 제2, 6, 7, 8호증의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면, 비엠에스는 F광구 내에 비금속 광물제품 제조업을 영위하기 위한 공장을 소유하고 있는 사실, 비엠에스는 E광구 및 F광구가 포함된 광산단위에서 2010.경부터 2016. 2.경까지 계속해서 장석을 채굴한 사실을 인정할 수 있다.

위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, E광구 및 F광구 내 이 사건 토지를 소유한 원고로서는 이 사건 채굴권에 관한 존속기간 연장허가 처분이 있었음을 알았거나 쉽게 알 수 있었다고 할 것이어서 이 사건 처분이 있은 날부터 1년 8개월 이상 경과하여 이 사건 소를 제기한 것에 정당한 사유가 있다고 인정되지 아니한다.

① 이 사건 채굴권에 관한 존속기간 연장허가 처분이 이루어졌음은 2014. 2. 4. 각 광업 채굴원부에 그 존속기간연장등록이 마쳐져 일반에 공개되었다.

원고가 이 사건 토지의 소유권을 취득한 1996. 6. 13.경에는 이 사건 토지가 포함된 E광구 및 F광구에 그 존속기간을 1989. 6. 14.부터 2014. 5. 31.까지로 하는 이 사건 채굴권이 설정되어 있었고, 원고는 비엠에스가 이 사건 채굴권이 설정된 이래 원고가 하고자 하는 석산개발에 관한 토석채취허가에 대하여 동의하지 아니하고 있다고 주장하고 있으므로, 원고는 이 사건 토지를 매수하는 과정에서 이 사건 채굴권의 존재 및 그 존속기간 등에 대하여 알게 되었을 것으로 보인다.

③ 이 사건 토지에서 석산개발을 하고자 하는 원고로서는 위 존속기간이 만료될 무렵 이 사건 채굴권이 존속기간의 만료로 소멸하였는지 아니면 존속기간이 연장되었는지 여부에 관하여 광업채굴원부 등을 통하여 확인하고자 하였을 것으로 보인다.

① 비엠에스가 이 사건 처분을 전후하여 계속해서 F광구에 비금속 광물제품 제조업을 위한 공장을 소유하면서 이 사건 토지가 포함된 광산단위에서 장석을 채굴하고 있었다.

따라서 이 사건 소는 정당한 사유 없이 이 사건 처분이 있은 날부터 1년이 경과하여 제기된 것으로서 제소기간을 도과하여 부적법하다.

4. 이 사건 처분의 적법 여부(부가적 판단)

가. 원고의 주장

1) 채굴권 존속기간 연장허가의 요건 결여

가) 피고는 비엠에스가 이 사건 채굴권 존속기간 연장허가신청을 하면서 광물생산 보고서를 제출하지 아니하였음에도 이 사건 처분을 하였다(제1주장).

나) 피고는 생산실적의 충족 여부에 관하여도 광물 생산 보고서를 토대로 하지 아니하고 충정남도지사의 생산실적 보고만을 토대로 판단하였고, E광구 및 F광구를 포함한 8개 광구(E광구, F광구 및 부여 M, 부여 N, 부여 0, 부여 P, 부여 Q, 부여 R)는 하나의 광산단위로 볼 수 없음에도 이를 하나의 광산단위로 하여 생산실적을 검토하고 이를 E광구 및 F광구의 생산실적으로 보았는바, 생산실적의 충족 여부를 제대로 검토하지 아니한 채 이 사건 처분을 하였다(제2주장), 2) 재량권의 일탈·남용

E광구 및 F광구에서 실제로 생산실적이 있는지 여부가 불명확하고, 비엠에스는 경제성이 없는 이 사건 채굴권 등을 미끼로 근저당권을 설정하여 대출을 받는데 목적이 있는 것으로 보이며, E광구 및 F광구에 매장되어 있는 금, 은의 양이 극히 소량이고 저품위여서 이 사건 처분으로 인하여 광산 개발이 계속된다고 하더라도 이로써 얻어지는 사회·경제적인 이익은 미미한 반면, 비엠에스는 현재까지 원고가 이 사건 토지에서 석산개발을 하기 위한 토석채취허가에 대하여 동의를 하지 아니하여 원고는 석산개발을 전혀 하지 못하고 있는 등 막대한 재산상 손해를 입었고 그러한 손해가 장래에도 계속될 것으로 예상되며, 이 사건 토지의 매매 가격도 하락하였는바, 이 사건 처분으로 인하여 침해되거나 침해가 우려되는 원고의 재산상 이익은 사회통념상 수인한도를 넘으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다(제3주장).

나. 판단

1) 제1주장에 대하여

광업법 제12조 제3항은 채굴권자는 채굴권의 존속기간이 끝나기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 산업통상자원부장관의 허가를 받아 채굴권의 존속기간을 연장할 수 있다고 규정하고 있고, 광업법 시행령 제4조 제1항 제1호는 채굴권 존속기간의 연장허가 신청일부터 소급한 3년 간의 광물의 생산실적이 별표 3에 따른 광물의 생산실적에 미달하는 경우 또는 법 제83조에 따른 광물 생산 보고서가 제출되지 아니한 경우 채굴권 존속기간의 연장허가를 하여서는 아니된다고 규정하고 있으며, 광업법 제83조, 광업법 시행령 제59조에 의하면 채굴권자나 조광권자는 매월의 광물 생산 보고서를 다음 달 20일까지 산업통상자원부장관에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.

위 규정을 종합하여 보면, 채굴권 존속기간의 연장허가를 할 수 없는 사유인 '광업법 제83조에 따른 광물 생산 보고서가 제출되지 아니한 경우'라 함은 위 법령에 따른 매월의 광물 생산 보고서를 제출하지 아니한 경우를 의미하는 것이지 채굴권 존속기간의 연장허가를 신청하면서 이에 광물 생산 보고서를 첨부하지 아니한 경우를 의미하는 것이 아니므로 이와 다른 전제에 선 원고의 제1주장은 이유 없다.

2) 제2주장에 대하여

가) 광업법 시행령 제71조 제1항 제12호에 의하면 광업법 제83조에 따른 광물생산 보고서의 접수 권한은 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사에게 위임되어 있으므로, 이 사건 채굴권에 관한 광물 생산 보고서의 접수 권한은 충청남도지사에게 있다고 보아야 한다. 이에 따라 충청남도지사는 이 사건 채굴권에 관한 광물 생산 보고서를 접수한 후 그 생산실적을 관리하고 있다고 할 것이므로 피고가 별도로 비엠에스가 제출한 광물 생산 보고서를 직접 확인하지 아니하고 충청남도지사에게 이 사건 채굴권에 관한 생산실적을 조회한 후 그 회신을 신뢰하고 광업법 시행령 제4조 제1항 제1호가 정하는 생산실적의 충족 여부를 판단한 것에는 회신된 생산실적이 허위라는 등의 특별한 사정이 없는 한 어떠한 위법이 있다고 볼 수 없다.

나) 또한 광업법 시행령 제58조는 법 제35조 제2항 제3호, 제6호에 의하여 그 실적에 따라 채굴권의 취소사유가 될 수 있는 광물의 생산실적(광업법 시행령 제33조), 광물 생산 보고서의 제출(광업법 시행령 제59조) 등은 산업통상자원부장관이 정하는 광산단위로 할 수 있다고 규정하고 있고, 위 규정의 위임에 따른 광업 업무처리지침 제51조는 "광업법 시행령 제58조에서 규정하고 있는 광산단위는 각각의 광구의 광업권자 성명과 광종명이 같고, 각각의 광구간 거리가 4km 이내로 한다. 이 경우 별표 14의 광종 중 부존면적의 적용만 받는 광종을 목적으로 등록한 광업권은 각각의 광구가 탐사지점 또는 광물채굴지점이 있는 광구로부터 계속 연접되는 경우에 한한다."라고 규정하고 있다. 위 규정에 의하여 알 수 있는 ① 광업법 제35조 제2항 소정의 생산실적을 기준으로 하는 채굴권의 취소, 광업법 제83조에 따른 광물 생산 보고서의 제출 등이 광업법 시행령 제58조에 따라 하나의 광산단위로 이루어질 수 있는 것과의 균형, ② 광물의 생산실적은 광물 생산 보고서를 토대로 관리되는 것인 점 등을 고려하여 보면, 채굴권의 존속기간 연장허가에 관하여 그 신청일로부터 소급하여 3년간의 생산실적을 판단함에 있어서도 하나의 광산단위를 기준으로 할 수 있다고 보아야 한다.

다) 이 사건에 관하여 보건대, 을 제3 내지 5호증의 각 기재, 이 법원의 비엠에스에 대한 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, E광구 및 F광구를 포함한 8개 광구(E광구, F광구 및 부여 M, 부여 N, 부여 0, 부여 P, 부여 Q, 부여 R)가 연속하여 서로 접하여 있어 일단의 토지로 되어 있는 사실, 위 각 광구에 관한 채굴권자가 모두 비엠에스인 사실, 위 각 광구에 관한 채굴권의 대상 광종에 모두 장석이 포함되어 있는 사실, 비엠에스는 2010.경부터 2016. 2.경까지 매월 충청남도지사에게 위 각 광구를 하나의 광산단위로 하여 광물 생산 보고서를 제출하여 왔고, 충청남도지사도 위 각 광구를 하나의 광산단위로 하여 생산실적을 관리하여 온 사실, 비엠에스는 위 각 광구에 관하여 2011년 116,434톤, 2012년 127,026톤, 2013년 141,338톤의 각 장석 채굴실적을 보고한 사실, 비엠에스는 2011. 1.경부터 2016. 3.경까지 위 각 광구에서 생산한 장석을 국내 유리 제조업체 및 도자기 제조업체 등 100여개 업체에 판매하거나, 연간 약 25,000톤을 해외에 수출하고 있는 사실을 인정할 수 있는바, 이를 종합하여 보면 위 각 광구는 광업업무처리지침 제51조가 정하는 요건을 충족하는 하나의 광산단위라 할 것이고(위 각 광구는 계속하여 연접하여 일단의 토지를 이루고 있으므로 각각의 광구간 거리가 4km 이내인지 여부는 문제되지 아니한다), 이 사건 채굴권에 관하여 비엠에스가 존속기간의 연장허가를 신청한 때로부터 소급하여 3년간 위 광산단위에서 충청남도지사에게 보고된 장석의 생산실적이 광업법 시행령 제4조 제1항 제1호, 별표 3, 광업업무처리지침 제5조 제3항, 별표 5가 정하는 '260톤'을 훨씬 상회하고, 비엠에스의 판매 내지 수출에 비추어 위와 같이 보고된 생산실적은 진정한 것으로 보일 뿐 달리 이를 허위라고 볼 만한 사정도 보이지 아니하므로, 이 사건 채굴권 존속기간의 연장허가신청은 광업법 시행령 제4조 제1항 제1호가 정하는 생산실적이 미달하는 경우에 해당하지 아니한다.

라) 따라서 원고의 제2주장도 이유 없다.

3) 제3주장에 대하여

살피건대, 위 인정사실 및 그로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면 이 사건 처분으로 인하여 얻어지는 사회·경제적인 이익이 미미하다고 볼 수 없고, 이 사건 처분으로 인하여 침해되거나 침해가 우려되는 원고의 재산상 이익이 사회통념상 수인한도를 초과한다고 볼 수도 없으므로 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 볼 수 없다.

① 비엠에스는 이 사건 채굴권 등을 기초로 E광구 및 F광구가 포함된 하나의 광산단위에서 계속하여 장석을 채굴하고 이를 국내 및 해외 업체에 처분하는 등의 광업을 영위하고 있다.

② 원고는 이 사건 채굴권이 이 사건 처분 당시를 기준으로 별다른 경제적 가치가 없다거나 이 사건 채굴권을 기초로 이루어지는 광업이 사업성이 없다는 점 등을 뒷받침할 아무런 구체적인 자료를 제출하지 아니하였다.

③ 원고는 이미 이 사건 채굴권이 설정되어 있는 상태에서 그 부담을 용인하고 이 사건 토지의 소유권을 취득하였다.

④ 이 사건 처분은 기존에 이미 설정되어 있는 이 사건 채굴권의 존속기간의 연장을 허가하는 것에 불과하므로 새로이 채굴권의 설정을 허가하는 것에 비하여 이 사건 처분으로 인하여 발생할 원고의 재산권에 대한 제한 정도가 상대적으로 낮다.

⑤ 채굴되지 아니한 광물에 대하여 채굴하고 취득할 권리를 부여할 권능은 국가가 독점하고 토지의 소유권은 광물에 미치지 아니함이 우리 광업법의 입법적 결단이므로 광업권의 설정 및 그 존속기간의 연장 등과 관련하여 피고가 행사하는 재량권은 가급적 존중되어야 한다.

5. 결 론

그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.