2011구합15336 직업능력개발훈련지원금 환수처분 취소

주식회사 A

서울지방고용노동청 서울동부지청장

2011. 9. 29.

2011. 10. 13.

1. 피고가 2011. 2. 16. 원고에 대하여 한 2008. 2. 19.부터 2009. 2. 18.까지의 직업능 력개발훈련비용에 대한 지원제한처분 및 그 처분에 따른 204,343,926원의 환수처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2007. 11. 28. 구 근로자직업능력개발법(2008. 12. 31. 법률 제9316호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 따라 원고의 직원들을 대상으로 하여 실시하고자 하는 '2007년 핵심인재과정(훈련과목 : 마케팅, 훈련방법 : 국내집체, 훈련기간 : 2007. 12. 3.부터 2007. 12. 4.까지 총 16시간, 이하 '이 사건 훈련과정'이라 한다)에 대하여 피고로부터 직업능력개발 훈련과정 인정을 받았다.

나. 원고는 2007. 12. 3.부터 2007. 12. 4.까지 원고 소속 직원 21명을 대상으로 이 사건 훈련과정을 실시한 후, 2008. 2. 14. 피고에게 이 사건 훈련과정을 포함한 직업능력개발 훈련비용(이하 '훈련비용'이라 한다)의 지원을 신청하여 2008. 2. 19. 피고로부터 이 사건 훈련과정에 대한 훈련비용 1,646,778원을 포함하여 합계 7,501,390원의 훈련비용을 지급받았는데, 그 중에는 이 사건 훈련과정의 훈련생인 B에 대한 훈련비용 78,417 원이 포함되어 있었다.

다. 피고는 2010. 8. 27. 감사원으로부터 직업능력개발 훈련기간 중 해외를 다녀 온 훈련생에 대한 부정 출결관리 여부에 대한 조사를 요청받고 원고에 대하여 관련 조사를 실시한 결과, 원고의 직원 B이 2007. 11. 29.부터 2007. 12. 8.까지 사이에 해외에 체류하였음에도 이 사건 훈련과정의 실시일인 2007. 12. 3.과 2007. 12. 4.에 출석한 것으로 처리되어 있음을 확인하였다.

라. 이에 피고는 2011. 2. 16. 원고에 대하여 아래와 같은 각 처분을 하였다(아래의 각 처분 중 제4 처분을 '이 사건 각 처분'이라 한다).

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1 내지 3호증(가지번호 있는 서증의 경우 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단

가. 원고 주장의 요지

(1) 이 사건 각 처분의 근거법령이 된 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항이 1년 동안의 지급제한기간에 지급된 지원금 등으로서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법과 무관한 모든 지원 금액에 대하여 무조건 반환명령을 하도록 규정한 것은 지나치게 가혹하고 불합리하여 과잉금지의 원칙이나 비례의 원칙에 반하고, 나아가 모법인 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임취지에도 반하여 무효이다.

(2) 피고는 원고에 대하여 직업능력개발 훈련과정을 인정하고서 2008. 2. 19.부터 2009. 2. 18.까지 사이에 그 훈련과정에 따른 지원금을 지급하였고, 원고는 이를 신뢰하고서 위 지원금을 해당 훈련비용에 충당하였으며, 피고는 그로부터 약 3년이 경과한 장기간 원고에게 아무런 제재도 가하지 않았는데도, 피고가 원고의 위와 같은 신뢰에 반하여 이 사건 각 처분을 하는 것은 위법하다.

(3) 원고가 이 사건 훈련과정에서 출결관리를 제대로 이행하지 못한 것에 원고의 고의나 중과실이 있다고 보기 어려운 점, B의 훈련과 관련한 지원금은 이 사건 지급제한기간인 2008. 2. 19.부터 2009. 2. 18.까지 사이에 지급된 지원금의 약 2,600배에 이르는 점 등에 비추어 이 사건 각 처분은 비례의 원칙 또는 과잉금지의 원칙에 반하는 것으로 위법하다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 이 사건 각 처분의 근거인 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항의 위헌·위법 여부 개 구 고용보험법 제35조 제1항, 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항(이하 '이 사건 시행령 조항'이라고 한다)의 규정 내용이나 형식, 체계 등에 비추어 직업능력개발 훈련비용 지원제한기간의 설정 및 그 지원제한기간에 지급된 지원금 등의 반환을 명하는 처분은 기속행위에 해당한다 할 것이다. 그런데 이처럼 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발 훈련비용 등을 받거나 받으려 한 자(이하 '부정수급자'라고 한다)에 대하여 의무적으로 1년간 지원금 등을 지급하지 아니하고 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대하여는 반환을 명하여야 한다고 규정한 이 사건 시행령 조항이 모법의 위임취지나 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되는 것이 아닌지 여부가 문제된다. 내 먼저, 이 사건 시행령 조항이 직업능력개발 훈련비용의 지원제한 및 그에 따른 지원금 등의 반환을 정한 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임취지를 벗어난 내용을 정하였는지 여부에 관하여 본다.

구 고용보험법 제35조 제1항이 대통령령에 위임하는 사항의 범위를 명시적으로 특정하지는 아니하였다 하더라도, 위 조항의 입법취지나 목적 등에 의한 내재적인 위임의 범위나 한계는 충분히 인정할 수 있다고 할 것인데(대법원 1996. 4. 9. 선고 95누405 판결, 대법원 1997. 7. 22. 선고 96누6578 판결 등 참조), 구 고용보험법에 따라

지급되는 각종 지원금 등의 성격상 다양한 유형의 위반행위가 예상되는 점과 위 규정의 형식 내지 입법목적 등을 고려하여 보면, 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임취지는 부정행위의 유형과 그 위반의 정도, 내용, 동기 및 그 결과의 경중 등에 따라 지원제한 내지 지원금 등의 반환 기준을 합리적으로 세분하여 규정하도록 위임하고 있거나 그렇지 못할 경우 관할 행정청에 일정한 범위 내에서 가중, 감경할 수 있도록 규정할 것을 예정하고 있는 것으로 봄이 상당하다. 그런데 위 규정의 위임에 따른 이 사건 시행령 조항은 앞서 본 바와 같이 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급되는 지원금 등의 반환을 명하도록 강제하고 있을 뿐, 이를 가중·감경할 수 있는 재량의 여지도 부여하고 있지 아니하여 위반행위자의 위반의 정도나 정상에 관계없이 일률적인 제재처분을 할 수 밖에 없는 결과가 초래된다.

또한, 2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정된 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등 지급제한을 규정하면서도 '다만, 지원금이나 장려금을 받은 날부터 3년이 지난 경우와 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받거나 받으려고 하는 금액이 300만 원 미만으로서 최초로 부정행위가 적발된 경우에는 1년 동안의 지급 제한을 적용하지 아니한다.'라는 제한을 두었고, 2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 개정되어 현재 시행 중인 고용보험법 시행령 제56조 제2항은! '제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나의 지원금을 받거나 받으려 한 자에 대하여 고용노동부장관은 제1항에 따른 반환명령 또는 지급 제한을 한 날부터 1년의 범위에서 새로 지원하게 되는 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나에 해당하는 지원금에 대해서는 별표 1에 따른 기간 동안 지급을 제한한다. 다만, 그 부정한 방법의 정도, 동기 및 결과 등을 고려하여 그 지급제한 기간의 3분의 1까지 감경할 수 있다.'라고 규정하는 것으로 개정하였는데, 이는 이 사건 시행령 조항의 위와 같은 문제점에 대한 반성적 고려에 따른 결과로 보인다.

따라서 이 사건 시행령 조항은 모법인 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임취지를 벗어나는 것으로 위법하다.

다 다음으로, 이 사건 시행령 조항이 과잉금지의 원칙에 위배되는지 여부에 관하여 본다.

이 사건 시행령 조항은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환명령을 통하여 지원금 등의 지급과 관련한 부정행위를 방지하고 궁극적으로 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업능력 개발과 향상을 도모하기 위한 것으로서, 지원금 등이 고용보험법상의 고용보험기금이라는 한정된 공적 재원에 의하여 이루어지는 점에 비추어 그 입법목적 자체는 정당하다고 볼 수 있다. 또한, 이 사건 시행령 조항에서 정한 징벌적 제재처분을 통하여 지원금 등의 지급과 관련한 부정행위가 감소될 것으로 보이고 그에 따라 고용보험기금이 보다. 건실화될 것으로 보이므로, 이 사건 시행령 조항은 그 입법목적의 달성에 적합한 수단으로 볼 수도 있다.

그러나 이 사건 시행령 조항의 내용은 아래에서 보는 여러 사정들에 비추어 볼 때 '피해의 최소성' 내지 '법익의 균형성'이라는 요건을 결여한 나머지 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하는 규정으로서 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배된다.

① 구 고용보험법 제35조 제2항은 징벌적인 의미에서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 징수할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 구 근로자직업능력개발법 제25조 제4항 제1호, 구 근로자직업능력개발법 시행령(2009. 3. 31. 대통령령 제21398호로 개정되기 전의 것) 제22조의2, 구 근로자직업능력개발법 시행규칙 제9조 제1항에서는 과거 5년 동안 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 신청한 횟수 등을 기준으로 하여 추가징수할 금액을 세분하여 정하고 있다. 한편, 이 사건 시행령 조항은 위 추가징수 처분과는 별도로 부정수급자에 대하여 의무적으로 1년 동안 지원금 등의 지원을 제한하도록 규정하고, 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등이라면 그것이 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 지급된 것인지와 관계없이 모두 이를 반환할 것을 명하도록 규정하고 있는데, 이 사건 시행령 조항은 위 추가징수처분의 근거규정보다 훨씬 강한 징벌적 제재의 성격을 가지고 있음에도 위 추가징수처분의 근거규정과는 달리 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을정함이 없이 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환명령만을 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 피고로서는 원고와 같이 부정수급액이 극히 소액인 사업주에 대하여도 일률적으로 위와 같은 제재처분을 할 수밖에 없는데, 반환명령의 대상이 되는 지원금 등은 통상 부정수급액에 비하여 매우 큰 금액으로서 부정수급자가 부정수급에 대한 제재로서 예상할 수 있는 범위를 현저히 초과하고, 이는 이 사건 시행령 조항을 통하여 달성하고자 하는 입법목적을 감안하더라도 그 위반행위의 내용과 정도에 비하여 부정수급자에게 지나치게 가혹한 결과가 초래될 수 있다.

(원고의 경우 부정수급액은 78,417원인데, 이 사건 각 처분으로 인하여 원고가 반환하여야 할 지원금은 204,343,926원으로 위 부정수급액의 약 2,600 배에 이르고 있다). ② 뿐만 아니라, 이 사건 시행령 조항은 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 '지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날'로 규정하고 있어 부정수급자로서는 제재처분을 받기 이전에 이미 지원받았던 지원금 등을 소급하여 반환하여야 한다. 그런데 부정수급자가 1년 동안 지원금 등에 대한 지급이 제한될 것이라는 사정을 미리 안다면 지급제한기간 동안 직업능력개발 사업을 탄력적으로 실시하여 그 손실을 줄일 수 있고, 그와 같이 직업능력개발 사업을 운영하는 것이 부당하다고 볼 수 없는바, 이 사건 시행령 조항에서 지급제한을 기속행위로 규정하면서도 그 기산일을 지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날로 정함으로써 부정수급자가 입게 되는 피해를 최소화할 수 있었던 점 등에 비추어 '피해의 최소성' 원칙을 준수하였다고 볼 수 없다.

또한, 이 사건 시행령 조항은 '지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날부터 1년 동안 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대한 반환명령을 의무적으로 규정하면서도 위 제재처분을 할 수 있는 기간에 특별한 제한을 두지 아니함으로써 부정수급자의 지위가 장기간 불안정해지는 문제가 발생한다. (④) 2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정된 고용보험법 시행령 제56조 제2항이나 2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 개정되어 현재 시행 중인 고용보험법 시행령 제56조 제2항이 위반행위의 내용이나 정도 등을 고려한 지원제한 및 그에 따른 지원금 등의 반환이 가능하도록 개정된 것이 이 사건 시행령 조항의 위와 같은 문제점에 대한 반성적 고려에 따른 결과로도 볼 수 있음은 앞서 본 바와 같다.라 따라서 모법의 위임취지에 반하거나 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되어 무효인 이 사건 시행령 조항은 이 사건 각 처분의 유효한 근거가 될 수 없다고 할 것이므로, 이 사건 각 처분 중 지원금 반환처분은, 피고가 그 근거로 삼은 위 규정이 무효인 이상 그대로 위법하다고 할 것이다.

그러나 이 사건 각 처분 중 지원제한 처분에 관하여는, 피고가 이 사건 시행령 조 항 이외에 구 근로자직업능력개발법 제25조 제3항을 그 처분의 근거로 삼고 있으므로, 이 사건 시행령 조항이 무효로 되는 것과는 별개로 이 사건 각 처분 중 지원제한 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반되는지 여부, 혹은 비례의 원칙이나 과잉금지의 원칙에 위배되는지 여부는 여전히 검토되어야 하는바, 이에 관하여는 항을 바꾸어 살펴보기로 한다.

(2) 이 사건 각 처분 중 지원제한 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반되는지 여부 일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조).

이 사건으로 돌아와 살피건대, 피고가 원고의 신청에 따라 이 사건 훈련과정을 인정하고, 그에 따른 지원금 등을 원고에게 지급한 것은, 원고가 작성하여 제출한 이 사건 훈련과정에 관련된 서류가 진실하다는 전제에 선 것이고, 이와 같은 취지에서 사업주 등이 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 지원금 등을 지급받은 경우 그 직업능력개발 훈련비용의 지원제한 및 이에 따른 지원금 등의 반환에 관한 구 근로자직업능력 개발법 제25조 제3항 제1호 등을 두고 있음에 비추어 위와 같이 피고가 이 사건 훈련 과정을 인정하고 그에 따른 지원금을 원고에게 지급한 행위를 두고 원고의 주장과 같이 피고가 직업능력개발 훈련비용의 지원제한을 하지 않겠다는 취지의 공적인 견해표명을 한 것으로 평가할 수는 없다.

나아가 달리 피고가 원고에 대하여 위와 같은 취지의 공적인 견해표명을 하였다는점을 인정할 아무런 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(3) 이 사건 각 처분 중 지원제한 처분이 비례의 원칙이나 과잉금지의 원칙에 위반되는지 여부

행정청에게 어떠한 제재적 행정처분에 관한 재량권이 부여되어 있는 경우에도 그 행정처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 당해 행정청에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 때에는 그 처분을 위법하다고 할 수 있고, 이 때 그 행정처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면 구체적인 사례에 따라 그 처분의 원인이 되는 사실의 내용과 성질, 그 경위 내지 동기, 당해 처분으로써 달성하고자 하는 행정목적, 당해 행정처분에 관한 기준 등 여러 사정들을 종합적으로 고려하여 판단할 때 그 처분내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정될 수 있어야 하는데, 공익침해의 정도에 비하여 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익이 훨씬 과중하여 비례의 원칙이나 과잉금지의 원칙에 위반되는 경우, 합리적인 사유 없이 같은 정도의 처분원인사실에 대하여 일반적으로 적용하여 온 기준과 어긋나게 공평을 잃은 제재적 행정처분을 함으로써 평등의 원칙에 위반된 경우 등에 있어 당해 행정처분은 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법하다 할 것이다(대법원 2006, 2. 9. 선고 2005두11982 판결 등 참조), 다시 이 사건으로 돌아와 살피건대, 구 근로자직업능력개발법 제25조 제3항 제1호, 제45조, 구 근로자직업능력개발법 시행령 제34조 제1항 제7호에 의하면, 노동부장관은 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발 훈련비용을 지원 융자받았거나 지원 · 융자받고자 한 사업주 등에 대하여 그 지원 융자를 제한할 수 있는데, 구 근로자직업능 력개발법 제25조 제3항은 '지원 또는 융자를 하지 아니할 수 있다'고 규정하고 있을 뿐, 이 사건 시행령 조항과 같이 그 지원제한 처분을 기속행위로 볼 만한 규정을 두고 있지 않으므로, 구 근로자직업능력개발법 제25조 제3항에 따른 지원제한 처분은 규정의 형식상 재량행위로 해석할 수 있다. 따라서 피고와 같은 지방노동관서의 장은 위 지원·융자의 제한 권한을 노동부장관으로부터 위임받았으므로, 피고는 이 사건 훈련과정 중의 부정한 출결관리에 따라 지원금을 지급받은 원고에 대하여 직업능력개발 훈련비용의 지원제한을 함에 있어 재량권을 가진다고 볼 것이다.

그런데 앞서 인정한 사실들로부터 알 수 있는 다음의 각 사정들, 즉 ① 피고는 원고에 대하여 직업능력개발 훈련기간 중 해외에 체류한 훈련생과 관련한 부정 출결관리 실태를 조사한 결과 B에 대한 부정 출결관리 사실만을 적발해 내었을 뿐, 다른 부정 출결관리사실을 찾아내지는 못하였는데, B에 대한 위 부정 출결관리로 인하여 원고가 지급받은 지원 금액은 78,417원에 불과한 점, ② 위 금액은 원고가 이 사건 각 처분에 따른 지원제한기간동안 지급받은 전체 지원 금액인 204,343,926원의 약 0.04%에 불과한 점, ③ 원고가 굳이 B에 대하여만 고의로 부정하게 출결관리를 하였다고 볼만한 합리적인 이유를 찾기 어렵고 오히려 이 사건 훈련과정 중 출결관리를 하는 과정에서 실수를 한 것으로 보는 것이 자연스러운 점 등을 종합하면, 이 사건 각 처분 중 지원제한 처분은 이로써 달성하고자 하는 공익 등을 감안하더라도 원고에게 지나치게 가혹하여 과잉금지의 원칙이나 비례의 원칙에 위배되는 것으로 재량권을 남용하였다고 봄이 상당하다.

따라서 이 사건 각 처분 중 지원제한 처분은 이러한 점에서 위법하다고 할 것이다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사안철상

판사김우현

판사정기상