(창원)2014누11772 교육훈련시설지정 취소 처분 취소

A

소송대리인 법무법인 성공 담당변호사 이준

경상남도지사

창원지방법원 2014. 10. 24. 선고 2014구합20061 판결

2015. 9. 23.

2015. 10. 14.

1. 제1심 판결을 취소한다.

2. 피고가 2013. 12. 12. 원고에게 한 교육훈련시설 지정취소 처분을 취소한다.

3. 소송총비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 당사자 관계

원고는 김해시 B에서 보육교사 양성을 위한 교육훈련을 담당하는 C교육원(이하 '이 사건 교육원'이라 한다)을 운영하는 사람이다.

나. 처분의 단서

1) D는 2013. 5. 7. 경상남도 지역의 보육교사교육원 원장이 수십 명으로부터 200만 원에서 300만 원을 교부받고, 수료증을 발급하여 허위의 보육교사 자격증을 취득하게 한 혐의로 서울송파경찰서에서 수사를 진행 중이라는 내용을 보도하였다.

2) 이에 피고는 경상남도 내 보육교사 교육훈련시설에 대한 자체 점검을 실시하였고, 2013.5.30. 이 사건 교육원에 대하여 교육운영, 교육행정, 기타 증명서 발급 등의 점검을 위한 출장조사를 하였다.

3) 그런데 피고는 그 점검 결과, 이 사건 교육원에서 2008. 12, 30. 수료증을 발급받은 E가, 원고가 피고에게 보고한 2008년 교육대상자 명단에는 기재되어 있지 아니한 사실을 적발하였다.

다. 처분사전통지 및 청문절차

1) 한편 서울송파경찰서는 2013. 10. 1. 피고에게 원고와 E 등에 대하여 영유아보 육법 위반을 근거로 한 행정처분 의뢰를 하였다.

2) 피고는 2013. 10. 7. 원고에게 E가 교육수료 인정기준 미달자인데도 수료증을 허위 발급하였다는 사유로 교육훈련시설 지정취소에 해당하는 처분사전통지를 하였다.

3) 피고는 2013. 10. 24. 청문절차를 개최하였고, 원고는 그 청문절차에 출석하여 허가받은 교육과정을 이수하지 않은 E에게 허위로 수료증을 발급하였고, E가 서울에 거주하는 관계로 주말 특강반을 개설하여 교육하였다는 취지로 진술하였다.

라. 교육훈련시설 지정취소 처분

1) 피고는 2013. 12. 4. 경상남도 보육정책위원회의 심의·의결을 거쳐 2013. 12. 12. 원고에게 구 영유아보육법 시행규칙(2009. 7. 3. 보건복지가족부령 제124호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제16조(이하 '이 사건 시행규칙 조항'이라 한다)에 따라 교육수료 인정기준 미달자에게 수료증을 발급하였다는 이유로 교육훈련시설 지정취소 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

2) 한편 피고는 원고에게 이 사건 처분을 하면서, 이 사건 교육원에서 교육과정을 이수하고 있는 교육대상자들의 권리를 보장하기 위하여 해당 교육과정이 종료될 때까지는 지정취소를 유예하기로 하여, 그 유예일자를 2014. 2. 28.로 고지하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 5호증, 을 제1, 2호증, 을 제6 내지 10호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함), 을 제11, 16호증의 각 기재, 변론 전체의 취지2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

이 사건 처분은 다음 사유로 위법하다.

1) 구 영육아보육법(2010. 1. 18. 법률 제9932호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에는 이 사건 처분과 같은 교육훈련시설 지정취소에 관한 근거 규정이 없을 뿐만 아니라 구 영육아보육법 시행령(2008. 12. 31. 대통령령 제21214호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에도 교육훈련시설 지정 취소에 관한 위임규정이 없고, 단지 이 사건 시행규칙 조항에 위반 사항이 있을 때 교육훈련시설 지정을 취소할 수 있도록 규정되어 있을 뿐이다. 따라서 이 사건 처분은 구 영육아보육법 및 구 영육아보육법 시행령의 근거 내지 위임없이 이루어진 것으로 법률유보 원칙에 위배된다(당심에서 최초로 한 주장임).

2) 원고는 이 사건 교육원을 수료한 E에게 수료증을 정당하게 발급하였을 뿐, 교육수료 인정기준이 미달인데도 수료증을 허위 발급한 것이 아니다. 피고는 이러한 처분사유가 존재하지 아니하는데도 원고가 수사기관에서 조사를 받은 것만으로 처분사유가 있다는 것을 기정사실화하여 이 사건 처분을 하였다.

3) 설령 원고가 E에게 허위 수료증을 발급하였다고 하더라도, 이는 단순한 실수에 의한 것이다. 원고는 2005년경 이 사건 교육원을 인수하여 해마다 약 200명의 보육교사를 배출하여 왔는데 이 사건 처분으로 인하여 보육교사의 수급에 악영향이 발생할 수 있고, 그로 인하여 원고가 입을 금전적·명예적인 손해도 막대하다. 따라서 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익에 비하여 원고가 입을 불이익이 훨씬 크므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 먼저 법률유보 원칙 위배 주장에 관하여 본다.

헌법 제40조와 제75조에 의하면 입법권은 국회에 속하며, 대통령은 법률에서 구체적 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있으므로, 법률의 시행령은 모법인 법률에 의하여 위임받은 사항이나 법률이 규정한 범위 내에서 법률을 현실적으로 집행하는 데 필요한 세부적인 사항만을 규정할 수 있을 뿐이고, 법률에 의한 위임이 없는 한 법률이 규정한 개인의 권리·의무에 관한 내용을 변경 보충하거나 법률에 규정되지 아니한 새로운 내용을 규정할 수는 없다(대법원 1990. 9. 28. 선고 89누2493 판결, 대법원 1995. 1. 24. 선고 93다37342 전원합의체 판결 등 참조). 그리고 대통령령으로 정할 사항에 관한 법률의 위임은 구체적으로 범위를 정하여 이루어져야 하고, 이때 구체적으로 범위를 정한다고 함은 위임의 목적 내용 범위와 그 위임에 따른 행정입법에서 준수하여야 할 목표 기준 등의 요소가 미리 규정되어 있는 것을 가리키며, 이러한 위임이 있는지 여부를 판단함에 있어서는 직접적인 위임 규정의 형식과 내용 외에 당해 법률의 전반적인 체계와 취지· 목적 등도 아울러 고려하여야 한다(대법원 2000, 10. 19. 선고 98두6265 전원합의체 판결, 대법원 2007. 5. 17. 선고 2006두8648 전원합의체 판결 등 참조).

한편 구 영육아보육법은 제17조 제2항에서 '보육시설종사자의 배치기준 등에 필요한 사항은 "보건복지가족부령"으로 정한다'라고 규정하고 있고, 제21조 제2항 제2호에서 '보육교사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로서 보건복지가족부장관이 검정·수여하는 자격증을 받은 자이어야 한다. 2. 고등학교 또는 이와 같은 수준 이상의 학교를 졸업한 자로서 "보건복지가족부령으로 정하는 교육훈련시설"에서 소정의 교육 과정을 이수한 자'라고 규정하고 있으며, 제45조 제1항에서 '보건복지가족부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 보육시설을 설치·운영하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 시설운영정지를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있다'라고 규정하고 있고, 제46조에서 '보건복지가족부장관은 보육시설의 장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 범위에서 보건복지가족부령으로 정하는 바에 따라 그 자격을 정지시킬 수 있다'라고 규정하고 있으며, 제47조에서 '보건복지가족부장관은 보육교사가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 범위에서 보건복지가족부령으로 정하는 바에 따라 그 자격을 정지시킬 수 있다'라고 규정하고 있고, 제48조에서 '보건복지가족부장관은 보육시설의 장 또는 보육교사가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 자격을 취소할 수 있다'라고 규정하고 있으며, 제51조 제1항에서 '보건복지 가족부장관 또는 시·도지사는 이 법에 따른 권한의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 위임할 수 있다'라고 규정하고 있다.

그리고 구 영육아보육법 시행령은 제26조 제1항에서 '보건복지가족부장관은 법 제51조 제1항의 규정에 의하여 법 제23조 제1항의 규정에 의한 보수교육의 실시에 관한 권한을 시·도지사에게 위임한다'라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서 '보건복지가족부장관은 법 제51조 제1항의 규정에 의하여 다음의 권한을 시장·군수·구청장에게 위임한다. 1. 법 제46조의 규정에 의한 보육시설의 장의 자격정지에 관한 권한 2. 법 제47조의 규정에 의한 보육교사의 자격정지에 관한 권한'이라고 규정하고 있다.

위와 같은 법리 및 구 영육아보육법, 구 영육아보육법 시행령의 내용을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 시행규칙 조항은 모법인 구 영육아보육법에 의한 위임이 없이 교육훈련기관으로 지정받아 이를 운영하는 사람의 권리를 제한하는 것이어서 무효이므로, 이 사건 시행규칙 조항에 근거하여 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

① 보육교사 양성을 위한 교육훈련을 담당하기 위하여는 구 영육아보육법령에 따라 신청을 하여 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 시·도지사로부터 교육훈련시설로 지정을 받아야 하므로(구 영육아보육법 시행규칙 제13조), 교육훈련시설의 지정취소는 그와 같이 시·도지사로부터 교육훈련시설을 지정받아 이를 운영하는 사람의 권리를 제한하는 침익적 행정행위이다.

② 구 영육아보육법은 보건복지가족부장관이 보육시설의 운영정지 또는 폐쇄를 명하거나, 보육시설의 장 및 보육교사의 자격을 정지시키거나 취소시킬 수 있는 규정을 두고 있을 뿐, 교육훈련시설의 지정을 취소할 수 있는지 여부, 취소할 수 있다면 교육훈련시설 지정 취소의 요건 및 절차 등 교육훈련시설의 지정취소에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 아니하고, 하위 법규인 구 영육아보육법 시행령이나 구 영육아보육법 시행규칙에서 교육훈련시설 지정취소에 관한 내용을 규정할 수 있도록 위임하는 규정도 전혀 두고 있지 아니하다.

③ 한편 피고가 이 사건 처분의 근거 규정이라고 주장하는 (i) 구 영육아보육법 제17조 제2항은 보육시설종사자의 배치기준에 관한 위임규정일 뿐 교육훈련시설 지정취소에 관한 위임규정은 아니고(위 조항의 문언상으로는 '보육시설종사자의 배치기준 "등"에 관한 사항'이라고 규정되어 있어 보육시설종사자의 배치기준 외에 다른 사항도 일응 그 위임 대상에 포함될 여지를 두고 있으나, 위 조항은 위임의 목적 내용 범위와 그 위임에 따라 보건복지가족부령에서 준수하여야 할 목표 기준 등을 전혀 규정하지 아니하여 구체적으로 범위를 정하여 이루어진 법률의 위임이라고 볼 수 없고, 위와 같은 포괄적인 규정만으로 교육훈련시설 지정 취소에 관한 사항도 위 규정의 위임대상에 포함된다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 실제로 위 규정에 따라 규정된 구 영육아보육법 시행규칙 제10조에서도 보육시설종사자의 배치기준에 대하여만 규정하고 있다), (ii) 구영육아보육법 제21조 제2항 제2호는 보육교사의 자격 요건과 관련하여 보육교사가 자격 요건을 갖추기 위하여 이수하여야 하는 교육과정을 담당할 수 있는 교육훈련시설을 보건복지가족부령으로 정할 수 있도록 규정하고 있을 뿐으로, 이는 교육훈련시설 지정에 관한 위임규정으로 볼 수 있을지언정 교육훈련시설 지정취소에 관한 위임규정으로 볼 수는 없으며, (iii) 구 영육아보육법 제51조 제1항은 같은 법에 따라 규정된 보건복지가족부장관의 업무의 일부를 대통령령으로 시·도지사 등에게 위임할 수 있도록 하는 위임규정으로, 앞서 본 바와 같이 구 영육아보육법에는 교육훈련시설 지정취소에 관하여는 아무런 규정이 없어 교육훈련시설 지청취소는 보건복지가족부장관이 위 규정에 따라 시·도지사 등에게 위임할 수 있는 대상 업무에 포함된다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 실제로 구 영육아보육법 제51조 제1항에 따라 규정된 구 영육아보육법 시행령 제26조에 의하면, 보건복지가족부장관의 보수교육의 실시에 관한 권한, 보육시설의 장 및 보육교사의 자격정지에 관한 권한만을 시·도지사 등에게 위임하고 있을 뿐 교육훈련시설 지정 취소에 관한 권한은 위임 대상에 포함되어 있지 아니하다.

④ 2011. 8. 4. 법률 제11003호로 개정된 구 영육아보육법은 제21조 제2항 제2호에서 '고등학교 또는 이와 같은 수준 이상의 학교를 졸업한 자로서 "시·도지사가 지정한" 교육훈련시설에서 소정의 교육과정을 이수한 사람'으로 규정하고, 제21조 제4항 을 신설하여 '제2항 제2호에 따른 교육훈련시설의 지정 및 지정취소, 교육과정 등에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다'라고 규정하여, 구 영육아보육법에서 보육교사의 자격 요건과 관련하여 규정되어 있던 교육훈련시설의 지정에 관한 사항을 보건복지부령에서 정하도록 한다는 위임규정을 명확하게 함과 아울러, 위 조항의 신설로 비로소 교육훈련시설의 지정취소에 관한 사항을 보건복지부령으로 정한다는 위임규정을 두게 되었다.

2) 따라서 원고의 위 주장은 이유 있다(위와 같이 이 사건 처분이 위법하다고 판단하는 이상 원고의 다른 위법 사유 주장에 관하여는 별도로 판단하지 아니한다).

3. 결 론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 이와 결론을 달리하는 제1 심 판결은 부당하므로 이를 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사강동명

판사임지웅

판사이덕환