2018구합12527 수용재결무효확인 등

A 주식회사

소송대리인 법무법인 감동으로 담당변호사 송기석, 천나리

1. 중앙토지수용위원회

2. 광주광역시

소송대리인 법무법인 뿌리 담당변호사 최병근, 김용표

2020. 6. 18.

2020. 9. 10.

1. 이 사건 소 중 피고 광주광역시에 대한 소를 각하한다.

2. 원고의 피고 중앙토지수용위원회에 대한 주위적 청구와 예비적 청구를 모두 기각한다.

3. 소송비용은 원고가 부담한다.

주위적으로, 피고, 중앙토지수용위원회가 2018. 8. 9. 원고에 대하여 한 '전라남도 고흥군 B에 위치한 관정[급수관 등 포함, 굴착지름(150mm), 양수능력(50㎡/일)] 1식'에 관한 수용재결은 무효임을 확인한다. 예비적으로, 피고 중앙토지수용위원회가 2018. 8. 9. 원고에 대하여 한 '전라남도 고흥군 B에 위치한 관정[급수관 등 포함, 굴착지름(150mm), 양수능력(50㎡/일)] 1식’에 관한 수용재결을 취소하고, 피고 광주광역시1)는 원고에게 54,400,000원 및 이에 대하여 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.

1. 재결의 경위 등

가. 피고 광주광역시는 전남 고흥군 C 일대 102,754㎡(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에 고흥군계획시설인 D을 신설하는 사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)의 시행자이고, 원고는 이 사건 사업부지 내인 전남 고흥군 B에 위치하는 관정[급수관 등 포함, 굴착지름(150mm), 양수능력(50㎡/일), 이하 ‘이 사건 관정’이라 한다]의 소유자이다.

나. 피고 광주광역시는 원고와 이 사건 관정을 취득하기 위한 협의가 성립되지 아니하자 피고 중앙토지수용위원회(이하 '피고 위원회'라 한다)에 재결을 신청하였고, 피고 위원회는 2018. 8. 9. 이 사건 관정에 관하여 수용개시일을 2018. 9. 10.로 하고, 16,000,000원을 손실보상금으로 정하여 수용재결(이하 '이 사건 수용재결'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제11호증, 을나 제1, 2호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고 광주광역시의 본안전항변에 관한 판단

가. 본안전항변 내용

원고는 이 사건 수용재결서를 송달받은 날로부터 90일이 도과한 이후에야 피고 광주광역시에 대한 소를 제기하였으므로, 이 사건 소 중 피고 광주광역시에 대한 청구 부분은 부적법하다.

나. 판단

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '토지보상법'이라 한다) 제85조 제1항에 의하면, 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 재결서를 받은 날부터 90일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다. 한편, 행정소송법 제21조 제1항, 제4항, 제14조 제1항, 제4항에 의하면, 법원은 취소소송을 당해 처분등에 관계되는 사무가 귀속하는 국가 또는 공공단체에 대한 당사자소송 또는 취소소송 외의 항고소송으로 변경하는 것이 상당하다고 인정할 때에는 청구의 기초에 변경이 없는 한 사실심의 변론종결시까지 원고의 신청에 의하여 결정으로써 소의 변경을 허가할 수 있고, 원고가 피고를 잘못 지정한 때에는 법원은 원고의 신청에 의하여 결정으로써 피고의 경정을 허가할 수 있으며, 위와 같은 소 변경 결정 및 피고 경정 결정이 있는 때에는 새로운 소송은 처음에 소를 제기한 때에 제기된 것으로 본다.

살피건대, 원고는 이 사건 수용재결을 거친 다음 2018. 8. 29. 피고 위원회를 상대로 이 사건 관정은 원고의 영업에 반드시 필요한 반면 이 사건 관정을 철거하지 않더라도 이 사건 사업을 시행할 수 있으므로 이 사건 수용재결은 침해의 최소성 내지 비례의 원칙을 위반하였다는 사유로 이 사건 수용재결의 무효확인 또는 취소를 구하는 이 사건 소를 제기한 사실, 원고는 이 사건 수용재결서 정본을 송달받은 날로부터 90일이 경과한 2019. 4. 15. 이 법원에 피고 광주광역시2)를 피고로 추가하는 신청과 피고 광주광역시에 대하여 손실보상금 54,400,000원의 지급을 구하는 내용의 청구취지 및 청구원인 변경신청을 한 사실은 기록상 명백하다.

위 인정사실에 의하면, 원고는 이 사건 소제기 당시 이 사건 수용재결의 무효확인 또는 취소만을 구하였을 뿐 손실보상금이 과소하다는 취지의 주장을 하지 않았는바, 원고가 이 사건 소를 제기한 것은 이 사건 관정에 관한 손실보상금의 증액을 구할 의도가 아니라 이 사건 수용재결의 무효확인 또는 취소를 구하고자 한 것으로, 원고가 이 사건 소장에서 피고 위원회만을 피고로 삼은 것을 착오로 피고를 잘못 지정하였다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 이 사건 수용재결의 무효확인 또는 취소를 구하는 주장 속에 손실보상금의 증액을 구하는 주장이 포함되어 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건소 중 피고 광주광역시에 대한 청구 부분은 제소기간을 도과한 위법이 있어 부적법하다.

3. 피고 위원회에 대한 주위적 청구 및 예비적 청구에 관한 판단

가. 원고의 주장

이 사건 수용재결은 다음과 같은 이유로 위법하여 무효이거나 취소되어야 한다.

1) 원고는 이 사건 관정을 E 호텔의 주관정으로 사용하고 있으므로 이 사건 관정이 수용되는 경우 E 호텔의 영업에 큰 차질이 발생하는 반면, 피고 광주광역시는 이 사건 관정을 수용하지 않더라도 이 사건 사업을 시행할 수 있다. 따라서 이 사건 관정을 수용한 이 사건 수용재결은 이 사건 사업의 필요한도를 초과하여 비례의 원칙 내지 침해의 최소성 등을 위반하여 위법하다.

2) 이 사건 수용재결의 근거가 된 감정평가는 실지조사를 하지 않은 상태에서 이루어진 것이어서 위법하고, 사실상 손실보상금 산정을 위한 감정은 전혀 이루어지지 않은 것으로 보아야한다. 따라서 위법한 감정평가에 기초한 이 사건 수용재결 역시 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 비례의 원칙 등 위반 주장에 관한 판단

1) 토지보상법은 수용·사용의 일차 단계인 사업인정에 속하는 부분은 공익성 판단을 관계 행정기관에 일임하고 그 이후의 구체적인 수용·사용의 결정은 토지수용위원회에 맡기고 있는바, 이와 같은 토지수용절차의 이분화 및 산업단지 지정 및 실시계획 승인의 성격과 토지수용위원회의 재결사항을 열거하고 있는 토지보상법 제50조 제1항 의 규정 내용에 비추어 볼 때, 토지수용위원회는 행정쟁송에 의하여 사업인정이 취소되지 않는 한 그 기능상 사업인정 자체를 무의미하게 하는, 즉 사업의 시행이 불가능하게 되는 것과 같은 재결을 행할 수는 없다(대법원 2007. 1. 11. 선고 2004두8538 판결 등 참조).

그러나 공용수용은 공익사업을 위하여 특정의 재산권을 법률에 의하여 강제적으로 취득하는 것을 내용으로 하므로, 수용할 목적물의 범위는 원칙적으로 사업을 위하여 필요한 최소한도에 그쳐야 하고, 그 한도를 넘는 부분에 대한 수용은 위법하다(대법원 1994. 1. 11. 선고 93누8108 판결 참조). 한편, 토지수용위원회의 재결사항을 열거하고 있는 토지보상법 제50조는 제1항 제1호에서 '수용하거나 사용할 토지의 구역 및 사용방법'을 규정하고 있고, 제2항 본문에서 '토지수용위원회는 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인이 신청한 범위 안에서 재결하여야 한다'고 규정하고 있는바, 위 규정을 종합하면 토지수용위원회는 사업시행자가 수용재결을 신청한 모든 토지에 대하여 반드시 수용재결을 해야 하는 것은 아니라고 해석된다.

즉, 토지수용위원회로서는 사업시행자의 수용재결 신청에 대하여 그 사업의 시행이 불가능하게 될 정도로 수용재결을 거부할 권한은 없다고 하더라도, 사업시행자가 제출한 자료 등을 기초로 수용대상 목적물이 그 사업의 시행에 반드시 필요한 것인지 여부에 대하여 판단한 후, 사업을 위하여 필요한 최소한도의 범위에 대해서만 수용재결을 하여야 하고, 당해 공익사업의 목적 달성을 위하여 필요한 범위를 넘는 부분은 수용대상이 아니므로, 그 부분에 대한 수용은 위법하며, 이는 수용재결의 고유의 위법사유에 해당한다.

2) 살피건대, 앞서 든 증거, 갑 제1 내지 10, 13, 14호증의 각 기재에 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 관정의 수용은 이 사건 사업을 위하여 필요한 최소한의 범위 내에 있다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

가) 이 사건 관정이 위치하는 전남 고흥군 B는 이 사건 사업부지 중심지역에 위치하고 있다. 피고 광주광역시는 위 토지를 D의 주차장, 준비마당, 기구창고 등으로 활용할 계획에 있어 2013. 9. 26. 위 토지 등에 관한 수용재결을 거쳐 위 토지를 수용하였다.

나) 원고는 2013. 11. 27. 광주지방법원 2013구합11178호로 2013. 9. 26.자 수용재결은 침해의 최소성 또는 비례의 원칙에 반한다는 등의 사유로 수용재결 취소 등을 구하였으나, 수용재결 취소 청구 부분은 기각되었다. 이에 원고는 광주고등법원 2015누6551호로 항소하였으나 2016. 10. 20. 기각되었고, 대법원 2016도58307호로 상고하였으나 2017. 2. 23. 기각되어 위 판결은 같은 날 확정되었다.

3) 피고 광주광역시는 당초 이 사건 관정을 재정비하여 존치시키는 방안을 검토하였다. 피고 광주광역시는 2015. 12. 31.경 원고에게 아래와 같은 내용의 관정 재정비 존치안을 제시하면서 2016. 1. 8.까지 위 존치안에 대한 수용 여부를 회신해 주기를 요청하였으나, 원고는 이에 응하지 아니하였다.

4) 이 사건 관정 및 그에 따른 시설(전선, 제어반, 계량기 등)은 D 부지 내에 위치하고 있고, D 부지의 설계지반고보다 높은 위치에 설치되어 있어 이 사건 관정을 재배치하거나 수용하여 철거하지 않는 이상 이 사건 사업계획의 수정이 불가피하고, 이 사건 사업의 원활한 수행이 곤란할 것으로 예상된다.

5) 원고는 이 사건 관정을 E 호텔의 주관정으로 사용하였다고 주장하고 있으나, 원고가 제출한 증거만으로는 원고가 이 사건 관정을 E 호텔의 주관정으로 사용하였음을 인정하기에 부족하다. 나아가 피고는 2016. 1. 8. 원고에게 이 사건 관정을 E 호텔의 주관정으로 사용한 사실을 확인할 수 있는 자료(이 사건 관정에 사용된 최근 5년간의 전기사용내역)를 제시해 줄 것을 요청하였으나, 원고는 위 요청에 응하지 아니한 것으로 보인다.

6) 원고는 이 사건 관정의 수용개시일 이후인 2019. 2.경부터 2019. 9.경까지 상수도를 사용하여 E 호텔을 운영하였고, 위 기간에 E 호텔에 부과된 상수도 요금은 2,161,240원(월 평균 약 270,155원)이다. 이 사건 관정이 수용되어 철거되더라도 원고로서는 상수도를 이용하여 위 호텔을 계속 운영할 수 있는 점, 위 기간에 E 호텔에 부과된 상수도 요금이 E 호텔을 운영하지 못할 정도의 금액에 이르지 않은 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 관정이 존치되어야만 E 호텔을 계속 운영할 수 있다는 원고의 주장은 받아들이기 어렵다.

라. 감정평가 절차의 위법 주장에 관한 판단

1) 토지보상법 제85조 제1항, 제2항에 의하면, 토지소유자는 수용재결에 대하여 불복이 있는 때에는 재결서를 받은 날부터 90일 이내에 행정소송을 제기할 수 있고 위 행정소송이 보상금의 증감에 대한 소송인 경우에는 사업시행자를 피고로 하게 되어 있으므로, 수용재결의 위법사유가 보상금의 결정에 영향을 미친 것이라면 이는 토지보상법 제85조 제2항 보상금 증감에 대한 소송이 되어야 하고, 토지수용위원회를 피고로 하여 수용재결 자체의 취소를 구하는 항고소송에서는 수용재결에 존재하는 실체상·절차상의 위법사유 중 보상금결정과 관계가 없는 사유만을 주장할 수 있을 뿐이다.

2) 살피건대, 앞서 든 증거, 이 법원의 주식회사 F, 주식회사 G에 대한 각 문서제출명령 결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고 위원회는 이 사건 수용재결 전 주식회사 F과 주식회사 G에 각 이 사건 관정에 대한 감정평가를 의뢰한 사실, 위 각 법인 소속 감정평가사 H과 I는 2018. 7. 6. 원고 측 관계인, 피고 소속 공무원, 군의원, 변호사 사무실 직원, 기자 등의 참여하에 이 사건 관정에 대한 현장조사를 실시한 사실, 감정평가사 H과 I는 위 현장조사 당시 이 사건 관정 내부를 확인하고자 하였으나 원고는 '대체 관정 설치, 상수도 시설 설치비 및 상수도 사용료 영구부담, 잔여지 보상, 영업보상 등’을 요구하면서 이 사건 관정의 잠금장치를 해제하지 않은 사실, 이에 감정평가사 H과 I는 피고 광주광역시가 제공한 자료를 기초로 이 사건 관정에 대한 감정평가를 한 사실을 인정할 수 있다.

위 인정사실에 의하면, 이 사건 수용재결을 위한 감정평가 자체는 이뤄졌다고 봄이 타당하고, 이 부분 주장에서 원고가 들고 있는 이 사건 수용재결의 위법사유(감정평가 방법의 하자)는 결국 그 수용보상금의 결정에 영향을 미치는 사유에 지나지 아니하여 피고 위원회를 상대로 이 사건 수용재결의 무효확인 또는 취소를 구하는 항고소송의 사유가 될 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 피고 광주광역시에 대한 소는 부적법하므로 이를 각하하고, 원고의 피고 중앙토지수용위원회에 대한 주위적 청구와 예비적 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 염기창

판사 김정민

판사 이화진

1) 원고는 2019. 4. 15. 광주광역시 교육감을 예비적 피고로 추가하는 내용의 '피고추가 신청서'를 제출하고, 같은 날 예비적으로 피고 광주광역시 교육감은 원고에게 54,400,000원 및 이에 대한 지연손해금을 지급하라는 내용의 '청구취지 및 청구원인 변경신청서'를 제출하였다. 그러나 이후 원고는 2019. 4. 18. 광주광역시 교육감을 예비적 피고로 추가한 것을 철회하고, 광주광역시를 예비적 피고로 추가한다는 내용의 '피고추가신청 철회서' 및 '피고추가신청서'를 각 제출하였고, 2019. 5. 22. '광주광역시 교육감이 사업시행자인 것으로 오인하여 광주광역시 교육감을 예비적 피고로 추가하는 내용의 신청서를 제출하였으나, 광주광역시가 사업시행자이므로 광주광역시 교육감을 예비적 피고로 추가한 신청서를 철회하고 광주광역시를 예비적 피고로 추가하는 신청서를 제출하였다'는 내용의 '의견서'를 제출한 점, 2019. 6. 27, 2회 변론기일에서 예비적 피고로 광주광역시가 추가된 점 등에 비추어 2019. 4. 15.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서의 청구취지란에 기재된 '피고 광주광역시 교육감'을 '피고 광주광역시'로 변경한 것으로 본다.

2) 원고가 2019. 4. 15. '광주광역시 교육감'을 예비적 피고로 추가하였다가 2019. 4. 18. 예비적 피고를 '광주광역시 교육감'에서 광주광역시로 변경한 것은 각주 1)에서 본 것과 같다.