서울고등법원 2019.12.6. 선고 2019누50382 판결

○ 한국연구재단은 2010. 4. 1.경 원고와 'C사업'(과제명: D, 연구기간: 2010. 4. 1. ~ 2019. 2. 28., 이하 '이 사건 연구과제'라 한다)에 관한 '연구개발과제 표준협약'을 체결하였고, 2015. 3.경까지 매년 위 협약을 갱신하였다. 원고는 이 사건 연구과제에 주관연구기관으로 참여하였고, A대학교 공과대학 E과 교수인 제1심 공동원고 B(이하 'B'라고만 한다)가 이 사건 연구과제에 주관연구책임자로 참여하였다.

○ 원고는 위 협약에 따라 2010. 4. 1.부터 2016. 2.까지 총 3,390,000,000원의 정부출 연금을 지원받았다.

[2]

○ 한국연구재단은 2015. 4. 20. 원고에게 '2015년 연구비집행 정밀정산 현장점검 실시'를 통보하고, 이에 따라 2015. 4. 22.부터 같은 해 4. 24.까지 원고에 대한 점검을 실시하였다.

○ 위 점검 결과 한국연구재단이 2015. 6. 9. A대학교에게 이 사건 연구과제 연구비 집행의 적정성과 관련한 정밀정산 결과를 통보하였다.

○ 위 통보 내용은, ▲ B 교수의 연구실에서 행정직원이 학생연구원에게 지급하는 인건 비(이하 '학생인건비'라 한다) 68,697,065원을 공동관리한 사실이 인정되고, ▲ 타 기관 소속 참여연구원인 F대학교 약학과 G 교수는 B의 배우자로서 과제기여도를 인정할 수 없으므로 전문가 검토가 필요하고(G에 대해 집행한 직접비 및 연구수당 합계 44,402,807 원), ▲ 원고에게 제출한 거래명세서 내역 중 2011년, 2013년, 2014년에 집행한 연구장비·재료비 12건 합계 13,140,300원의 금액이 실제 구입내역과 불일치하고, 그 중 연구재료비로 허위 구매한 프린터는 G에게 전달되었다는 것이었다.

○ 한국연구재단은 2016. 3. 15. A대학교와 B에게 피고의 승인을 받은 제재조치 심의 결과를 통보하였다(이하 '2016. 3. 15.자 통보'라 한다).이 위 통보 내용은, 연구비의 용도 외 사용(학생인건비 공동관리, 과제기여도가 없는 G에 대해 연구비 집행, 연구장비·재료 허위 구매 등)이었다.

○ 피고는 2016. 5. 27. B에 대하여 「과학기술기본법」 제11조의2 제1항 제5호, '국가연 구개발사업의 관리 등에 관한 규정'(2016. 7. 22. 대통령령 제27369호로 개정되기 전의 것) 제27조에 따라 3년간의 국가연구개발사업 참여제한처분을 하였다. 한편으로 피고는 같은 날 A대학교에 대하여 정부출연금 126,356,839원(제재부가금 116,667원 포함)의 환수처분을 하였다(이하 위 각 처분을 '2016. 5. 27.자 처분'이라 한다).

○ 2016. 5. 27.자 처분의 금액 126,356,839원(제재부가금 116,667원 포함)은 제재부가 금 116,667원을 제외하면 126,240,172원인데, 이는 위에서 본 바와 같이 ▲ 공동관리한 학생인건비 68,697,065원, ▲ 과제기여도가 없는 G에 대해 집행한 직접비 및 연구수당 44,402,807원, ▲ 신고내역과 불일치하게 구입한 연구장비 · 재료비 13,140,300원을 합한 126,240,172원(= 68,697,065원 + 44,402,807원 + 13,140,300원)이다.

[3]

○ 원고와 B는 2016. 6. 10. 피고와 한국연구재단을 상대로 이 사건 소를 제기하여 2016. 3. 15.자 통보의 취소를 구하였다.

○ 원고와 B는 이 사건 소장에서, "한국연구재단이 피고로부터 처분의 권한까지 위임받았는지 여부 등이 불분명하므로, 피고들이 처분의 주체 및 처분의 상대방을 분명히 소명하는 경우 소취하 등을 통하여 청구취지를 정리하겠다."고 하였다.

○ 피고와 한국연구재단은 제1심 법원에 제출한 답변서에서, 2016. 3. 15.자 통보는 피고가 B에 대하여 국가연구개발사업 참여제한처분을 하고, 원고에 대하여 정부출연금 126,356,839원(제재부가금 116,667원 포함)의 환수처분을 한 것이라고 밝혔다.

○ 한편으로 피고는 2016. 5. 27.자 처분 가운데 A대학교에 대하여 한 정부출연금 126,356,839원(제재부가금 116,667원 포함)의 환수처분은 처분의 상대방을 오기한 것이라는 이유로, 이를 제1심 법원 계속중인 2016. 8. 31, 취소하고 원고에게 재처분의 사전통지를 하였다.

○ 피고는 위와 같이 재처분의 사전통지를 하면서 그 관련규정으로, 처분의 사전통지에 관한 「행정절차법」 제21조와 처분의 정정에 관한 같은 법 제25조를 기재하였다.

○ 피고는 제1심 계속 중인 2016. 9. 20. 원고에 대하여 위와 같이 취소한 처분과 동일한 내용으로 정부출연금 126,356,839원(제 재부가금 116,667 원 포함)의 환수처분을 하였다(이하 위 처분을 '이 사건 환수처분'이라고 한다).

○ 원고와 B는 제1심 계속중인 2017. 2. 29. 한국연구재단에 대한 소를 취하하였다.

○ 2017. 11. 17. 선고된 제1심 판결은, 2016. 3. 15.자 통보는 B에 대한 국가연구개발 사업 참여제한처분 및 정부출연금 환수처분이고, 원고에 대한 처분이 아니므로, 원고가 2016. 3. 15.자 통보의 취소를 구하는 소는 부적법하다고 판단하여 원고의 소를 각 하하였다.

○ 원고가 제1심 판결에 대하여 항소하였고, 피고는 환송전 당심 2018. 5. 9.자 준비서면에서 다음과 같은 본안전 항변을 하였다. 즉, 2016. 3. 15.자 통보는 처분이 아니라 처분의 사전통지이고, 2016, 5. 27.자 처분이 대외적인 처분인데, 그 처분 가운데 정부출연금 환수처분은 처분의 상대방을 오기한 것으로서 이를 2016. 8. 31. 취소하고 2016. 9. 20. 동일한 내용으로 원고에 대하여 이 사건 환수처분을 하였으므로, 2016. 3. 15.자 통보의 취소를 구하는 원고의 소는 부적법하다는 것이었다.

○ 이에 원고는 환송전 당심에서 2018. 5. 21. 이 사건 환수처분의 취소를 구하는 것으로 청구를 교환적으로 변경하였다.

○ 이에 대하여 피고는 위와 같은 청구의 교환적 변경은 제소기간을 도과한 것으로서 부적법하다는 본안전 항변을 하였다.

○ 환송전 당심 판결은 위와 같은 청구의 교환적 변경은 제소기간을 준수하지 못하여 부적법하다는 이유로, 그와 같이 변경된 원고의 소를 각하하였다.

2. 본안전 항변

앞서 본 바에 의하면 환송전 당심에서, 피고는 원고가 2016. 3. 15.자 통보의 취소를 구하는 것은 부적법하다는 본안전 항변을 하고, 이에 원고가 이 사건 환수처분의 취소를 구하는 것으로 청구를 교환적으로 변경하였는데, 이에 대하여 피고가 위와 같이 교환적으로 변경된 소는 제소기간을 도과하여 부적법하다는 본안전 항변을 하고, 환송전 당심 판결은 제소기간 도과를 이유로 위와 같이 교환적으로 변경된 원고의 소를 각하하였다.

그런데 환송판결은 원고가 위와 같이 환송전 당심에서 청구를 교환적으로 변경하였다 하더라도 변경된 소의 제소기간 준수 여부는 따로 따질 필요가 없다고 판단하였고, 환송후 당심은 「행정소송법」 제8조 제2항, 「민사소송법」 제436조 제2항에 따라, 상고 법원이 파기의 이유로 삼은 사실상 및 법률상 판단에 기속된다.

그렇다면 원고가 위와 같이 환송전 당심에서 이 사건 환수처분의 취소를 구하는 것으로 청구를 교환적으로 변경한 것은 제소기간을 도과한 것으로서 부적법하다고 할 수 없으므로, 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 원고의 주장 요지

이 사건 환수처분은 ▲ 공동관리한 학생인건비 68,697,065원, ▲ 과제기여도가 없는 G에 대해 집행한 직접비 및 연구수당 44,402,807원, ▲ 신고내역과 불일치하게 구입한 연구장비·재료비 13,140,300원을 합한 126,240,172원을 환수하는 처분인데, 그 각 처분사유가 인정될 수 없어 위법하고, 가사 처분사유가 인정된다고 하더라도 재량권 일탈·남용으로 위법하다.

4. 처분사유

가. 학생인건비 68,697,065원을 공동관리

1) 원고의 주장

이 사건 연구과제와 관련하여 공동관리된 금원은 '학생인건비'가 아니라 '연구수당'으로서, 연구수당은 학생인건비와 달리 공동관리가 금지되어 있지 않고, B가 소속 학생 연구원들의 인건비를 공동으로 관리하였다 하더라도 이를 연구개발비의 용도 외 사용이라고 할 수 없으며, B는 이러한 공동관리를 지시하거나 그 관리에 관여한 적도 없다. 따라서 학생인건비 68,697,065원을 공동관리하였다는 처분사유는 인정될 수 없다.

2) 인정사실

아래의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제3호증, 을 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다.

○ 교육부장관은 「학술진흥법」에 따라 한국연구재단에 위임하여 학술지원사업을 추진하는데, 교육부장관이 A대학교를 학술지원 대상자로 선정하고 A대학교 총장과 'H 사업'(사업기간 : 2012.3.1. ~ 2013.2.28.) 협약을, 'I 사업(사업기간 : 2013.9.1. ~ 2020.8.31.) 협약을, 'J 사업'(사업기간 : 2008.12.1. ~ 2013.8.31.) 협약을 각 체결하였다(이하 위 세 가지 사업을 통틀어 '이 사건 관련사업'이라 한다).

○ 원고는 교육부장관으로부터 이 사건 관련사업의 사업비를 지급받아 관리하였고, B는 이 사건 관련사업의 연구자로 참여하였다.

○ 한국연구재단은 이 사건 연구과제와 이 사건 관련사업을 합하여 B에 대한 정밀정 산 현장점검을 실시하였는데, B의 연구실 소속 대학원생들이 2011. 5.경부터 2015. 4.경까지 개인 계좌로 지급받은 인건비, 연구수당 중 일부를 다시 공동관리 계좌(행정직원의 계좌)로 반환하여 합계 140,673,491원이 입금된 사실을 확인하였다.

○ 한국연구재단은 공동관리 계좌의 세부내역을 토대로 각 사업별 공동관리 금액을 산정하되, 관련된 사업을 특정할 수 없는 경우에는 지급된 인건비의 비율로 입금액을 안분하여 사업별 공동관리 금액을 산정하였고, 그 결과 [별지 2] 기재와 같이 H 사업에 12,230,048원, I 사업에 16,055,232원, J 사업에 43,691,146원, 이 사건 연구과제 사업에 68,697,065원이 각 공동관리된 것으로 산정하였다.

3) 학생인건비, 연구수당

(1) 「과학기술기본법」 (2014. 5. 28. 법률 제12673호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 제11조의2 제1항 제5호에서 중앙행정기관의 장은 소관 국가연구개발사업에 참여한 기관, 연구책임자 등이 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우 5년의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며, 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다고 규정하고 있고, 제5항에서 참여제한 사유별 참여제한기간의 구체적 기준 및 사업비의 환수 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다.

이에 따라 '국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정'(2012. 5. 14. 대통령령 제23788호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 규정'이라 한다) 제12조 제1항은 중앙행정기관의 장은 연구개발비의 전부 또는 일부를 출연할 수 있다고 규정하면서, 제5항에서 중 강행정기관의 장이 지급하는 연구개발비의 비목은 인건비 · 직접비·위탁연구개발비 및 간접비로 구성하며, 각 비목별 계상기준은 별표 2와 같다고 규정하고, 별표 2는 인건비의 세목으로 '내부인건비'와 '외부인건비' 등을, 직접비의 세목으로 '연구수당' 등을 각 규정하고, 비고 제3항에서 '외부인건비 중 대학 및 특정연구기관의 학생연구원에게 지급되는 인건비는 연구책임자가 공동관리해서는 안 된다'고 규정하고 있다.

(2) 이 사건 규정이 학생인건비의 공동관리를 금지하는 취지는 책임연구원인 교수가 우월한 지위에서 학생인건비를 공동관리하여 이를 다른 용도로 전용함으로써 학생연구원에게 지급되어야 하는 인건비를 본래의 용도로 사용하지 않아 학생연구원의 최소한의 경제적 기반을 무너뜨리고 연구의욕을 저하시키는 것을 방지하는 데 있다.

이 사건 연구과제의 주관연구책임자인 B는 이 사건 연구과제에 관하여 피고로부터 지급받은 연구개발비 중 인건비가 이 사건 연구과제에 직접 참여하는 학생연구원들에게 지급되어 귀속되도록 관리할 책임이 있으므로, 위 인건비가 학생연구원들에게 직접 귀속되지 아니하고 연구실의 공동경비 등으로 사용되게 한 경우 연구개발비를 용도 외로 사용한 경우에 해당한다.

또한 인건비를 공동관리하는 것은 이 사건 규정이 금지하고 있는 행위에 해당하여, 사후적·결과적으로 그 공동관리된 돈이 학생연구원에게 지급되었는지 여부를 불문하고 그 공동관리 자체가 용도에 어긋나는 사용에 해당한다고 보아야 한다.

한편으로 해당 연구개발사업에 참여하는 연구원에 대한 고정적 급여의 성격을 갖는 '외부인건비'와 달리 '연구수당'은 직접비의 한 세목으로서 해당 연구개발과제 수행과 관련된 연구책임자 및 참여연구원의 보상금 · 장려금 지급을 위한 인센티브로서의 성격을 지니고, 이 사건 규정은 연구개발비의 비목을 인건비 · 직접비·위탁연구개발비 및 간접비로 명시적으로 구별하면서 그 문언상 외부인건비에 한하여 공동관리를 금지하고 있는바, 이러한 이 사건 규정의 내용 및 연구수당의 성격에 비추어 보면 연구수당은 인건비와 구별되는 것으로서 공동관리가 금지된다고 할 수 없다.

4) 처분사유

(1) 위 처분사유에 관하여 보건대, 앞서 본 인정사실과 변론 전체의 취지를 종합하여 보면 아래와 같다.

■ 위 처분사유는 을 제1호증(사업별 학생인건비 배분자료)에 근거한 것인데, 피고는 을 제1호증을 원고가 직접 작성했다고 주장하고, B는 원고의 작성 사실을 부인하고 있으며, 을 제4호증의 기재만으로는 원고가 을 제1호증을 작성하였다고 인정하기에 부족하다. 그렇다면 을 제1호증은 작성주체, 작성경위가 분명하지 않아 이를 그대로 믿기 어렵다고 할 것이다.

■ 을 제1호증의 세부내역 중 '인센티브 반납'으로 기재되어 있는 부분은 연구수당을 공동관리 계좌에 반환한 것이고, 다수의 금원은 그 세부내역상 이 사건 연구과제가 아닌 이 사건 관련사업의 인건비를 반납한 것으로 기재되어 있음에도 을 제1호증에서는 그 중 일부 금액을 이 사건 연구과제의 인건비 반납으로 산정하고 있다.

■ 을 제1호증에 기재된 2012. 4. 29.자, 같은 해 4. 30.자, 같은 해 5. 21.자 입금액 각 260만 원은 이 사건 관련사업인 H 사업에서 지급한 인건비 액수와 정확히 일치하여 그 사업의 인건비 반납으로 보임에도, 을 제1호증에서는 그 중 일부 금액을 이 사건 연구과제의 인건비 반납으로 산정하고 있다.

■ 그 밖에 명시적으로 이 사건 연구과제의 인건비를 반납한 것으로 특정할 수 있는 내역이 존재하지 않고, 그 세부내역 기재 및 금원의 액수에 비추어 볼 때 대부분 이 사건 관련사업의 인건비 반납으로 보임에도 불구하고, 뚜렷한 근거 없이 이 사건 연구과제의 인건비 반납으로 산정되었다.

(2) 위와 같은 사정에 비추어 보면, 을 제1호증의 기재만으로는 학생인건비 68,697,065원을 공동관리하였다는 처분사유를 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할만한 증거가 없다. 따라서 이 사건 환수처분은 위 처분사유에 관련하여 위법하다.

5) 추가 처분사유

(1) 피고는, 원고와 B는 공동관리 규정을 위반하여 기여도 평가나 등록금 납입 영수증에 의한 정산 없이 학생연구원들에게 연구수당을 지급하였고, B가 이를 공동관리하면서 용도 외 목적으로 사용하였으며, 실제적으로 학생연구원 개인에 대한 보상금, 장려금으로 사용된 것이 아니므로, 연구개발비의 용도 외 사용으로 보아야 한다고 주장한다.

(2) 피고의 위 주장은, 학생인건비 68,697,065원을 공동관리하였다는 기존의 처분사유에다가 새로운 처분사유를 추가하는 것으로 볼 수 있다.

그런데 기여도 평가나 등록금 납입 영수증에 의한 정산 없이 학생연구원들에게 연구수당을 지급하였다고 주장하는 것은, 학생인건비를 공동관리 하였다는 기존의 처분사유와 그 내용 및 취지가 크게 다르고, 이 사건 규정 [별표 2] 비고에 의하면 각기 적용되는 호를 달리하며,2) 그 기초가 되는 사회적 사실관계를 놓고 볼 때 동일성을 인정하기 어려우므로, 위와 같은 처분사유 추가는 허용되지 않는다고 할 것이다.

(3) 설령 위와 같은 처분사유 추가가 허용된다고 하더라도, 갑 제3 내지 7, 12, 18, 20 내지 35, 37, 38호증, 을 제1, 4, 12, 18, 19호증의 각 기재, 제1심 증인 Q의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하여 살펴보면 아래와 같다.

- 학생연구원들은 학업과 연구를 위하여 하루의 대부분을 연구실에서 보내기 때문에 생수 구입, 정수기 유지관리, 간식 구입 등의 공동 비용이 필요하였고, 학생연구원들은 공동 경비를 연구실 운영비 외에도 국제학술회 참가를 위한 항공권 구매나 현지숙박시설 비용, 여행경비 등으로 사용하기도 하였던 것으로 보인다.

- 연구수당 지급시 각 연구원들에 대한 기여도 평가가 이루어진 것으로 보이고, B가 일정한 지급 기준을 정하여 그 기준에 맞게 학생연구원들에게 연구장학금이 지급되도록 하였으며, 학생연구원들은 위와 같은 기준을 초과하여 지급받은 돈을 행정직원이 관리하는 공동관리 계좌에 입금하여 관리하였다. 그런데 B가 학생연구원들에게 연구수당을 공동관리할 것을 직접 지시하거나 관여하였다는 사실을 증명할 자료가 부족하다.

- 연구장학금이 B를 거쳐 학생연구원들의 계좌로 지급된 것이 아니라 원고로부터 학생연구원들의 계좌로 직접 이체되었고, 학생연구원들이 지급받은 연구장학금을 공동관리 계좌에 입금한 것이므로, 학생연구원들 자신의 의사에 따라 지급받은 연구수당을 공동관리 계좌로 모은 후 사용하였을 가능성을 배제하기 어렵다.

- 2017. 9. 13. 개정된 'A대학교 산학협력연구 연구비 산정기준'에 의하면, '연구수당을 연구자가 회수하여 공동관리한 경우 공동관리 해당 금액'을 국가연구개발사업 부당집행의 한 종류로 추가하여 규정하고 있다. 그러나 제재적 처분은 원칙적으로 행위시 규정에 의하여야 하고, 행위 후 개정된 규정은 적용될 수 없으므로, 위와 같이 2017. 9. 13.자 개정으로 추가된 위 규정을 근거로 위 개정 이전에 연구수당을 공동관리 계좌로 모은 것을 부당집행에 해당한다고 볼 수는 없다.

(4) 이상과 같은 사정에 비추어 보면, 학생연구원들이 연구수당의 일부를 공동관리 계좌에 입금하였다는 사실이 인정된다 하더라도 B가 이를 용도 외로 사용하였다고 단정하기 어렵다. 따라서 피고가 추가로 주장하는 처분사유도 인정될 수 없다.

나. 과제기여도가 없는 G에 대해 직접비 및 연구수당 44,402,807원을 집행

1) 원고의 주장

이 사건 연구과제의 연구목표는 B가 G로부터 다양한 변수(온도, 압력 등)를 고려하여 합성한 은, 금 나노 파티클을 제공받아 이를 토대로 수학적 계산을 통해 변수의 영향을 확인하고 이러한 연구를 반복하여 종국에는 나노 파티클의 크기와 형태에 영향을 미칠 수 있는 변수들을 모두 고려한 나노 스케일의 최적설계 이론을 개발하고, 이러한 나노 스케일의 최적설계 이론이 매크로 스케일(연속체)의 최적설계 이론의 정밀성에 영향을 미칠 수 있다는 전제하에 두 가지 스케일 모두를 융합하는 융합스케일 최적설계 이론을 설정하는 것이다. G는 이 사건 연구과제의 참여연구원으로서 B는 G의 연구참여에 관한 연구계획서를 제출하여 피고가 이를 승인하였는바, G의 연구와 이 사건 연구과제 사이에는 관련성이 인정된다. 따라서 과제기여도가 없는 G에 대해 직접비 및 연구수당 44,402,807원을 집행하였다는 처분사유는 인정될 수 없다.

2) 인정사실

아래의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제9 내지 11, 36, 37호증, 을 제14호증의 각 기재, 제1심 증인 W, U의 각 증언에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다.

○ 최적설계란, '어떠한 설계를 할 때 성능 재료 가공방법 등을 가장 알맞은 것으로 적용하는 것'을 말하고, 최적설계론은 위와 같은 가장 적절한 설계의 방법을 찾아내는 것을 말한다. 아이소 지오메트릭 최적설계 기법은 다양한 최적설계론 중의 하나로서 최적설계론은 주로 나노[1나노미터(nm) = 10억 분의 1m] 스케일(scale) 보다 훨씬 큰 연속체 스케일(continuum scale)에서 연구가 이루어져 왔다.

○ 이 사건 연구과제에 관한 2015. 5. 14.자 연구계획서에는 연속체-나노 스케일의 융합을 통해 설계와 해석이 통합된 융합스케일 아이소 지오메트릭 최적설계 기법의 개발을 목표로 한다는 점이 포함되어 있고, 그 연구내용에도 연속체 스케일의 엄밀한 형상설계와 나노 스케일 거동을 고려한 융합스케일 최적설계 기법을 개발한다는 점이 포함되어 있다.

○ B는 이 사건 연구과제의 2년차 협약을 앞두고 2011. 7.경 피고에게 'C사업'(K) 연차 실적계획서를 제출하였다. 이 계획서에는 2년차인 2011년도부터 '국내외 연구자 이 론 및 실험적 기반 연구단'을 꾸려 '다중 스케일 분자동역학 해석과 아이소 지오메트 릭 최적설계의 이론 및 실험적 검증을 하겠다'는 내용의 연구목표가 포함되어 있고, G를 연구원으로 참여시킨다는 점도 명시되어 있다.

○ G는 2012.9.1.부터 'L사업'인 'M'의 연구책임자로서 연구를 수행하고 있고, 금, 은 나노입자의 합성에 성공한 경력이 있다.

○ 2012년 이후 B와 G, 학생연구원들이 공동으로 발표한 논문 중 SCI급 논문 25편이 존재하고, 그 중 N은 학생연구원 0의 박사학위 논문으로 발표되었고, P은 학생연구원 Q의 박사학위 논문으로 발표되었다.

○ G는 B 및 다른 연구원들과 함께 2012. 3. 미국 샌디에이고에서 열린 Y학회에서 이 사건 연구과제와 관련된 나노 분야에 관한 논문을 발표하였다. 그 외에도 G는 2012년부터 2013년까지 2년 동안 Z 학술대회, AA 등에서 B 등과 함께 이 사건 연구과제와 관련한 공동연구결과를 발표하였다.

○ 한국연구재단은 2015. 5. 14. 공학 전문가 2인, 약학 전문가 3인으로 검토위원회를 구성하여 B가 제출한 연구계획서, 연구결과보고서 및 소명자료를 검토한 다음 종합의견을 도출하는 방법으로 이 사건 연구과제에 G가 참여한 것이 적정한지 여부 등에 관하여 검토하였다. 그 검토결과의 요지는 아래와 같다.

O B 및 G가 공동저자인 논문 'R'은 2016. 9. 6. S 학술지에 게재되었는데, 위 논문에는 G가 금 나노입자를 합성하여 촬영한 사진들(HR-TEM)이 포함되어 있다.

○ 위 검토위원회 위원인 T대학교 교수 U은 G가 B에게 제공한 은 나노, 금 나노입자의 합성물을 이용한 B의 연구에 대하여 '분야가 너무 다르기 때문에 어떻게 쓰이는지를 확실히 이해하기 힘들었다. 공학 이공계 학문은 뿌리가 같기 때문에 전혀 연관성이 없다고 할 수는 없고, 어느 정도는 전부 연결되어 있다. 다만 최적화는 응용수학분 야이고 물성에 대하여 대략적으로 알려진 값을 집어넣고 기법을 개발하기 때문에, 재료와의 연관성이 도움은 되더라도 핵심요소는 아니다. 이 사건 연구과제에 G의 연구를 연계한 것은 당초 연구계획과의 관련성이 낮다.'는 취지로 증언하였다.

○ 위 검토위원회 위원인 V학교 교수 W도 같은 취지에서 '현대과학은 모든 것이 연결되어 있다. G의 연구결과인 합성물의 결과는 B의 계산 프로세스에 사용되지 않았으나 참고하였을 수는 있다. G의 연구가 A대학교 산학협력단 및 B의 연구에 어떤 기여를 한 것인지 알 수 없다'는 취지로 증언하였다.

3) 처분사유

(1) 위 처분사유에 관하여 보건대, 위 인정사실과 변론 전체의 취지를 종합하여 보면 아래와 같다.

■ 나노 재료에 대한 설계민감도 해석과 관련되어 있는 것으로 보이는 B와 G, 학생연 구원이 공동저자인 다수의 논문이 존재하고 학술지에 게재되기도 하였는데, 이러한 공동연구 내용은 연구계획서에 반영되었고, 피고 및 한국연구재단은 이에 대하여 별다른 이의를 제기하지 않은 채 이 사건 협약을 갱신해 왔다.

■ 검토위원회 의견의 주된 취지는 B와 G의 연구 사이에 관련성을 알 수 없거나 그 관련성이 낮다는 것일 뿐, 그 관련성을 전적으로 배제할 수 있다는 것은 아니다.

■ 이 사건 연구과제는 'C사업'(K)인데, 이는 창의적 아이디어 또는 지식을 지닌 연구자를 발굴하고 세계를 선도할 수 있는 수준의 연구자를 지원하기 위한 목적에서 연구과제를 공모하고 소수의 연구자를 선별하여 지원하는 사업으로서, 그 특성상 연구방법은 기존의 주류적인 연구방법에서 벗어난 창의적인 내용일 수 있다. 이 사건 연구과제는 약 9년 동안 장기간에 걸쳐 이루어지는 것으로서 연구개발 경과에 따라 당초 계획은 변경될 수 있고 당해 변경의 적정성은 중간 평가 및 협약의 갱신을 통하여 검증절차를 거치게 되므로, 어떠한 연구방법이 연구의 주제 또는 당초의 계획과 관련성이 없다는 판단은 보다 신중하여야 한다.

■ 「과학기술기본법」은, 과학기술혁신이 인간의 존엄을 바탕으로 자연환경 및 사회윤리적 가치와 조화를 이루고 경제·사회 발전의 원동력이 되도록 하며, 과학기술인의 자율성과 창의성이 존중받도록 하는 것을 기본이념으로 하고 있다(제2조). 이에 비추어 볼 때, 연구수행의 내용에 대한 제재는 「과학기술기본법」이 명시적으로 규정하고 있는 범위 내에서 이루어져야 할 것이다.

■ 「과학기술기본법」 제11조의2 제1항은 연구참여제한 및 사업비 환수처분의 요건을 규정하면서 제1호에서 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 실패한 사업으로 결정된 경우를, 제7호에서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 연구개발을 수행한 경우를 각 규정하고 있다. 당해 처분사유가 참여연구원으로 지정되지 않은 사람에 대해 연구비를 집행하였다거나, 연구비로 사용할 수 없는 항목에 대하여 연구비를 집행한 경우와 같이 형식적으로 확정할 수 있는 것이 아니라면, 단순히 연구자체의 내용이 부적절하다거나, 참여연구원을 연구에 참여시킨 행위 자체에 윤리적 문제가 있다는 사정은 그것이 부정한 방법에 의한 것이거나 그 결과 전체가 극히 불량한 경우에 한하여 「과학기술기본법」 제11조의2 제1항 제1호 또는 제7호에 의하여 제재할 수 있을 뿐이고, 이를 넘어서 곧바로 사용용도 외 사용에 해당한다고 보는 것은 「과학기술기본법」 제11조의2 제1항 제5호의 규율목적을 넘어선다고 할 것이다.

(2) 이상과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 연구과제 있어서 G의 과제기여도가 없다고 단정할 수 없고, 이 사건 연구과제와 G의 연구 사이에 관련성이 희박하다 하더라도 그러한 사정만으로 「과학기술기본법」 제11조의2가 규정하고 있는 사용용도 외의 사용행위라고 단정할 수도 없다. 또한 G가 이 사건 연구과제의 참여연구원으로 지정되어 G에 대해 연구비를 집행한 것은 사실이므로, 그 연구비 집행행위 자체를 사용용도 외 사용이라 할 수도 없다. 따라서 이 사건 환수처분은 위 처분사유에 관련하여 위법하다.

4) 추가 처분사유

(1) 피고는, G에 대해 집행한 연구비 중 이 사건 연구과제와 무관하게 집행한 부분이 있으므로 이는 연구개발비의 용도 외 사용으로 보아야 한다고 주장한다.

(2) 피고의 위 주장은, 과제기여도가 없는 G에 대해 직접비 및 연구수당 44,402,807원을 집행하였다는 기존의 처분사유에다가 새로운 처분사유를 추가하는 것으로 볼 수 있다.

그런데 위와 같이 추가하는 처분사유는 G의 연구 내용을 문제삼아 G가 과제기여도가 없다는 것이 아니라, G에 대해 집행한 연구비의 일부가 이 사건 연구과제와 무관하다는 것으로서, 당초의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없으므로, 위와 같은 처분사유 추가는 허용되지 않는다고 할 것이다.

(3) 설령 위와 같은 처분사유 추가가 허용된다고 하여도, 갑 제3호증의 기재와 환송 전 당심의 한국연구재단에 대한 사실조회결과만으로는 G에 대해 집행한 연구비 가 용도 외 사용이라고 인정하기에 부족하다.

오히려 갑 제36, 37호증의 각 기재에 의하면, 한국연구재단에 대한 사실조회 결과에 기재된 지출내역 중, G의 미국 샌디에이고 Y학회 참석 및 논문발표 목적으로 2012. 3. 22. 지출한 1,040,805원과 2012. 6. 5. 리우데자네이루에서 열린 AB학회 참석을 위한 항공권 구매에 사용된 것으로 보이는 3,569,700원은, G가 Y학회 발표논문 초록에 이름이 등재되어 있고, AB 학회 프로그램 소개에 G의 이름이 기재된 사실 등에 비추어 볼 때, 피고의 주장과는 달리 연구목적에 부합하는 용도로 지출한 것으로 보이고, 그 외에도 G가 연구목적에 부합하는 용도로 연구비를 지출한 것으로 보이는 사정들이 다수 존재하므로, 결국 피고가 추가로 주장하는 처분사유도 인정될 수 없다.

다. 연구장비 · 재료비 13,140,300원 상당을 신고내역과 불일치하게 구입

1) 원고의 주장

B의 연구실에서 구입한 제품들은 모두 이 사건 연구과제 수행에 필요한 컴퓨터, 그 부속제품 및 기타 전자기기들로서 B는 연구개발비를 용도에 맞게 사용하였고, 실제 구입한 물품의 내역과 원고에 제출한 거래명세서의 내역이 일부 다르다고 하더라도 실제 구입내역이 연구개발비의 사용용도에 부합하는 이상 연구개발비를 용도 외로 사용한 경우에 해당한다고 할 수 없다. 따라서 연구장비·재료비 13,140,300원 상당을 신고내역과 불일치하게 구입하였다는 처분사유는 인정될 수 없다.

2) 인정사실

아래의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제3호증, 을 제9, 10호증의 각 기재, 제1심 증인 Q의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다.

○ 한국연구재단이 2014. 12.경 발행한 '국가연구개발사업 연구비 관리 매뉴얼'에는 '연 구개발계획서상에 반영되지 않은 사무기기, 시설의 유지보수비 및 범용성 장비(PC, 프린터, 복사기 등 OA기기 및 주변기기 포함) 구입비'를 연구비의 부당집행 사례로 규정하고 있다.

O 'A대학교 연구처·산학협력단 연구비집행 가이드'는, '계획서에 계상되지 않은 1,000만 원 상당의 연구장비를 연구계획 변경승인 절차 없이 구입 후 소모성 재료비로 집행 청구한 경우'를 부당집행 사례로 명시하고 있고, 이 경우 연구장비는 집행 전 계획서 계상 여부를 확인하고 미계상 장비일 경우 사전에 산학협력단(또는 사안에 따라 연구비 지원기관)으로부터 연구계획 변경승인을 받은 후 집행하여야 한다는 내용의 개선방법을 명시하고 있다.

O B는 이 사건 연구과제에 관하여 [별지 3] 주식회사 X 거래원장 각 항목별 기재와 같이, 원고에게 제출한 거래명세서 내역과 다른 물품을 공급받았다.

3) 처분사유

위 인정사실에 의하면, B는 연구비를 원고의 거래명세서에 기재된 내용대로 집행하여야 함에도 프린터 카트리지 등 재료비를 지출한 것처럼 신고하고 실제로는 [별지 3] 기재와 같이 노트북, 프린터, 컴퓨터의 CPU, 모니터, 키보드, RAM, SSD 등 전자제품 기기를 구입하는 데 사용하였다.

국가의 연구개발비 지원은 특정 연구과제 수행을 위한 것이지 연구실의 일반 운영비를 지원하는 것이 아니기 때문에, 국가에서 지급한 연구개발비가 연구실의 일반 운영비 또는 사무비품 구입 목적으로 전용되는 것을 방지함으로써 국가의 연구개발비 지원 목적에 부합하는 적정한 예산 집행을 도모할 필요가 있다.

특히 프린터, 복사기와 같은 범용성 장비의 경우 특정 과제 수행을 위해 사용된 것인지 여부를 판단하기 어렵기 때문에, 신고한 내역과 다른 내용의 연구장비 및 재료비를 구매·사용했다면 이러한 행위는 연구비를 사용용도 외로 사용한 경우에 해당한다고 봄이 상당하다.

같은 맥락에서 한국연구재단이 2014. 12.경 발행한 '국가연구개발사업 연구비 관리매뉴얼'에는 '연구개발계획서상에 반영되지 않은 사무기기, 시설의 유지보수비 및 범용성 장비구입비'를 연구비의 부당집행 사례로 규정하고 있고, 'A대학교 연구처·산학협력 단 연구비집행 가이드'도 계획서에 미계상된 연구장비 구입 후 소모성 재료비로 집행청구한 경우를 부당집행 사례로 명시하고 있다.

따라서 B가 실제 구입한 제품이 연구실에서 사용되었는지 여부와 관계없이, 연구장 비·재료비 13,140,300원 상당을 신고내역과 불일치하게 구입하였다는 처분사유는 인정된다.

5. 재량권 일탈.남용 및 처분 취소

가. 재량권 일탈·남용

(1) 이 사건 환수처분에 있어서 재량권 일탈·남용에 관하여 보건대, 위 인정사실과 변론 전체의 취지를 종합하여 살펴보면 아래와 같다.

■ 이 사건 규정 제12조에 따라 주관연구기관에 지급되는 연구개발비는 과학기술을 혁신하고 국가경쟁력을 강화함으로써 국민경제의 발전을 도모하고 국민의 삶의 질을 높이며 인류사회의 발전에 이바지하기 위한 국가연구개발사업을 지원하기 위해 지급되는 것으로서, 그 지급 목적과 용도에 따라 적정하게 지출되도록 할 공익이 크다. 그러나 한편으로 「과학기술기본법」 제11조의2 제1항에 따른 참여제한처분과 환수처분은 역량 있는 주관연구기관 또는 연구책임자를 일정 기간 국가연구개발사업에서 배제하고, 그로부터 연구에 사용한 연구비를 환수하는 것으로서, 과학기술혁신을 통해 국가 경쟁력을 강화하여 국민경제 발전을 도모하고자 하는 「과학기술기본법」의 궁극적인 목적을 저해할 우려가 있으므로, 연구비 환수 여부 및 그 범위 등을 정함에 있어서 행정청의 신중한 판단이 요구된다.

■ 이 사건 환수처분에 있어서 학생인건비 68,697,065원을 공동관리하였다는 처분사유, 과제기여도가 없는 G에 대해 직접비 및 연구수당 44,402,807원을 집행하였다는 처분사유가 인정되지 않고, 연구장비 · 재료비 13,140,300원 상당을 신고내역과 불일치하게 구입하였다는 처분사유만이 인정되는바, 환수금액 126,240,172원 중 실제로 처분사유가 인정되는 부분이 1/10 정도에 불과하므로, 환수금액 산정의 기초가 된 사정들이 그대로 유지될 수 없다.

■ B가 용도 외로 사용한 돈은 실제로는 노트북, 프린터, 컴퓨터의 CPU, 모니터, 키보드, RAM, SSD 등 장비를 구입하는 데 사용되었고, 이러한 장비가 이 사건 연구과제에 한정되어 활용된 것은 아니더라도 연구실 운영에 필요한 장비로서 이 사건 연구과제 수행에 기여한 측면이 인정되며, 달리 B가 해당 금액을 개인적으로 횡령하거나 유용하는 등 개인적인 이익을 취한 것은 없어 보인다. 이러한 사정을 고려하면, B의 용도 외 사용행위는 이를 금지하는 「과학기술기본법」의 취지에 정면으로 반한다고 보기 어려워, 비난가능성이 비교적 낮다.

■ B는 이 사건 연구과제에 대하여 정상적으로 연구를 진행하여 다수의 논문을 발표하는 성과를 이루었다. 이 사건 환수처분을 유지할 경우 해당 연구 분야에 관한 활동이 위축되어 과학기술발전을 위한 기반을 조성하여 과학기술을 혁신하고 국가경쟁력을 강화하려는 「과학기술기본법」이 달성하려는 목적에도 반할 우려가 있다.

(2) 이상과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 환수처분은 처분사유에 관한 사실인정을 일부 그르친 것이면서, 그 처분으로써 달성하고자 하는 공익에 비하여 이로 인하여 원고가 입게 되는 불이익이 지나치게 크다고 할 것이므로, 결국 이 사건 환수처분은 재량권 일탈·남용으로 위법하다고 할 것이다.

나. 이 사건 환수처분의 취소

(1) 「과학기술기본법」 제11조의2 제1항 제5호는 중앙행정기관의 장은 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다고 규정하고 있다.

위 조항의 내용 및 취지 등에 비추어 보면, 출연금 환수 여부 및 환수금액을 얼마로 정할 것인지는 관할 행정청의 재량에 속하고, 다만 재량을 행사할 때 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있는 경우 또는 비례 · 평등의 원칙을 위반하거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다고 보아야 한다. 또한 관할 행정청이 출연금 환수 여부 및 환수 금액을 판단함에 있어서 재량권을 일탈·남용하여 출연금 환수처분이 위법하다고 인정될 경우, 법원으로서는 재량권의 일탈·남용 여부만 판단할 수 있을 뿐 재량권의 범위 내에서 어느 정도가 적정한 것인지에 관하여는 판단할 수 없어, 출연금 환수처분 전부를 취소할 수밖에 없고, 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만 취소할 수는 없다(대법원 2009. 6. 23. 선고 2007두18062 판결, 대법원 2016. 3. 24. 선고 2015두53657 판결 등 참조).

(2) 이 사건 환수처분의 처분사유는, ▲ 학생인건비 68,697,065원을 공동관리하였다는 처분사유, ▲ 과제기여도가 없는 G에 대해 직접비 및 연구수당 44,402,807원을 집행하였다는 처분사유, - 연구장비 · 재료비 13,140,300원 상당을 신고내역과 불일치하게 구입하였다는 처분사유이다.

그런데 앞서 본 바와 같이 68,697,065원의 처분사유와 44,402,807 원의 처분사유가 인정되지 않고 13,140,300원의 처분사유만이 인정되며, 이 사건 환수처분은 재량권 일탈·남용으로 위법하므로, 피고의 재량권 범위 내에서 환수금액이 어느 정도가 적정한 것인지에 관해 이 법원이 판단할 수 없고, 결국 이 사건 환수처분 전부를 취소할 것이다.

6. 결론

그렇다면 환송전 당심에서 교환적으로 변경하여 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있으므로, 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장판사강승준

판사고의영

판사이원범

주석

1) 교육과학기술부는 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 정부조직법에 의해 교육부와 미래창조과학부로 변경되었고, 이 사건과 관련된 국가연구개발과제에 관한 업무는 미래창조과학부로 이관되었으며, 미래창조과학부는 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정된 정부조직법이 시행됨에 따라 과학기술정보통신부로 개편되었다.

2) [별표2] 연구개발비 비목별 계상기준(제12조 제5항 관련)

비고

3. 외부인건비 중 대학 및 특정연구기관(해당하는 기관만 해당한다)의 학생연구원에게 지급되는 인건비는 연구책임자가 공동관리해서는 안 된다.

5. 연구기관별로 연구수당과 연구개발능률성과급에 관한 합리적인 기준을 마련해야 하고, 그 기준에 따라 계상 및 지급해야 한다.