서울고등법원 2016.8.18. 선고 2015누57378 판결

가. 원고는 학교법인 E대학교(이하 '이 사건 학교법인'이라 한다)가 운영하는 E대학교(이하 '이 사건 대학'이라 한다)의 '특별활동과 영재교육' 또는 '영재사회교육'(이하 '이 사건 전공'이라 한다) 전공 석사학위 수여자로서, 2006. 3. 1.에 입학하여 2007. 8. 31. 졸업하였다.

나. 감사원은 2012. 10. 8.부터 2012. 11. 23.까지 '창의교육 시책 추진실태'에 대한 감사를 실시한 결과 이 사건 대학이 학점 및 학위를 부당하게 수여하고, 법정 교원의 확보실적을 과장하고 허위 공시하는 등의 부당한 행위를 하고 있다고 판단함에 따라 교육부에 '감사원 감사결과 처분요구서'를 송부하였으며, 이후 교육부는 2013. 5. 9.부터 2013. 5. 10.까지 이 사건 학교법인과 이 사건 대학에 대한 현지조사를 실시하였다.

다. 피고는 2013. 5. 20. 이 사건 학교법인에 대하여 감사원의 위 처분요구서와 교육부의 현지조사를 바탕으로 구 고등교육법(2013. 8. 13. 법률 제12036호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 '고등교육법'이라 한다) 제60조 제1항에 의한 시정명령을 하였는데, 그 중에는 이 사건 대학의 이 사건 전공 석사학위가 부당하게 수여되었음을 이유로, 원고를 포함한 위 전공 졸업생 198명에게 이미 부여된 학점 및 석사학위를 취소할 것을 명하는 내용의 처분(이하 '이 사건 시정명령'이라 한다)이 포함되어 있다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑가 제1호증, 을 제12, 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취

2. 관계 법령

별지2 기재와 같다.

3. 피고의 본안 전 항변에 대한 판단

가. 제소기간 도과 항변에 대하여

1) 항변의 요지

① 경기도교육청이 2013. 6. 7. 공문을 통하여 소속 학교들에 피고의 이 사건 시정명령 및 그에 따른 인사절차 보류 사실을 알리면서 공람처리를 지시하였던 점, ②) F이 2013. 6. 11.자 이메일을 통하여 학점 · 학위 취소대상자들 중 교사들에게 이 사건 시정명령에 대한 대책마련을 안내한 점, ③ 이 사건 대학의 설립자 겸 총장 G이 이 사건 시정명령에 대한 대책 마련을 위하여 2013. 8.경 학점 · 학위 취소 대상자들과 함께 졸업생 모임을 개최한 점, ④ 학점·학위 취소대상자 198명 중 173명이 이 사건 시정명령과 관련된 사건들에 각 보조참가신청을 하였는데, 위 보조참가인들은 보조참가를 준비하는 과정에서 위 대상자 198명 전원에게 이 사건 시정명령의 존재를 알리고 보조참가 의사를 확인하였을 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 원고는 늦어도 위 보조참가인 173명이 관련사건에서 처음으로 보조참가를 한 2014. 4. 9.에는 이 사건 시정명령의 존재를 알았거나 쉽게 알 수 있었다고 보이므로, 그로부터 90일이 경과한 후에 제기된 이 사건 소는 제소기간이 경과하여 부적법하다.

2) 판단

가) 행정처분의 상대방이 아닌 제3자는 일반적으로 처분이 있는 것을 바로 알 수 없는 처지에 있으므로 처분이 있는 날로부터 1년을 경과하더라도 특별한 사유가 없는 한 행정소송법 제20조 제2항 단서 소정의 정당한 사유가 있는 것으로 보아 소제기가 가능하나, 그 제3자가 어떤 경위로든 행정처분이 있음을 알았거나 쉽게 알 수 있는 등 같은 법 제20조 제1항 소정의 제소기간 내에 소제기가 가능하였다는 사정이 있는 경우에는 그때로부터 90일 이내에 소제기를 하여야 하고, 이 경우 제3자가 그 제소기간을 지키지 못하였음에 정당한 사유가 있는지 여부는 문제되지 아니한다( 대법원 2002. 5. 24. 선고 2000두3641 판결 참조),

나) 위 인정사실과 앞서 든 증거 및 갑나 제5호증, 을 제1 내지 7호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 원고에게는 이 사건 시정명령이 있음을 알았거나 알 수 있는 등 행정소송법 제20조 제1항 소정의 제소기간 내에 소제기가 가능하였다는 사정이 있었다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.

(1) 경기도교육청이 2013. 6. 7. 공문을 통하여 소속 학교들에 피고의 이 사건 시정명령 및 그에 따른 인사절차 보류 사실을 알리면서 공람처리를 지시하였으나 원고는 위 공문이 발송되기 전인 2013. 2. 28. 퇴직하였으므로 당시 위 공문의 공람대상에 해당하지 않았다.

(2) F은 2013. 6. 11. 학점 · 학위 취소대상자들 중 교사들에게 위 2013. 6. 7.자 공문에 대한 직위별 대책 마련을 위한 변호사와의 상담을 권하고 2013년 9월 발령대기자, 교장자격연수자, 교감자격연수자, 2014년 3월 발령대기자에게 인사관련 보류 공문에 대한 효력정지, 집행정지 등 가처분 신청을 안내하는 취지의 이메일을 발송하였으나, 그 수신자가 누구였는지는 증거로 제출되어 있지 않고 원고는 위 이메일에서 명시한 대상자에 해당하지 않는다.

(3) F이 2014. 8. 11. 작성한 탄원서에는 'G이 2013. 8.경 용산역, 서울역 등에서 졸업생 모임을 개최하여 "F으로부터 법정 수업일수 강의를 들었다는 확인서를 받아오면 학위를 취소하지 않겠다."고 말했고, 이에 많은 학생들이 F을 직접 협박하고 괴롭혔다.'라는 내용이 기재되어 있는데, 원고가 졸업생으로서 위 모임에 참석하였다거나 F에게 위와 같이 연락하였다는 점에 대해서는 이를 인정할 증거가 없다.

(4) 피고가 2013. 10. 31. '피고가 이 사건 시정명령을 포함한 시정명령을 하였으나 이 사건 학교법인이 이를 이행하지 않고 있다'는 내용의 보도자료를 발표하자, 이 사건 대학 총동문회 일동은 H자 조선일보에 위 보도자료의 내용을 반박하는 "반론 및 호소문"을 게재하였는데, 당시 원고가 이 사건 대학 총동문회의 일원으로서 위 게재에 관여하였다는 점에 대해서는 이를 인정할 증거가 없다.

(5) 학점 · 학위 취소대상자들 중 L 외 172명은 2014. 4. 9. 이 사건 학교법인에 대한 학교폐쇄명령처분취소 사건의 제1심(서울행정법원 2013구합64707), 2014. 5. 21. 이 사건 학교법인에 대한 시정명령 처분 무효확인 사건의 제1심(서울행정법원 2014구합56307), 2015. 1. 7. 이 사건 학교법인에 대한 법인해산명령 취소 사건의 항소심(서울고등법원 201474581), 2015. 1. 9. 위 사건의 집행정지신청사건(서울고등법원 2015아1004)에 각 보조참가신청을 하였는데, 원고는 위 보조참가신청에 참여하지 않았으며, 위 보조참가인들이 퇴직 후 세탁소를 운영하며 지내던 원고에게 보조참가신청 여부를 확인함으로서 원고가 그 무렵 이 사건 시정명령의 존재를 알 수 있었다는 점에 대해서는 이를 인정할 증거가 없다.

다) 그렇다면, 앞서 본 바와 같이 원고가 어떤 경위로는 이 사건 시정명령의 존재를 알았거나 쉽게 알 수 있는 등 같은 법 제20조 제1항 소정의 제소기간 내에, 소제기가 가능하였다는 특별한 사유를 인정할 증거가 없는 이 사건에 있어서는, 원고는 행정처분의 상대방이 아닌 제3자로서 일반적으로 처분이 있는 것을 바로 알 수 없는 처지에 있었으므로 처분이 있는 날로부터 1년을 경과하더라도 행정소송법 제20조 제2항 단서 소정의 정당한 사유가 있는 것으로 보아 소제기가 가능하다 할 것이다. 따라서 원고의 이 사건 소는 적법한 제소기간 내에 제기된 것으로서 적법하다 할 것이므로 피고의 이 부분 본안 전 항변은 이유 없다.

나. 원고적격 관련 항변에 대하여

1) 항변의 요지

원고는 이 사건 시정명령의 직접 상대방이 아니며, 특히 이 사건 시정명령 중 원고를 제외한 나머지의 학점 · 학위의 취소를 명하고 있는 부분에 대하여는 그 취소를 구할 법률상 이익이 없으므로 원고의 이 부분 소는 부적법하여 각하되어야 한다.

2) 판단

가) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효 확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 ·직접적 · 구체적인 이익을 말한다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).

또한 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법규의 명문 규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거 법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에서 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거 법규 및 관련 법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적 · 직접적·구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두33044 판결 등 참조).

나) 이 사건 시정명령의 근거 법규 및 관련 법규와 을 제18, 19호증의 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 위 법리에 비추어보면, 원고는 이 사건 시정명령의 직접 상대방은 아니지만 이 사건 시정명령의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 · 직접적·구체적 이익을 침해당할 구체적 · 현실적 위험이 있으므로, 그 취소를 구할 법률상 이익이 인정된다고 볼 것이다.

(1) 고등교육법은 헌법 제31조에서 정하고 있는 국민의 교육받을 권리를 보장하기 위하여 고등교육에 관한 사항을 정하고 있는바, 대학 등의 수업 운영(제22조), 학점의 인정(제23조), 학위의 수여(제35조)와 같이 학사 운영에 관한 규정을 두고 그 세부적인 사항을 대통령령과 학칙에 위임하고 있다. 그 위임을 받은 이 사건 대학의 학칙은 제8조, 제31조, 제32조, 제35조, 제48조에서 수업일수, 교과이수단위, 학점의 이수와 인정, 학위수여 등을 규정하고 있고, 특히 제48조 제1항에서는 "총장은 소정의 전 과정을 이수하고 학위청구 논문심사에 합격한 자 또는 교과추가학점을 취득하고 졸업사정에 통과한 자에게는 학위 증서를 수여할 수 있다"고 정하고 있다.

(2) 위와 같은 제반 규정에 의하면 고등교육법 제60조 제1항은 대학 등에서 적정한 고등교육이 이루어질 수 있도록 피고에게 시정이나 변경을 명할 권한을 부여한 것으로서, 단순히 국민 일반의 교육받을 권리라는 순수한 공익의 보호만이 아니라 적정한 고등교육을 받을 권리라는 학생들의 개별적 · 직접적·구체적인 이익을 보호하기 위한 것이다. 이 경우 학생들의 위 권리에는 내실 있는 고등교육을 받을 권리에 더하여 충실히 교과를 이수하고 일정한 학점을 인정받거나 논문심사에 합격하는 등 소정의 조건에 충족할 경우 학위를 적법하게 수여하고 이를 취소당하지 않을 권리 까지 포함된다고 봄이 상당하다.

(3) 한편, 고등교육법은 학교의 장 등에 대한 피고의 시정·변경 명령권한에 관하여 규정하고 있으며(제60조 제1항), 위와 같은 시정·변경 명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 지정된 기간에 이를 이행하지 아니하면, 피고로 하여금 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 위반행위를 취소 또는 정지하거나 그 학교의 학생정원 감축, 학과 폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치를 할 수 있게 하고(제60조 제2항), 학교의 장 등이 고의나 중대한 과실로 고등교육법 또는 그에 따른 명령을 위반한 경우에 해당하여 학교의 정상적인 학사운영이 불가능한 경우에는 피고로 하여금 해당 학교의 학교법인에 대하여 학교의 폐쇄를 명할 수 있도록 하며(제62조 제1항 제1호), 나아가 시정·변경 명령을 위반한 자를 1년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금에 처하도록(제64조 제2항 제3호) 규정하고 있다.

(4) 위 각 규정에 의하면, 이 사건 학교법인은 이 사건 시정명령에 의하여 원고의 학점과 학위를 취소할 법령상 의무를 부담한다. 그럼에도 이 사건 학교법인이 원고를 포함한 156명의 취소대상자에 대하여는 정상적으로 수업을 듣고 학점을 취득한 자라는 이유에서 학점과 학위를 취소할 수 없다고 주장하며 이 사건 시정명령을 미 이행하였고, 이에 따라 피고가 2013. 12. 17. 이 사건 대학의 폐쇄 및 이 사건 학교법인의 해산을 명하는 처분을 하였다. 그러나 이 사건 시정명령을 계속 이행하지 않을 경우 학교의 장 등이 형사처벌까지 받게 되는 점을 고려할 때, 이 사건 학교법인이 원고의 학점 · 학위를 취소할 위험은 직접적이고도 구체적인 법률상의 불이익이라 할 것이다.

(5) 또한, 이 사건 학교법인이 이 사건 시정명령의 취소를 구하는 행정소송을 제기하더라도 이 사건 시정명령에 의해 불이익을 입는 원고의 동의 없이도 유효하게 그 소를 취하할 수 있는 점, 이 사건 학교법인은 원고의 학점 · 학위 취소에 직접적인 이해관계가 없어 이 사건 시정명령에 밀접하고 현실적인 이해관계를 가진 원고에 비해 이 사건 시정명령에 대한 취소소송이나 무효 확인소송을 적극적으로 수행할 이익이나 의사가 없을 수도 있는 점, 행정소송법은 국민의 권익침해를 효과적으로 구제하려는 목적을 가지고 있는 점 등에 비추어보면, 이 사건 시정명령에 의하여 최종적으로 불이익을 입는 원고가 독자적으로 행정소송을 수행하도록 할 필요성도 인정된다.

다) 한편, 이 사건 시정명령은 해당 처분 자체로 보면 가분적인 것은 아니라고 보이고 피고 역시 취소대상자들의 개별적인 사정을 고려하여 이 사건 시정명령에 이른 것은 아니며, 원고가 다투고 있는 이 사건 시정명령의 위법사유인 절차상 위법, 처분사유의 부존재, 재량권의 일탈·남용 등은 원고를 포함하여 이 사건 시정명령으로 인해 학점 및 학위를 취소당하는 모든 대상자들에게 공통되는 사항인 이상 원고가 자신과 관련된 부분을 넘어서 이 사건 시정명령의 전체를 다툴 법률상의 이익도 있다고 봄이 상당하다. 따라서 피고의 이 부분 본안 전 항변도 이유 없다.

다. 소결

그렇다면, 이 사건 시정명령의 취소를 구하는 이 사건 소가 적법함에도 제1심판결은 이 사건 소를 각하하였으므로 이 법원은 제1심판결을 취소하고 제1심법원에 환송하여야 하지만, 이 사건에는 제1심과 당심에서 본안판결을 할 수 있을 정도로 심리가 되었으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제418조 단서에 따라 제1심법원에 환송하지 아니하고 이 법원이 스스로 본안판결을 하기로 한다.

4. 본안에 대한 판단

가. 원고의 주장

1) 원고는 이 사건 시정명령에 의해 학점과 학위를 취소당하게 됨으로서 중대한 권익의 침해를 입게 되는데, 피고는 원고에 대하여 의견 제출의 기회를 전혀 부여하지 않았으므로 이 사건 시정명령은 절차상 위법하다.

2) 이 사건 시정명령에서 학점과 학위의 취소를 명하는 것은 이미 완성된 사실을 사후에 취소하라는 것으로서 고등교육법 제60조 제1항의 시정명령의 개념에 포섭되지 않고, 나아가 시정명령이 적법하기 위해서는 구체적인 시정 및 변경요구사항과 이행 기간을 정하여야 할 것임에도 아무런 기간을 정하지 않고 일방적으로 졸업생 전원의 학위를 취소하라고 통보하였으므로, 이 사건 시정명령은 법률의 근거 없이 내려진 처분으로서 행정의 법률 적합성 원칙에 위반된다.

3) 이 사건 시정명령은 F이 2004년부터 2011년까지 매월 2, 4주 토요일에만 이 사건 전공 강의를 실시하는 등 학사를 부실하게 운영하였으므로 F으로부터 이 사건 전공과목을 수강하고 석사 학위를 수여받은 198명의 전공학점과 학위를 취소하라는 것인데, 감사원은 2011학년도의 수업 현황에 대해서만 조사하였을 뿐 2010년 이전 학사운영에 관하여는 전혀 조사하지 아니하였고 피고는 이에 의존하여 추가적인 조사 없이 이 사건 시정명령에 이르렀으며, 여기에다가 이 사건 대학의 강의 일과표에는 매주 수업을 실시하는 것으로 기재되어 있는 점, 이 사건 전공의 교과과정은 F 이외 여러 교수들이 나누어 강의를 한 점, F은 매주 학생들에게 강의 자료를 이메일로 송부한 점, F은 감사원 및 피고에 대해 매주 수업한 사실을 확인해 주거나 참가인들 중 일부에게 정상적인 학위 취득에 대한 확인서를 작성해준 점, 참가인 N이 관련사건 (서울고등법원 2015두56894 학교폐쇄명령 취소 사건)에서 F의 학사 운영이 정상적으로 이루어졌다는 취지로 증언한 점 등을 더하여 보면 이 사건 시정명령은 사실오인의 위법이 있다.

4) 가사 이 사건 시정명령의 처분사유가 인정된다고 하더라도 위법행위에 관여하지 않았을 뿐만 아니라 적법한 학사운영을 신뢰하고 성실하게 수업에 참여하였던 사람들의 학위를 소급하여 취소하는 것은 과도한 제재로서 재량권을 일탈·남용한 것이다. 나아가 이 사건 시정명령의 처분사유에 대하여 귀책사유가 전혀 없는 취소대상자들의 학위를 취소하는 것은 공익상 필요가 전혀 없는 반면 이들이 입는 불이익은 매우 크므로 비례의 원칙에도 위배된다.

나. 판단

1) 절차상 하자의 존부

행정절차법 제21조, 제22조는 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 등 불이익한 처분을 하는 경우 '당사자 등에게 사전통지 및 의견 제출의 기회를 주도록 정하고 있고, 같은 법 제2조 제4호는 '당사자 등'을 행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자와 행정청이 직권 또는 신청에 의하여 행정절차에 참여하게 한 이해관계인으로 정하고 있다. 그러므로 불이익처분의 직접 상대방인 당사자 또는 행정청이 참여하게 한 이해관계인이 아닌 제3자에 대하여는 사전통지 및 의견 제출에 관한 같은 법 제21조, 제22조가 적용되지 않는데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2008두686 판결 등 참조), 원고는 이 사건 시정명령과 관련하여 직접 그 상대가 되는 당사자 또는 행정청이 직권 또는 신청에 의하여 행정절차에 참여하게 한 이해관계인에 해당하지 않는다. 따라서 원고에게 청문 또는 의견 제출의 기회를 부여하지 않았다고 하여 이 사건 시정명령이 위법하다고 할 수 없으므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 시정명령의 법적 근거 유무고등교육법 제60조 제1항은 '교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반한 경우 기간을 정하여 그 시정이나 변경을 명할 수 있다'고 규정하고 있는데, 이 사건 학교법인은 아래에서 보는 바와 같이 학점과 학위 취득을 위한 최소 출석요건을 충족하지 못한 원고를 포함한 취소대상자 198명에게 이 사건 전공의 학점과 학위를 부여함으로서 교육 관계 법령인 고등교육법 등과 이 사건 대학의 학칙을 위반하였다. 이러한 위법행위에 대하여 행정청의 사후적 행태규제인 시정명령은 행위 중지명령 또는 행위금지명령 외에도 위법행위로 인해 발생한 결과를 제거하기 위한 여러 조치를 포함하는 것이고, 이 사건 학교법인의 경우 위법하게 수여된 학점 및 학위를 취소하는 것이 위 학점 및 학위 수여로 인하여 야기된 위법상태를 해소할 유효적절한 방법이 될 수 있으므로 이 사건 시정명령은 고등교육법 제60조 제1항에서 정하고 있는 시정명령의 범위에 포함된다고 봄이 상당하다. 나아가 이 사건 시정명령은 2013. 7. 20.까지 이 사건 학교법인에 대하여 이 사건 전공의 석사 학위를 수여받은 198명을 특정하여 이들의 학점과 학위를 취소하라는 것으로서 이행 기간 및 시정사항이 구체적으로 특정되어 있으므로 그 방식이 위법하다고도 볼 수 없다.

이에 대하여 원고는 부족한 수업일수를 채우도록 하는 것이 시정명령의 개념에 부합한다고 주장하나, 학점·학위의 취소라는 불이익 없이 졸업자들이 다시 수업에 참석하여 부족한 수업일수를 채울 것을 기대하기 어려우므로 위 방법은 부당한 학점 및 학위 수여로 야기된 위법상태를 시정하기에 적절한 방법이라 볼 수 없고, 이 사건 시정명령이 학점 · 학위의 취소 후 부족한 수업일수를 보강하여 다시 학점과 학위를 수여하는 것까지 금지하는 것은 아니다. 따라서 이 사건 시정명령에 법적 근거가 없어 위법하다는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 처분사유의 존부

가) 고등교육법 제20조 제2항은 '학기 수업일수 및 휴업일 등 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위에서 학칙으로 정한다.'라고 규정하고 있고, 제21조 제1, 2항은 '학교는 학칙으로 정하는 바에 따라 교육과정을 운영하여야 한다.' '교과의 이수는 평점과 학점제 등에 의하되, 학점 당 필요한 이수시간 등은 대통령령으로 정한다.'라고 규정하고 있으며, 제35조 제2항은 '대학원에서 학칙으로 정하는 과정을 마친 사람에게는 해당 과정의 석사학위나 박사학위를 수여한다.'라고 규정하고 있다. 위 각 규정의 위임을 받은 고등교육법 시행령 제11조 제1항은 '법 제20조 제2항에 따른 수업일수는 매 학년도 30주 이상으로 한다.'라고 규정하고 있고, 제14조는 '법 제21조 제2항의 규정에 의한 교과의 이수에 있어 학점 당 이수시간은 매학기 15시간 이상으로 한다.'라고 규정하고 있다.

위 법률과 시행령에 따른 이 사건 대학의 학칙과 '수강신청과 평가에 관한 규정'은 '한 학기에 1시간씩 15시간 이상 수강하고 소정의 시험에 합격할 때 1학점으로 인정하되, 수강출석이 3/4 미만일 때에는 학점을 인정하지 아니하며, 석사과정의 모든 학점은 강의 일과에 따른 정상적인 방법에 의하지 아니하고 개별적인 논지, 연구리포트, 지도 등으로 학점을 인정받을 수 없고, 석사 학위를 수여받기 위해서는 32학점 이상을 취득하여야 한다.'라는 취지로 규정하고 있다.

나) 앞서 본 증거, 갑가 제4호증, 갑나 제3호증, 을 제24, 27 내지 31, 33 내지 35, 38 내지 42호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들(이와 부합하지 않는 갑가 제3호증, 갑나 제7호증의 각 기재는 이를 믿지 아니한다)에 의하면, F은 2004학년도부터 2012학년도까지 이 사건 전공의 두 과목 강의를 맡아 학기당 매주 6시간씩 수업을 진행하였어야 하나, 격주 또는 월 1회만 이 사건 대학이 위치한 GC캠퍼스(이하 'GC캠퍼스'라 한다) 또는 서울역 내 식당 등 미인가 학습장에서 수업을 진행하는 방식으로 부당하게 교육과정을 운영하는 등 학점과 학위가 수여되기 위하여 필요한 수업시간을 충족하지 못하였으므로, 이 사건 대학이 수여한 이 사건 전공의 학점과 학위는 고등교육법 등 관계 규정이 정한 요건을 갖추지 못한 것으로서 위법하다(2004. 9.부터 2004. 11.까지는 GD과 GE에 의하여 강의가 진행되었으나 이 시기에도 필요한 수업시간이 충족되지 못하였음은 아래와 같다).

따라서 이 사건 시정명령의 처분사유는 인정되고 원고가 주장하는 바와 같은 사실오인의 위법은 없다.

(1) F은 2012. 10. 26.부터 2012. 11. 12.까지 4회에 걸쳐 이루어진 감사원 부감사관과의 문답과 2013. 6. 25. 교육부 사무관과의 문답에서 '한 달에 두 번, 2. 4주에만 수업을 하였다. 이 사건 전공은 학기당 2과목씩 개설되는데, 학번이나 학년에 관계없이 모든 학생이 수강하는 과목이 같다. 초창기 2004년에는 F 외에 두 명의 외부강사가 나누어 강의 했지만, 그 후로 영재사회교육 전공 강의는 모두 F이 하였다.

이 사건 대학은 수업의 절반은 메일로 교재를 받고, 한 달에 한두 번 학교에 와서 두세 시간만 있다 가면 되고, 과제도 없고 시험은 미리 알려줄 뿐 아니라 논문도 보고서로 대체하므로 학생들이 이곳을 선호한다. 출석부에는 학생들이 15주간 100% 출석하거나 한두 번 결석한 것으로 되어 있으나, 수업은 한 달에 두 번 격주로 이루어졌고, 학생들은 대부분 한 달에 한 번 출석하였다. F은 현직 교감이어서 1.3주 토요일은 근무 때문에 강의를 할 수 없으므로 강의교재를 보내주었는데, 학생들에게 "2·4주만 강의가 있고 1 · 3주는 온라인으로 한다."고 미리 알려주었기 때문에, 위 사실을 모르고 입학한 학생은 없다'는 취지로 진술하였다.

(2) 초등학교의 주 5일 수업제는 2004년 월 1회, 2006년 월 2회 시행되다가 2012. 3.부터 전면 시행되었는데, F은 2004. 1. 1.부터 2006. 2. 28.까지는 경기 부천시 소재 옥산초등학교에서 교사로, 2006. 3. 1.부터 2007. 2. 28.까지는 경기 안성시 소재 GF초등학교에서 교감으로, 2007. 3. 1.부터 2011. 2. 28.까지는 경기 고양시 GG초등학교에서 교감으로 각 근무하였으며 F에 대한 겸직허가서 내지 동의서에는 2005. 9. 15.부터 2005. 12,까지 매월 2회(2·4주 토요일), 2009. 3. 1.부터 2010. 2. 28.까지 매월 2회(2·4주 토요일), 2010. 3. 1.부터 2010. 8. 31.까지 매월 2회(2·4주 토요일), 2010. 9. 1.부터 2011. 2. 28.까지 매월 2회(2·4주 토요일)라고 각각 기재되어 있고, F이 작성한 외부강의 등 신고서에도 2010. 9. 1.부터 2011. 2. 28.까지 월 2회 강의한다고 기재되어 있다.

(3) 이 사건 전공 수업 관련 인터넷카페 게시글과 공지사항에 의하면, 2005년 가을학기는 수도권 교사들의 경우 2005, 10. 22.과 2005. 11. 26, GC캠퍼스 강의, 2005. 12. 24. 서울 세미나, 1월 재택학습(영재 개별 연구)과 견학학습(영재교육원온라인 학습), 과제 제출만으로 운영하고(충청권 교사들의 경우 2005. 11. 12.과 2005. 12. 10. GC캠퍼스 강의가 추가되어 있다), 2007년 여름학기는 2007. 6. 9. 서울 배재학술 지원센터 3시간(10:00~13:00), 2007. 6. 20. 수원 경기도과학교육원 2시간 (14:00~16:00), 2007. 7. 14. 파주 홍원연수원 1시간(09:30~10:30), 2007. 8. 자기 주도

학습, 2007. 9. 8. GC캠퍼스 4시간 30분(11:30~16:00) 합계 9시간 30분의 수업 및 세미나와 자기 주도 학습만으로 운영하며, 2008년 여름학기는 2008. 6. 14. 양주시의 음식점에서 2시간(11:00~13:00), 2008. 7. 12. 서울 배재대학교에서 3시간(11:00~14:00) 합계 5시간의 강의와 8월의 재택학습 및 논문 개인지도, 리포트 제출만으로 운영하고, 2008년 가을학기는 2008. 9. 27. GC캠퍼스 4시간(11:00~15:00), 2008. 10. 11.과 2008. 10. 25.의 GC캠퍼스 4시간(11:00~15:00) 강의 중 1회 선택, 2008. 11. 8. 서울배재학술지원센터 3시간(10:00~13:00), 2008. 12. 13. 서울수학체험관 2시간(11:00~13:00) 합계 13시간의 수업만으로 운영한다고(박사과정은 GC캠퍼스에서 매월 2·4주 강의) 기재되어 있다. 또한 2005, 12. 24.의 공지사항은 '2006년도 강의는 둘째 주 토요일과 넷째 주 토요일 중 선택하여 수강하되, 2005년 봄 입학자들과 2005년 가을 입학자들(3기와 4기)은 넷째 주 토요일, 2006년 봄 입학자들(5기)은 둘째 주 토요일에 수강할 것'을 권유하였다.

(4) 2011년 봄·여름학기 강의일정표에는, 2011년 봄학기의 경우 2011. 3. 26., 2011. 4. 9., 2011. 4. 23, 2011. 5. 14., 2011. 5. 28. 합계 5회의 강의가 같은 시간에 석사과정은 서울역 식당, 박사과정은 GC 캠퍼스에서 진행되고 나머지 10회의 수업은 온라인으로 이루어지며, 2011년 여름학기는 석사과정과 박사과정을 통합하여 2011. 6. 9., 2011. 6. 11., 2011. 6. 25., 2011. 7. 23., 2011. 8. 13., 2011. 8. 27., 2011. 9. 10. 합계 7회의 강의(장소는 서울역 식당 3회, GC캠퍼스 4회, 영등포 세미나실 1회)를 하고 나머지 8회의 수업은 온라인으로 이루어진다고 기재되어 있다.

(5) 이 사건 대학은 2004년 폐교부지(GH 분교)를 불하받아 설립된 대학으로 접근성이 좋지 못하여 학생모집에 어려움이 있었는데, F은 2012. 9. 8. 이 사건 대학의 신입생으로 입학할 것을 권유 · 홍보하면서 '학위취득까지 최선의 도움을 드리겠다. 월 1회 캠퍼스 강의하고 나머지는 온라인으로 가능하다. 3년 내에 100% 학위취득을 보장한다.'는 취지의 이메일을 발송하였다.

(6) G은 '2009. 9. 29.경부터 2012. 10. 2.경까지 학점 및 학위 취득 요건을 갖추지 아니한 이 사건 대학 졸업생 91명에게 석사학위를 수여하였다'는 등의 범죄사실로 2015. 9. 4. 대전지방법원 20151870 판결에 의해 업무상횡령죄, 고등교육법위반죄로 징역 1년 6월, 집행유예 2년을 선고받았으며, 이에 G이 상고하였으나 2016. 4. 15. 대법원 2015도14961 판결로 상고가 기각되어 위 판결이 확정되었다.

(7) 이 사건 대학에 2010. 3. 1. 입학하여 2011. 10. 2. 영재사회교육 석사학위를 받은 FX, 2011. 3. 1. 입학하여 2012. 10. 2. 영재사회교육 석사학위를 받은 CD, 이 사건 대학에서 2004. 9. 1.부터 2007. 8.경까지 교육학원론, 교육심리, 성교육 등을 강의하고, 2007. 9. 1.부터 2012. 3. 31.까지 이 사건 대학의 부총장으로 근무한 GI, 이 사건 대학에서 2005. 말경부터 2007. 6.경까지 전임강사로 이미지경영교육 전공을 강의하였던 GJ 등은 G의 고등교육법 위반에 관한 검찰 조사에서 'F이 격주 또는 한 달의 한 번 정도만 수업을 진행하였다'는 점에 대하여 공통적으로 진술하였다.

(8) 한편, 원고가 제출한 이 사건 대학의 강의 일과표에는 이 사건 전공교과목이 매주 수업을 실시하는 것으로 기재되어 있지만, 이는 다른 전공의 교과목을 포함하여 이 사건 대학의 전체 강의에 대한 한 학기의 시간표를 나타낸 것으로서 앞서 본 이 사건 전공 수업 관련 인터넷카페의 게시글 및 공지글과 달리 위 강의 일과표대로 매주 수업이 진행되었다고 보기는 어렵다. 또한 F이 매주 학생들에게 강의 자료를 이메일로 송부하였더라도 이것만으로 수업진행이 인정되는 것이 아니며 오히려 이와 같이 온라인 자료 송부로 수업을 갈음한 것이 이 사건 시정명령의 중요한 처분사유가 되는 것이다. 나아가 원고의 주장대로 이 사건 전공의 교과목은 F 이외에도 GD 등 다른 교수들이 나누어 강의를 하였더라도, GD이 2014. 9. 10. 이 사건 전공 수업 관련 인터넷카페에 게시한 게시물에는 2004. 9. 4. 14:30부터 20:30까지 GD의 4주차 수업이, 2004. 9. 18. GE의 6주차 수업이, 2004.10. 2. 사회복지법제 또는 평생교육 수업이, 2004. 10. 16, 14:30부터 20:30까지 GD의 10주차 수업이, 2004.10. 30. GE의 12주차 수업이 각각 이루어진다고 기재되어 있으며, GD은 2014. 9. 16. F으로부터 당시 강의가 매주 이루어졌는지, 격주로 이루어졌는지 여부를 묻는 문자메시지를 받고 "격주"라고 대답하였으므로 이 기간 동안 수업일수가 부족하였음을 인정할 수 있다.

4) 재량의 일탈·남용 여부

가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

나) 교육기본법 제9조 제1항 내지 제4항은 고등교육을 담당하는 학교는 공공성을 가져야 하고 그 교육은 학생의 창의력 계발 및 인성 함양을 포함한 전인적 교육을 중시하여 이루어져야 하되, 고등교육에 관한 기본적인 사항은 따로 법률로 정하도록 규정하고 있고, 같은 법 제12조는 학생을 포함한 학습자의 기본적 인권은 학교교육 과정에서 존중되고 보호되며, 교육내용 교육방법 교재 및 교육시설은 학습자의 인격을 존중하고 개성을 중시하여 학습자의 능력이 최대한으로 발휘될 수 있도록 마련되어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제16조는 학교의 설립자 · 경영자는 법령으로 정하는 바에 따라 교육을 위한 시설·설비·재정 및 교원 등을 확보하고 운용·관리한다고 규정하고 있고, 교육기본법에 따라 제정된 고등교육법 및 같은 법 시행령은 앞서 본 바와 같이 학칙으로 정할 수 있는 수업일수, 학점 당 이수시간 등의 기준을 정하고 있다.

이러한 관련 규정들에 의하면 학칙으로 정한 최소한의 수업일수 및 학점 당 이수시간마저 충족할 수 없는 교과과정을 이수한 학생들에게도 무분별하게 학점을 부여하여 이를 기초로 학위까지 수여한다면 이는 교육기본법에서 정하고 있는 학교의 공공성 및 학습자의 학습권을 본질적으로 침해하는 것이므로 이로 인하여 야기된 위법상태를 시정하기 위한 공익상 필요가 현저하다고 봄이 상당하다.

다) 한편, 앞서 본 바와 같이 원고는 이 사건 대학에 2006. 3. 1.에 입학하여 2007. 8. 31. 졸업한 점, 2006년 및 2007년 당시 초등학교의 주 5일 수업제는 월 2회 시행되고 있었던 점, 이 사건 전공 수업 관련 인터넷카페의 2005. 12. 24. 공지사항은 '2006년도 강의는 둘째 주 토요일과 넷째 주 토요일 중 선택하여 수강하되 2006년 봄 입학자들 (5기)은 둘째 주 토요일에 수강할 것'을 권유한 점 등에 비추어보면, 원고는 부실한 학사운영을 통하여 손쉽게 석사 학위를 취득할 수 있으리라 기대하고 이 사건 대학에 입학한 것으로 보이고, 가사 이를 모르고 입학하였거나 학점 및 학위 수여와 관련된 구체적인 규정은 알지 못하였다 하더라도 학점과 학위를 취득하기 위한 수업시간에 현저히 미치지 못하게 수업이 진행되어 이 사건 전공의 수업운영 및 학위수여의 위법성을 충분히 인식하였을 것으로 보이므로, 원고에게 귀책사유가 없다고 볼 수도 없다.

라) 따라서 이 사건 시정명령에 대하여 공익상 필요가 없다거나 원고의 귀책사유가 전혀 없다고 볼 수 없는 이상 원고의 위 주장은 이유 없고, 오히려 이 사건 시정명령은 비례의 원칙에 위배되지 않으며 과도한 제재로서 재량권을 일탈·남용한 것에 해당한다고 볼 수도 없다.

5. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하지만 제1심판결을 취소하여 원고의 청구를 기각한다면 원고만 항소한 이 사건에서 오히려 원고에게 불이익한 결과로 되므로 이 법원은 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.