2017구합86460 입학정원감축처분 취소의 소

학교법인 A

소송대리인 법무법인(유한) 로고스

담당변호사 양승국

교육부장관

소송대리인 정부법무공단

담당변호사 김재학

2018. 10. 5.

2018. 12. 14.

1. 피고가 2017. 9. 8. 원고에 대하여 한 2018학년도 총 입학정원의 5% 감축처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

청구취지

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 고등교육 및 실업기술교육의 실시를 목적으로 1975. 12. 2. 설립된 학교법인으로, 1994년부터 B대학교(C대학교, D대학교를 거쳐 2012년에 현재의 명칭으로 변경되었다, 이하 '이 사건 대학'이라 한다)를 설치·운영하고 있다.

나. 피고는 2014. 9. 15.부터 2014. 9. 26.까지 이 사건 대학에 대한 종합감사를 실시한 후, '매각 수익사업 임차보증금 회수 부적정 등' 총 28가지를 지적사항으로 하여 2015. 3. 11. 원고에게 종합감사결과를 통보하면서 위 지적사항에 대한 처분요구 사항을 이행 완료한 후 60일 이내에 이행보고서를 제출할 것을 내용으로 하는 종합감사결과 처분요구(이하 '이 사건 처분요구'라 하고, 개별 처분요구 사항을 특정할 경우에는 각 연번으로 특정한다)를 하였다. 이 사건 처분요구 중 이 사건과 관련 있는 부분은 별지1 감사결과 처분서 1) 기재와 같다.

다. 원고는 2015. 4. 9. 피고에게 이 사건 처분요구 중 연번 1, 2, 3, 4, 9, 14, 17, 22, 23, 24, 25 사항(이하 통칭하여 '쟁점 처분요구 사항'이라 한다)의 취소를 구하는 재심의를 신청하였는데, 피고는 2015. 6. 12. 연번 24 사항의 교비회계 세입조치 대상 공사비를 177,083,000원에서 172,916,000원으로 변경하고, 나머지 신청은 모두 기각하였다(이하 '쟁점 처분요구 사항'이란 연번 24 사항의 내용이 위와 같이 변경된 것을 말한다).

라. 원고는 2015. 6. 5. 중앙행정심판위원회에 쟁점 처분요구 사항의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다가 2016. 2. 2. 기각되자, 2016. 5. 4. 피고를 상대로 쟁점 처분 요구 사항의 취소를 구하는 소송(서울행정법원 2016구합62320, 이하 '관련 소송'이라 한다)을 제기 하였다.

마. 피고는 원고가 별지2 감사처분 세부 미이행 내용(쟁점 처분요구 사항 11건과 피고가 원고의 이행 완료 보고를 받아들이지 아니한 연번 5, 6, 21 사항을 말한다) 기재와 같은 5건의 행정상 조치2), 총 2,239,814,000원의 재정상 조치3), 43명에 대한 신분상 조치4)를 이행하지 아니하였고, '대학 감사결과 이행을 위한 행정제재 기준 운영지침'(이하 '이 사건 지침'이라 한다)에 따른 위 미이행 사항의 행정제재 점수가 100점 이상(연번 6 사항의 경우 현재까지 소속변경 사례가 없는 점을 감안하여 이 사건 지침에 따른 행정제재 점수 산정을 유보하였다)임을 이유로, 관련 소송이 계속 중이던 2016. 10. 14. 원고에 대하여 고등교육법 제60조 제2항, 고등교육법 시행령 제71조의2 및 [별표 4]에 근거하여 이 사건 대학의 2017학년도 총 입학정원의 5% 정원을 감축하는 처분(이하 '선행 처분'이라 한다)을 하였다.

바. 원고는 선행 처분에 대한 효력정지(서울행정법원 2016아12519)를 신청하여 2016. 12. 23. 인용되었고, 위 결정에 대해 피고가 항고하였으나, 2017. 1. 20. 기각되어 2017. 2. 8. 위 인용결정이 확정되었다.

사. 피고는 2017. 3. 8. 및 2017. 7. 13. 원고에게 위 미이행 사항 중 추가로 이행한 사항을 제출할 것을 요청하였고, 이에 대하여 원고는 2017. 3. 17. 및 2017. 7. 19. 피고에게 연번 1, 2, 3, 4, 5, 6, 17, 21 사항에 대하여 추가로 이행을 모두 완료하였고, 연번 9, 14, 22, 23, 24, 25 사항과 관련해서도 일부 신분상 조치나 회수 조치의 이행을 추가로 완료하였다는 내용의 이행보고서를 제출하였다.

아, 피고는 2017. 8. 11. 원고에게 이 사건 처분요구 중 별지3 감사처분 세부 미이행 내용 기재와 같은 2건의 행정상 조치5), 합계 524,516,000원의 재정상 조치6), 9명(E, F, G, H, I, J, K, L, M)에 대한 신분상 조치 10건)을 이행하지 아니하였고(이하 '이 사건 미이행 사항'이라 한다), 이 사건 지침에 따른 위 미이행 사항의 행정제재 점수가 100점 이상임을 이유로 이 사건 대학의 2018학년도 총 입학정원의 5%를 감축하는 처분을 할 예정임을 통보하였다.

자. 원고는 2017. 8. 22. 피고에게 쟁점 처분요구 사항에 대하여 관련 소송이 진행 중임을 이유로 해당 처분요구 사항에 대한 행정제재 점수의 산정을 유보하여 달라고 요청하였으나, 피고는 2017. 9. 8. 원고에 대하여 이 사건 대학의 2018학년도 총 입학정원의 5%를 감축하는 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

차. 관련 소송에서 서울행정법원은 2017. 9. 29. '이 사건 처분요구 중 연번 1 사항 중 약정이자 미회수액 37,023,000원을 회수하여 법인회계에 세입조치 하라는 부분, 연번 22 사항 중 관리가 부실한 실용음악학과 연습실 운영을 중단하고 N빌딩 임차계약을 해지하여 임차보증금 1,390,000,000원을 교비회계에 세입조치 하라는 부분, 연번 24사항 중 주식회사 (이하 ''이라 한다)로부터 공사비 172,916,000원을 회수하여 교비회계에 세입조치 하라는 부분 중 128,550,800원을 초과하는 부분, 연번 25 사항 중 부당하게 지출한 리모델링 및 시설보수비 109,762,000원을 N임대조합으로부터 회수하여 교비회계에 세입조치 하라는 부분 중 82,575,000원을 초과하는 부분을 각 취소하고, 원고의 나머지 청구를 기각한다.'는 판결을 선고하였다.

그 후 위 사건의 항소심(서울고등법원 2017누79273) 법원은 2018. 6. 8. '이 사건 처분요구 중 연번 22 사항 중 관리가 부실한 실용음악학과 연습실 운영을 중단하고 N빌딩 임차계약을 해지하여 임차보증금 1,390,000,000원을 교비회계에 세입조치하라는 부분, 연번 23 사항 중 인센티브 지급액 300,000,000원을 이로부터 회수하여 교비회계에 세입조치하라는 부분, 연번 24 사항 중 이로부터 공사비 172,916,000원을 회수하여 교비회계에 세입조치하라는 부분 중 128,550,800원을 초과하는 부분, 연번 25번 사항 중 부당하게 지출한 리모델링 및 시설보수비 109,762,000원을 N임대조합으로부터 회수하여 교비회계에 세입조치하라는 부분 중 82,575,000원을 초과하는 부분을 각 취소하고, 원고의 나머지 청구를 기각'하는 내용으로 제1심판결을 변경하는 판결을 선고하였고, 위 판결은 상고가 기각되어 그대로 확정되었다(이하 '관련 소송'은 항소심과 상고심까지 모두 포함한 것을 말한다).

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1~13호증, 을 제1~3호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 선행 처분에 대한 효력정지 결정의 효력 위반

이 사건 처분은 선행 처분에 대한 법원의 효력정지 결정을 무력화하는 것이어서 위법하다.

나. 처분사유의 부존재

1) 고등교육법 제60조 제2항의 조치는 정당한 사유 없이 피고의 시정 또는 변경 명령을 이행하지 아니한 경우에만 할 수 있는데, 이 사건 처분 당시 쟁점 처분요구

사항의 적법성을 다투는 관련 소송이 계속 중이었고, 실제로 위 처분요구 사항 중 일부가 취소되었으며, 이 사건 미이행 사항 중 일부는 제3자와의 분쟁이 예견되는 것이어서 관련 소송을 통해 그 정당성 여부를 확실히 할 필요가 있었으므로, 이 사건 미이행 사항이 존재한 데에는 정당한 사유가 있다.

2) 연번 4, 21 사항의 행정상 조치의 경우, 원고가 이를 이행하였거나 이행을 진행 중이었고 다만 이 사건 처분 당시 이행이 완료되지 아니한 것뿐이므로, 정당한 사유 없이 이행하지 아니한 것으로 볼 수 없다.

3) 연번 22, 23, 24, 25 사항은 일부 또는 전부가 관련 소송에서 취소되었으므로, 이 부분 미이행은 이 사건 처분사유가 될 수 없다.

4) 이 사건 미이행 사항 중 사립학교 직원에 대한 징계 또는 경고를 하지 아니한 것은 고등교육법 제60조 제1항, 제2항의 '교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령'을 위반한 것이 아니므로 이 사건 처분사유가 될 수 없고, 나머지 신분상 조치 요구도 그 원인이 된 처분요구 중 일부 또는 전부가 취소되어 조치를 취할 근거가 존재하지 아니하므로, 신분상 조치 미이행은 이 사건 처분사유가 될 수 없다.

다. 재량권 일탈·남용

이 사건 지침은 불가피하게 소송이 계속 중일 경우 행정제재 점수 산정을 유보할 수 있다고 규정하고 있는데 관련 소송도 위 지침에서 정한 '소송'에 해당하는 점, 원고는 이 사건 처분요구 중 대부분을 충실히 이행하였고 나머지도 관련 소송을 통해 그 정당성 여부를 확실히 할 필요가 있었던 점, 대학에 대한 정원감축은 예외적인 경우에 한정되어야 하는 점, 이 사건 처분으로 정시모집 정원을 감축할 경우 정시모집 비중이 높은 일부 학과의 학사운영이 불가능하게 되고, 4년간 약 13억 원의 등록금 수입이 감소하게 되어 원고가 입는 손실이 큰 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

3. 관계 법령

별지4 기재와 같다.

4. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단

가. 선행 처분에 대한 효력정지 결정의 효력에 위반되는지 여부

선행 처분에 대한 효력정지는 이 사건 대학의 2017학년도 입학정원이 감축될 경우 본안 소송에서 승소하더라도 그 피해를 회복할 수 없다고 보아 이 사건 대학의 2017학년도 입학정원을 감축하는 선행 처분의 효력만을 정지한 것일 뿐이고, 이 사건 처분요구의 효력은 유효하므로, 이 사건 처분요구 중 이 사건 미이행 사항을 이유로 한 이 사건 처분이 선행 처분의 효력정지 결정에 반하는 것이라고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

나. 처분사유의 존재 여부

1) 이 사건 처분의 근거 법률 등 고등교육법 제60조에 따르면, 피고는 학교가 시설, 설비, 수업, 학사, 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반하면 기간을 정하여 학교의 설립자 · 경영자 또는 학교의 장에게 그 시정이나 변경을 명할 수 있고 (제1항), 위 시정 또는 변경 명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 지정된 기간에 이를 이행하지 아니하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 위반행위를 취소 또는 정지하거나 그 학교의 학생정원 감축, 학과 폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치를 할 수 있다.

(제2항).

법 제60조 제2항에 따른 행정처분의 기준을 정하고 있는 고등교육법 시행령 제71조의2 [별표4]에 의하면, 피고는 제60조 제1항에 따른 시정 또는 변경 명령을 받은 자가 이에 따르지 아니하는 경우에 위 기준에 따른 행정처분을 하되, 위반행위의 동기, 내용 및 위반의 정도 등을 고려하여 그 처분을 감경할 수 있으며, 개별기준에서 행정처분기준을 정하지 아니한 경우에는 유사위반행위의 행정처분기준에 따르고, 유사 위반행위가 없는 경우에는 그 위반행위의 내용, 경중 및 위반횟수 등을 고려하여 학생정원 감축, 학과 폐지, 학생 모집정지 또는 학생정원 동결의 행정처분을 한다.

피고는 고등교육법 제60조 및 고등교육법 시행령 제71조의2에 따라 감사결과 처분 요구사항을 이행하지 아니한 대학에 대한 행정처분기준인 이 사건 지침을 마련하고 이에 따라 행정처분의 수준을 결정하고 있다. 이 사건 지침에 따르면, 감사결과 처분요구사항을 이행하지 아니한 사항별로 점수를 산정하여 행정제재 수준을 결정하고 (제4조), 위 점수의 산정은 미이행 사항을 행정상, 재정상, 신분상 조치로 구분하여 행정상 조치의 경우 건별 25점, 재정상 조치의 경우 1억 원당(천만 원 단위에서 반올림) 3점, 신분상 조치의 경우 대상자별 중징계 20점, 경징계 10점, 경고 이하는 5점으로 하며(제5조), 그 결과 합산 점수가 ①0 30점 미만이면 행정처분 예고, ② 30점 이상 50점 미만이면 정원동결, ③ 50점 이상 100점 미만이면 모집정지(입학정원 5%), ④ 100점 이상이면 정원감축(입학정원 5%)의 행정제재를 하고(제6조), 감사처분과 관련하여 불가피하게 소송이 진행 중인 경우 해당 건에 대해 소송 종결 시까지 행정제재 점수산정을 유보할 수 있다(제8조 가.항).

2) 관련 소송의 계속이 고등교육법 제60조 제2항의 정당한 사유에 해당하는지 고등교육법 제60조 제2항의 '정당한 사유'란 제1항의 시정 · 변경 명령을 받은 자에게 그 명령 불이행을 탓할 수 없는 사정이 있는 경우를 의미하는바, 원고가 피고를 상대로 쟁점 처분요구 사항의 적법 여부를 다투는 관련 소송을 제기하였다는 사실만으로 곧바로 위 처분요구 사항 전체의 불이행을 정당화할 수는 없고, 그중 위법한 것으로 인정되어 취소된 사항에 한하여 원고가 이행하지 아니한 데에 정당한 사유가 있다고 인정될 수 있을 뿐이다. 이 사건 미이행 사항 중 제3자와 관련되어 있는 것으로서 그 시정을 위한 원고의 요구에 제3자가 불응할 의사를 표시하거나 표시할 것으로, 예상되는 것이라 하더라도 그 이행을 위해 필요한 조치를 성실하게 취하고 있다는 사정에 관하여 별다른 증명이 없는 이상 그 불이행에 대하여 정당한 사유가 있는 것으로 평가될 수 없는 것은 마찬가지이다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

3) 연번 4 사항 부분

가) 원고의 주장

원고는 2017, 3. 15. 영암군청의 관계자들과 전남 영암군 P 211㎡와 Q 126m2(이하 'R리 토지'라 한다)에 씨름장을 신설하는 안을 협의하는 등 R리 토지를 교육용으로 활용하는 방안을 강구하였고, 그 후 R리 토지의 매각절차도 진행하였으므로, 연번 4 사항을 이행한 것으로 보아야 한다.

나) 인정 사실

(1) 원고는 2017. 3. 15. 영암군 소속 체육담당 실무자들과 회의를 개최하여 R리 토지에 씨름장을 신설하는 방안과 기존 씨름장을 보강하는 방안을 논의하였으나, 영암군의 예산 부족으로 기존 씨름장을 보강하는 것으로 협의되었다.

(2) 영암군은 2017. 4. 19. 2017년도 1차 추경예산을 확정하였는데 위 예산에 씨름장에 대한 예산지원은 포함되지 아니하였고, 그 무렵 원고는 영암군 관계자로부터 씨름장 신설에 대한 예산 지원이 불가하다는 이야기를 들었다.

(3) 피고가 2017. 7. 13. 원고에게 추가 이행내역을 제출할 것을 요구하자, 원고는 2017. 7. 19. 피고에게 'R리 토지를 매각하기로 결정되어 2017. 8. 이사회에 안건을 상정하여 관할청 승인을 받는 대로 매각할 예정'이라고 보고하였다.

(4) 원고는 2017. 8. 10, 이사들에게 회의 소집을 통보하고, 2017. 8. 23. 개최된 이사회에서 R리 토지 매각 안건이 의결되자, 2017. 8. 25. 피고에게 교육용 기본재산인 R리 토지의 처분을 위한 승인을 신청하였다. 피고는 2017. 9. 7. 원고의 위 처분신고를 수리하였다.

(5) 한편 2017. 9. 28. 영암군의 2017년도 2차 추경예산이 확정된 후 영암군수는 2017. 10. 27. 원고에게 '2017년 생활체육 활성화지원 사업의 일환으로 이 사건 대학의 축구장 및 씨름장 정비에 1억 2000만 원의 보조금을 지원하겠다.'고 통보하였다.

(6) 원고는 2018. 2. 23. R리 토지에 대한 매매계약을 체결하고, 2018. 3. 21. 매수인에게 소유권이전등기를 마쳐주었다.

【인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제8, 9, 15~17, 30, 32호증, 을 제2, 3호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지

다) 판단

연번 4 사항과 관련한 피고의 처분요구는 R리 토지를 교육용으로 활용할 방안을 강구하거나 매각하여 교비회계에 세입조치를 하라는 것이므로, 단순히 교육용으로 활용할 방안을 검토하였다고 하여 그 이행을 다한 것이라 할 수는 없고, 소요되는 비용을 확보하고 구체적인 활용계획을 수립하는 단계에까지 이르거나 실질적으로 교육용으로 활용하는 것이 불가능할 경우에는 즉시 매각하는 절차로 나아가 최소한 교비회계에 세입조치를 할 수 있는 시점이 특정되는 정도에 이르러야 그 이행을 마친 것으로 볼 수 있다.

앞서 인정한 사실에 따르면, 원고는 처음부터 영암군의 예산지원이 불확실한 상태에서 예산지원을 전제로 R리 토지에 씨름장을 신설하는 방안을 검토하였던 것인데, 2017. 4. 중순경에는 씨름장 신설에 대한 예산지원이 불가능함을 알게 되었음에도 R리 토지의 매각절차를 진행하지 아니하다가, 2017. 7. 중순경 피고로부터 이행사항을 보고하라는 요청을 받고서야 피고에게 매각계획을 보고하고 2017. 8. 말경 이사회 결의를 거쳐 피고에게 매각승인을 신청하는 등의 절차를 밟았으므로, 이 사건 처분 당시 원고는 이 부분 조치를 이행하지 못하였고, 그 불이행에 정당한 사유가 있다.

고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

4) 연번 21 사항 중 재정상 조치 부분

가) 원고의 주장

원고는 2016. 3.경 S캠퍼스, T캠퍼스에 대한 재물조사를 모두 완료하고 2016 회계연도 재무제표에 반영하여 결산하려고 하였으나, 이를 위해서는 이사회 승인이 필요하다는 '사학기관 재무·회계규칙에 대한 특례규칙' 제32조의 규정을 뒤늦게 인지하는 바람에 2016 회계연도의 결산을 위한 2017. 4. 28.자 이사회에서 승인하는 재무제표에는 재물조사 결과를 반영하지 못하였고, 결국 2017 회계연도 재무제표에 반영하여 2018. 4. 27. 이사회에서 이를 승인한 것이므로, 이를 처분사유에 포함한 것은 부당하다.

나) 판단

갑 제8호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 2017. 3. 17. 피고에게 추가 이행사항을 보고하면서 S캠퍼스, T캠퍼스에 대한 재물조사를 모두 완료하여 그 결과를 2016 회계연도 재무제표에 반영하여 결산하겠다고 밝히고도 이 사건 처분 당시까지 재무제표에 위 재물조사 결과를 반영하지 못한 사실을 인정할 수 있는바, 원고의 주장에 따르더라도 원고가 이 부분 조치를 이행하지 못한 것은 그 이행을 위하여 이사회 승인이 필요하다는 관련 규정의 내용을 간과하였기 때문이므로, 이 부분 조치의 불이행에 정당한 사유가 있다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.

5) 연번 23, 24 사항 중 재정상 조치 부분

관련 소송에서 연번 23 사항 중 인센티브 지급액 300,000,000원을 이로부터 회수하여 교비회계에 세입조치하라는 부분, 연번 24 사항 중 0로부터 공사비 172,916,000원을 회수하여 교비회계에 세입조치하라는 부분 중 128,550,800원을 초과하는 부분이 위법하다는 이유로 이를 각 취소한다는 판결이 선고되어 확정된 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원고가 위와 같이 취소된 피고의 처분요구 사항을 이행하지 아니한 것은 이 사건 처분사유가 될 수 없다(연번 24 사항 중 나머지 부분에 대하여는 앞서 살핀 바와 같이 그 미이행에 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다).

6) 신분상 조치 중 직원에 대한 부분

이 사건 처분은 고등교육법 제60조를 근거로 한 것으로서, 원고가 설치·경영하는 학교가 시설, 설비, 수업, 학사, 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반하여 피고가 이에 대한 시정·변경 명령을 하였음에도 원고가 정당한 사유 없이 지정된 기간에 이를 이행하지 아니하였음을 이유로 한다.

피고가 직원에 대한 신분상 조치 부분의 근거로 들고 있는 교육부훈령인 '교육부 감사규정' 제19조는 피고가 감사대상기관의 장에게 통보하는 감사결과의 내용을 규정하면서, 그 소속 공무원이나 임직원이 법령이나 관계규정에서 정한 징계 또는 문책사유에 해당하는 행위를 한 경우에는 '징계 또는 문책'을, 그 정도가 징계 또는 문책사유에 이르지 아니하는 경우에는 '경고, 주의'를 정하고 있다.

그러나 교육부 감사규정은 공공감사에 관한 법률, 고등교육법 제5조, 사립학교법 제48조 등 관계법령에 따라 교육부장관이 그 소관 업무에 대하여 감사를 실시하는 데 필요한 사항을 규정한 것이다. 피고가 원고에게 단순히 감사결과를 통보한 것을 고등교육법 제60조의 시정명령으로 보아 그 불이행을 이유로 이 사건 처분과 같은 제재조치를 하기 위해서는 위와 같은 신분상 조치를 요구할 수 있는 직접적이고 명백한 법적 근거가 있어야 한다(교육부 감사규정은 제23조 제3항에서 감사대상기관의 장이 정당한 사유 없이 감사결과 처분요구 또는 조치사항을 이행하지 않는 경우에는 추가 감사를 실시할 수 있다고만 규정하고 있다). 그런데 사립학교법에서 관할청이 임면권자에게 사립학교의 교원과 각급 학교의 장에 대한 징계를 요구할 수 있다고 규정하고 있는 것과 달리, 사립학교의 일반 직원에 대해서는 피고가 징계를 요구할 법적인 근거가 없고, '학교는 교육부장관의 지도·감독을 받는다.'는 고등교육법 제5조 제1항의 일반적인 지도·감독 규정을 그 불이행에 대하여 이 사건 처분과 같이 무거운 제재조치를 예정하고 있는 직원에 대한 징계 등 요구의 근거규정으로 볼 수도 없으며, 달리 근거규정을 찾을 수 없다.

따라서 원고가 이 사건 미이행 사항 중 직원(H, I, J, K, L, M) 6명에 대한 신분상 조치 부분을 이행하지 아니하였다는 것은 처분사유가 될 수 없다.

7) 신분상 조치 중 교원에 대한 부분

가) 원고의 주장

교원에 대한 신분상 조치 중 일부 원인이 되는 처분요구 사항이 관련 소송에서 취소되었으므로, 이들에 대한 징계요구는 그 징계사유가 인정되지 아니하여 위법하다.

나) 판단

관련 소송에서 총장 E, 부총장 F에 대한 징계요구와 관련된 연번 22, 23, 24, 25 사항 중 일부 또는 전부가 취소된 사실은 앞서 본 바와 같으나, E, F에 대해서는 여전히 충분한 징계사유가 인정되므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.

다. 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부

1) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조).

2) 위와 같은 법리에 비추어 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 피고가 원고에게 고등교육법 제60조에서 정한 가장 무거운 처분인 이 사건 처분을 한 것은 지나치게 가혹하여 비례의 원칙에 위반되고 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

가) 이 사건 미이행 사항 중 원고가 정당한 사유 없이 지정된 기간 내에 이행하지 아니한 사항에 대하여 이 사건 지침에 따른 제재점수를 산정하면, 누적가산율 20%를 적용한 결과 합계 115.2점[= (50점 + 6점 + 40점) × 1.2(누적 가산율)]으로, 입학정원 5% 감축기준인 100점을 다소 초과하기는 하나, 이는 당초 피고가 산정한 204점의 1/2 가까이 줄어든 수치이다.

나) 위 점수는 원고가 이행을 위하여 어느 정도 합리적인 노력을 하였는지를 반영하고 있지 아니한바, 고등교육법 시행령 제71조의2 [별표 4]가 위반의 동기, 내용 및 위반의 정도 등을 고려하여 처분을 감경할 수 있도록 정하고 있고, 처분요구 사항의 이행 자체를 거부한 경우와 이행을 위하여 노력하였음에도 그 이행을 마치지 못한 경우를 동일하게 평가할 수는 없으므로, 피고로서는 제재의 수준을 결정할 때 이 사건 지침에 따른 제재점수를 기본으로 하되 위 제재점수에 반영되지 아니하는 여러 사정을 종합적으로 고려하여야 한다.

다) 연번 4 사항의 경우 원고는 R리 토지를 씨름장으로 활용하는 방안을 강구하다가 그 실행이 여의치 않게 되자 피고에게 R리 토지를 처분하겠다는 신고를 하였고, 피고도 이 사건 처분에 앞서 위와 같은 신고를 수리하였다. 비록 R리 토지의 매각을 위한 절차의 개시를 다소 지연하여 이 사건 처분 전에 실제 매각에 이르지는 못하였지만, 원고가 교육용 기본재산을 지키려는 의도에서 R리 토지를 교육용으로 활용하는 방안을 완전히 포기하지 아니하다가 매각절차가 지연된 것으로 보여 참작할 사정이 있고, 이 사건 처분 전에 매각을 위한 모든 행정적 절차를 이행하였다. 이 사건 처분 이후에 R리 토지가 매각된 사실에 비추어 보면, 원고가 실제로 매각할 의사 없이 형식적으로 위와 같은 절차를 이행한 것으로 보이지 아니한다.

라) 연번 21 사항의 경우, 원고는 그 불이행의 경위에 관하여 피고가 요구한 재물조사를 완료하고 2017. 4. 이사회에서 재물조사 결과를 반영한 2016 회계연도 재무제표를 승인하려고 하였으나, 위 이사회에 앞서 별도의 이사회 승인이 필요하다는 관련 규정을 간과한 결과 2016 회계연도 재무제표에 이를 반영하지 못한 것이라고 설명하고 있는바, 원고가 재물조사를 완료하고 2017. 3.경 피고에게 그 조사 결과를 재무제표에 반영하겠다는 보고까지 하고서도 이를 이행하지 아니할 다른 이유가 없어 보이고, 실제로 2017 회계연도 재무제표에 재물조사 결과를 반영한 사실에 비추어 보면, 비록 원고의 과실로 그 이행을 완료하지 못하였으나 이행을 위한 합리적인 노력을 하였다고 볼 수 있으므로, 이러한 사정도 참작되어야 한다.

마) 이 사건 처분은 고등교육법 제60조가 정하고 있는 가장 무거운 처분의 하나로, 학칙을 개정하고 계속적으로 입학정원이 감축되는 것이어서 한시적으로 입학정원의 증원을 불허하는 정원 동결처분이나 학생모집을 제한하는 모집정지 처분과 비교할 때 그 불이익의 정도가 매우 크다. 더욱이 원고는 이미 2017학년도 신입생 5% 정원을 감축하는 선행 처분을 받았으므로 [선행 처분에 대한 취소소송(서울행정법원 2016구합82355, 서울고등법원 2018두42827)은 2018. 9. 14. 원고 패소로 확정되었다. 이 사건 처분으로 재차 입학정원이 감축될 경우 원고가 입는 피해의 정도는 더욱 가중될 것이 명백하다.

바) 이 사건 처분은 학교 교육의 질과 교육여건을 향상시키기 위하여 사립학교의 재정 건전성을 확보하고 사립학교 교육의 공공성을 수호하며 건전한 발전을 도모하기 위한 것이다. 그런데 원고는 당초 피고가 요구한 사항을 많은 부분 이행하였고, 원고가 이미 이행을 마친 사항 중 일부는 관련 소송에서 피고의 처분요구가 위법한 것으로 확인되기도 하였다. 여기에 이 사건 미이행 사항 중 제재점수에서 가장 큰 비중을 차지하는 행정상 조치에 관하여 원고가 그 이행을 위하여 나름대로 상당한 노력을 한 점, 이 사건 처분은 당초 제재점수가 204점이라는 판단 아래 이루어진 것인데, 실제 제재점수는 115.2점에 불과한 점을 더하여 볼 때, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 위와 같은 공익은 이 사건 처분보다 한 단계 낮은 모집정지 처분만으로도 충분히 달성할 수 있을 것으로 보여 가장 강력한 제재인 이 사건 처분을 할 필요성이 있다고 보기 어렵다.

5. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사이성용

판사권수아

판사김지건

1) 이 사건과 직접 관련이 없는 [붙임] 내역은 생략하였다.

2) 연번 4, 6, 17, 21 사항 중 각 통보 사항 1건 총 4건 및 연번 5 사항 중 개선 사항 1건 합계 5건

3) 연번 1 사항 중 시정(회수) 사항 관련 211,369,000원, 연번 14 사항 중 시정(회수) 사항 관련 51,600,000원, 연번 22 사항 중 시정(회수) 사항 관련 1,390,000,000원, 연번 23 사항 중 시정(회수) 사항 관련 300,000,000원, 연번 24 사항 중 시정(회수) 사항 관련 177,083,000원, 연번 25 사항 중 시정(회수) 사항 관련 109,762,000원 합계 2,239,814,000원

4) 연번 24 사항 중 중징계 1건, 연번 9, 24, 25 사항 중 경징계 8건, 연번 1, 2, 3, 4, 9, 14, 15, 21, 22, 23 사항 중 경고 34건 합계 43건

5) 연번 4, 21 사항 중 각 통보 사항 1건 합계 2건

6) 연번 14 사항 중 시정(회수) 사항 관련 51,600,000원, 연번 23 사항 중 시정(회수) 사항 관련 300,000,000원, 연번 24 사항 중 시정(회수) 사항 관련 172,916,000원 합계 524,516,000원

7) 연번 24 사항 중 중징계 1건, 연번 9, 24, 25 사항 중 경징계 8건, 연번 21 사항 중 경고 1건 합계 10건, 1의 경우 경고와 경징계 2건이 존재한다.