서울고등법원 2019.7.19. 선고 2019누31558 판결

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 판결의 이유는, 아래와 같이 고쳐 쓰는 부분과 원고와 피고가 당심에서 강조하거나 추가로 주장하는 사항에 관하여 아래에서 추가로 판단하는 부분 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.

[고쳐 쓰는 부분]

○ 제1심판결 3면 8행의 '43명'을 '43건'으로 고친다.

○ 제1심판결 3면 9행의 '대학'을 '사립대학'으로 고친다.

○ 제1심판결 3면 각주 4)의 1행 '15'를 '17'로 고친다.

○ 제1심판결 4면 17, 18행의 '연번 22'에 관하여 아래와 같은 각주 8)를 추가한다.

8) 서울행정법원 2017. 9. 29. 선고 2016구합62320 판결서의 주문 1항에는 '연번 9 처분'으로 기재되어 있으나 이는 위 판결서의 이유 중 3의 마항 및 아.항과 별지 1 감사결과 처분서 연번 9, 22번의 각 기재내용에 비추어 '연번 22 처분'의 오기임이 명백하다.

○ 제1심판결 5면 15행의 '위 판결은 상고가 기각되어 그대로 확정되었다'를 '피고가 상고(대법원 2018두49635)하였으나 그 상고가 기각되어 위 항소심 판결이 그대로 확정되었다'로 고친다.

제1심판결 9면 17행의 'P 211㎡와 Q 126m'를 'P 잡종지 211㎡와 Q 잡종지 126m'로 고친다.

○ 제1심판결 11면 18행의 '2016. 3.경'을 '2017. 3.경'으로 고친다.

[추가로 판단하는 부분]

가. 피고의 주장 요지

1) 신분상 조치 중 직원에 대한 부분과 관련하여, 이 사건 규정은 고등교육법 제5조, 사립학교법 제48조 등 관계 법령의 위임에 따라 적법하게 제정되었고, 이 사건 규정 제19조는 감사대상기관 소속 직원에 대한 신분상 조치를 요구할 수 있는 명시적인 근거를 마련하고 있는 점, 피고가 사립학교 교원에 대하여만 징계의결을 요구할 수 있다고 해석한다면 이는 이 사건 규정의 문언에 반할 뿐만 아니라 교원지위법정주의를 규정한 헌법의 취지 및 교원의 지위를 두텁게 보장하고자 하는 교육 관계 법령의 체계적 해석에도 부합하지 않는 점에 비추어, 원고가 이 사건 미이행 사항 중 직원 6명에 대한 신분상 조치 부분을 이행하지 아니하였다는 것은 적법한 처분사유가 될 수 있다.

2) 신분상 조치 중 직원에 대한 부분이 정당하다는 결론에 따라 행정제재 점수를 다시 산정해보면 누적 가산율 20%를 적용한 결과 합계 193.2점 1)에 이르게 되는데 이는 처분기준인 100점을 두 배 가까이 상회하는 점, 이 사건 지침에 따른 피고의 처분이 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 이 사건 처분에 재량의 일탈·남용이 있다고 보아서는 안 되는 점, 이 사건 처분이 원고에게 재정건전성을 회복하도록 강제하여 학생들의 수학권을 보장하려는 취지에서 내려진 점에 비추어 위 처분으로 달성하려는 공익이 그로 인하여 이 사건 대학에 재학 중이거나 입학 예정인 학생들이 입게 불이익보다 결코 작다고 볼 수 없는 점, 이 사건 대학은 이미 10%의 입학정원 감축이 예정되어 있어 이 사건 처분에 따라 다시 5%의 정원감축이 이루어지더라도 원고에게 중대한 불이익이 발생한다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위반되거나 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다.

나. 판단

1) 신분상 조치 중 일반 직원에 대한 부분에 관한 처분사유의 존부

가) 이 사건 규정은 고등교육법 제5조, 사립학교법 제48조 등 관계법령에 따라 교육부장관이 그 소관 업무에 대하여 감사를 실시하는 데 필요한 사항을 규정한 것인데, 그 근거가 되는 사립학교법 제48조는 '관할청은 감독상 필요한 때에는 학교법인 또는 사학지원단체에 대하여 보고서의 제출을 명하거나, 장부 · 서류 등을 검사할 수 있으며 이에 따른 필요한 조치를 명할 수 있다.'라고 규정하고 있고, 고등교육법 제60조 제1항은 '교육부장관은 학교가 시설, 설비, 수업, 학사, 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반하면 기간을 정하여 학교의 설립자 · 경영자 또는 학교의 장에게 그 시정이나 변경을 명할 수 있다.'라고 규정하고 있다. 한편 이 사건 규정 제19조 제2항 제2호는 감사결과에 따라 감사대상기관 또는 감사대상부서의 소속공무원이나 임·직원이 법령이나 관계규정에서 정한 징계 또는 문책사유에 해당하는 행위를 한 경우 감사대상기관의 장에게 해당 공무원이나 임·직원에 대한 징계 또는 문책을 요구할 수 있도록 규정하고 있다.

나) 그런데 사립학교법은 사립학교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모함을 목적으로 하고(제1조), 이사들로 구성된 이사회로 하여금 학교법인의 주요 의사결정을 하도록 규정하며(제16조 제1항), 이사의 선임을 기본적으로 이사회의 권한으로 규정하고(제20조), 이사장이 학교법인을 대표하고 사립학교법과 정관에 규정된 직무를 행하며 기타 학교법인 내부의 사무를 통할하도록 규정하고 있다(제19조 제1항), 사립학교법이 관할청에게 임원취임의 승인 취소(제20조의2), 임원의 직무집행정지(제20조의 3), 임시이사의 선임(제25조) 등의 권한을 인정하고 있기는 하나, 그 요건을 엄격하게 정한 취지는, 학교법인의 자주성과 자율적인 운영을 위한 것으로서 임원의 지위를 보호하기 위한 취지도 포함되어 있다고 보아야 한다. 한편, 사립학교법이 교원의 신분 보장 규정(제56조)을 두고 있는 반면에, 사무직원의 정원·임용·보수·복무 및 신분보장에 관하여는 학교법인의 경우 정관으로 정하도록 규정하고 있는데(제70조의2), 이는 사립학교법이 교원에 대하여는 직접 그 지위를 보장하는 한편, 직원에 대하여는 그 지위에 관한 사항을 학교법인의 자율성이 인정되는 영역으로 규정한 것으로 보아야 한다.

다) 또한 사립학교법 제48조가 관할청으로 하여금 학교법인에 대한 보고서 제출, 장부·서류 등의 검사 결과에 따라 '필요한 조치'를 명할 수 있도록 포괄적으로 규정하고 있기는 하나, 이러한 관할청의 권한이 보고서 제출, 장부·서류 등의 검사 결과를 토대로 관할청의 판단에 따라 여하한 조치도 다 취할 수 있다는 의미로 해석될 수 있다고 보기는 어렵고, 특히 그러한 조치의 내용이 학교법인의 임·직원에 대한 불이익조치를 내용으로 하는 경우에는, 앞서 본 사립학교법의 규정 내용과 취지를 고려할 때 학교법인의 공공성을 도모하는 한편 학교법인의 자율성은 물론 그 구성원인 임·직원의 지위도 아울러 보호하기 위하여 관할청의 권한 행사에 제약을 가하는 취지도 포함되어 있다고 보아야 한다.

라) 사립학교법은 제54조 제3항에서 '관할청은 사립학교의 교원이 이 법에 규정된 면직사유 및 징계사유에 해당한 때에는 당해 교원의 임용권자에게 그 해임 또는 징계를 요구할 수 있다. 이 경우 해임 또는 징계를 요구받은 임용권자는 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.'라고 규정하고, 제54조의2에서 '관할청은 각급 학교의 장이 학생의 입학 · 수업 및 졸업에 관한 당해 학교의 장의 권한에 속하는 사항으로서 교육관계 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 위반할 때, 이 법 또는 이 법에 의한 명령 또는 다른 교육 관계 법령에 위반하였을 때, 학교에 속하는 회계의 집행에 관하여 부정 또는 현저히 부당한 일을 행하였을 때 등에 해당할 때에는 임용권자에게 해당 학교의 장의 해임을 요구할 수 있다. 이 경우 해임을 요구받은 임용권자는 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.'라고 규정하여, 관할청의 사립학교 교원과 각급 학교의 장에 대한 해임 또는 징계요구 권한에 관한 근거규정을 설치하고 있는 반면에, 관할청의 사립학교 일반 직원에 대한 징계요구 권한에 관한 근거규정을 설치하고 있지 않다.

마) 또한 고등교육법 제5조는 '학교는 교육부장관의 지도·감독을 받는다. `(제1항), '교육부장관은 학교를 지도·감독하기 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교의 장에게 관련 자료를 제출하도록 요구할 수 있다. (제2항)라고 규정하여 피고에게 사립학교를 포함한 학교에 대한 일반적인 지도·감독 권한을 부여하고 있을 뿐이므로, 위 규정으로부터 피고의 사립학교 일반 직원에 대한 징계요구 권한이 도출된다고 보기도 어렵다.

바) 결국 원고가 이 사건 미이행 사항 중 직원(H, I, J, K, L, M) 6명에 대한 신분상 조치를 이행하지 아니하였다는 것은 이 사건 처분의 적법한 처분사유가 될 수 없다고 봄이 타당하고, 따라서 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부

가) 먼저 신분상 조치 중 직원 6명에 대한 부분이 정당하다는 점을 전제로 원고에 대한 행정제재 점수가 합계 193.2점이라는 피고의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

나) 이 사건 지침은 그 형식 및 내용 등에 비추어 재량권 행사의 기준에 관한 행정청 내부의 사무처리준칙이라 할 것이고, 그 기준이 객관적으로 보아 합리적이 아니거나 타당하지 아니하여 재량권을 남용한 것이라고 인정되지 아니하는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다(대법원 2014. 6. 26. 선고 2012두1525 판결 등 참조). 이러한 재량준칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조),

다) 이 사건 처분은 이 사건 지침에 따라 미이행 사항별 점수를 산정하고 누적 가산율을 적용한 다음 그 합계액을 기준으로 행정제재 수준을 정한 것으로 처분기준에 부합하는 것이고, 그 처분기준 자체가 헌법 또는 법률에 합치되지 않는다고 볼 만한 자료는 없다.

그러나 제1심판결 제4의 다. 2)항에서 설시한 사정들에다가 이 사건 대학이 이미 선행 처분으로 인한 5%의 입학정원 감축과 2015년 대학구조개혁평가 결과 및 2018년 대학기본역량진단평가 결과 합계 10%의 입학정원 감축이 예정되어 있다고 하여 이 사건 처분에 따른 5%의 추가 입학정원 감축이 원고에게 중대한 불이익을 발생시키지 않는다고 볼 수는 없는 점까지 보태어 보면, 피고가 원고에게 고등교육법 제60조에서 정한 가장 무거운 처분인 이 사건 처분을 한 것은 지나치게 가혹하여 비례의 원칙에 위반되고 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다는 제1심의 결론은 타당하다.

2. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하여야 할 것인데 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.