2010누36420 정보비공개결정처분취소

□□연합

○○ ○○구 ○○가 O

대표자 김○○

소송대리인 변호사 김현영, 강동규, 서재옥

소송복대리인 1. 법무법인 한신, 담당변호사 김기동

2. 변호사 이웅

환경부장관

소송대리인 정부법무공단

담당변호사 박선아, 문병상

서울행정법원 2010. 10. 7. 선고 2010구합22658 판결

2011. 6. 2 .

2011. 7. 7 .

1. 피고의 항소를 기각한다 .

2. 항소비용은 피고가 부담한다 .

1. 청구취지

피고가 2010. 2. 23. 원고에 대하여 한 부산 하야리아 미군기지 1, 2차 환경영향조사결

과에 관한 정보비공개결정을 취소한다 .

2. 항소취지

제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다 .

1. 처분의 경위

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 제1항 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한 2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장 ( 1 ) 피고의 주장 ( 가 ) 원고가 정보공개를 청구한 이 사건 정보는 반환예정인 캠프 하야리아 미군기지에 대하여 2009. 3. 경 대한민국과 미국 사이에 합의된 공동환경평가절차서 ( JEAP , Joint Environmental Assessment Procedure ) 에 따라 한 · 미 공동으로 환경오염조사 및 위해성평가를 실시한 결과로서 정보공개 여부에 대해 대한민국과 미국 사이의 합의를 필요로 하는데, 미국 측은 정보공개에 대하여 부동의 하였다. 이와 같이 미국 측의 동의가 없는 상태에서 위 공동환경평가절차서에 따른 미군기지 환경오염조사 및 위해성 평가 결과가 공개될 경우, 향후 주한미군 반환예정기지의 오염치유수준에 관한 협상과 관련된 업무 수행에 있어 미국 측의 비협조가 예상되고, 이는 환경오염방지에 관한 사무를 관장하는 피고의 행정업무의 공정하고 효율적인 수행에 현저한 지장을 초래하게 되므로, 이 사건 정보는 법 제9조 제1항 제5호 소정의 비공개대상정보에 해당한다 . ( 나 ) 한 · 미간의 ' 대한민국과아메리카 합중국간의 상호방위조약제4조에의 한시설과구 역및대한민국에서의합중국군대의 지위에 관한 협정 ( SOFA, 이하 ' SOFA ' 라 함 ) ', ' SOFA 합의 의사록 ', ' 환경보호에 관한 특별양해각서 ', ' 환경정보공유 및 접근절차 ', ' 공동환경평가 절차서 ( JEAP ) ' 에 의하면 정보공개시 한 · 미 양측의 상호 합의 후에 자료를 배포할 수 있도록 규정되어 있으므로, 이를 위반하여 이 사건 정보를 미국 측의 동의 없이 일방적으로 공개할 경우 현재 한 · 미 양국 정부 간에 진행되고 있는 주한미군 반환예정기지 오염치유수준에 관한 협상에 지장을 초래하거나 협상의 결과가 대한민국에 불리하게 작용됨으로써 결국 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있으므로, 이 사건 정보는 법 제9조 제1항 제2호 소정의 비공개대상정보에 해당한다 . ( 2 ) 원고의 주장 ( 가 ) 이 사건 정보는 법 제9조 제1항 제5호에서 열거 또는 예시하고 있는 감사 · 감독 · 검사 · 시험 · 규제 입찰계약 기술개발 인사관리 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 중 어디에도 해당하지 않을 뿐만 아니라, 이 사건 정보가 공개되더라도 업무의 공정한 수행이나 연구 · 개발에 현저한 지장을 초래한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 정보는 법 제9조 제1항 제5호 소정의 비공개대상정보에 해당하지 않는다 . ( 나 ) 이 사건 정보가 법 제9조 제1항 제2호 소정의 비공개대상정보라는 주장은 당초 이 사건 처분의 사유가 아니었고, 피고가 이 사건 제1심 2차 변론기일에서 이를 이 사건 처분의 사유로 추가하였으나 이 사건 소송에서 비로소 이를 처분사유로 추가하는 것은 허용될 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 정보가 공개되더라도 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 볼 수 없으므로 이 사건 정보는 법 제9조 제1항 제2호 소정의 비공개대상정보에 해당하지도 않는다 .

나. 관계법령

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 제2의 가. 항 및 별지 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다 .

다. 판단

( 1 ) 비공개 사유에 대한 주장 · 입증책임 및 비공개 사유 해당 여부의 기준

법 제1조, 제3조, 제5조는 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유 · 관리하는 정보를 모든 국민에게 원칙적으로 공개하도록 하고 있으므로, 국민으로부터 보유 · 관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 법 제9조 제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 하고, 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이

된 정보의 내용을 구체적으로 확인 · 검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 법 제9조 제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장 · 입증해야만 하며 ( 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결, 대법원 2007. 2. 8. 선고 2006두4899 판결 등 참조 ), 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보한다는 법의 입법목적과 취지에 비추어 보면, 공공기관은 자신이 보유 · 관리하는 정보를 공개하는 것이 원칙이고, 정보공개의 예외로서 비공개사유에 해당하는지 여부는 이를 엄격하게 해석할 필요가 있다 . ( 2 ) 법 제9조 제1항 제5호 사유 해당 여부

법 제9조 제1항 제5호는 비공개대상정보의 하나로 ' 감사 · 감독 · 검사 · 시험 · 규제 입찰계약 기술개발 · 인사관리 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구 · 개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한

상당한 이유가 있는 정보 ' 를 규정하고 있다. 그런데 법 제9조 제1항 제5호가 규정하고 있는 ' 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구 · 개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우 ' 라 함은 법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 법 제9조 제1항 제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알 권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교 · 교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다 ( 대법원2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결, 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결 등 참조 ) .

이 사건에서 보건대, 법 제9조 제1항 제5호에서 들고 있는 ' 감사 · 감독 · 검사 · 시험 · 규제 입찰계약 기술개발 · 인사관리 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 ' 등은 그에 관한 사항이 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구 · 개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우를 예시한 것에 불과하므로, 이 사건 정보가 법 제9조 제1항 제5호에서 들고 있는 위 각 사항에 해당하지 않더라도 이 사건 정보의 공개로 인하여 업무의 공정한 수행에 현저한 지장이 초래된다면 피고는 그 공개를 거부할 수 있다고 할 것이다. 그러나 이 사건 정보가 공개될 경우 환경오염방지에 관한 사무를 관장하는 환경부가 행정업무를 공정하게 수행하는 데에 현저한 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 있다는 점에 관하여는 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로, 이 사건 정보는 법 제9조 제1항 제5호에서 정한 비공개대상정보에 해당한다고 볼 수 없다 ( 피고는 이 사건 정보가 공개될 경우 향후 주한미군 반환예정기지의 오염치 유수준 협상과 관련하여 미국 측의 비협조가 예상되어 부정적 영향을 미친다고 주장하나, 피고의 위 주장은 추상적 예상에 근거한 것으로서 구체적으로 이를 뒷받침할 증거가 없을 뿐만 아니라, 그와 같은 사정만으로는 환경부가 환경오염방지에 관한 행정업무를 공정하게 수행함에 있어 현저한 지장을 초래한다고 보기 어렵고, 설령 미국 측의 비협조로 인하여 환경부의 효율적 업무수행에 지장이 초래될 수 있더라도 그와 같은 사유는 법 제9조 제1항 제5호 소정의 비공개 사유로 볼 수도 없다 ) .

이에 대하여 피고는, 환경부 보안업무규정 시행세칙 제48조의4 제1항이 ' 중요정책 및 사업 중 누설되면 그 정책 및 사업추진에 지장을 초래할 우려가 있거나 직무수행상 특별한 보호를 요하는 자료는 입안단계부터 적정등급의 비밀 또는 대외비로 분류하여야 한다 ' 고 규정하고 있는 점에서도 이 사건 처분이 적법하다는 취지로 주장하나, 위 시행세칙은 행정청 내부의 사무처리준칙에 불과하여 법규로서 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 것은 아니므로, 위 주장은 이유 없다 . ( 3 ) 법 제9조 제1항 제2호 사유 해당 여부 ( 가 ) 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되며, 이와 같이 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있고, 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없다 ( 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 등 참조 ) . 이 사건에서 보건대, 법 제9조 제1항 제2호는 국가안전보장 · 국방 · 통일 · 외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보를, 제5호는 감사 · 감독 · 검사 · 시험 · 규제 입찰계약 기술개발 · 인사관리 · 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구 · 개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보를 각 비공개대상정보로 규정하고 있어 그 비공개사유의 요건이 되는 사실을 달리할 뿐만 아니라 각기 입법취지가 다르므로, 피고가 처분사유로 추가한 법 제9조 제1항 제2호의 사유는 당초의 처분사유인 같은 항 제5호의 사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없고, 피고가 추가로 주장하는 위 제2호에서 규정하고 있는 사유가 당초의 처분시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 당시에 이미 존재한 사실에 기초한 것이라 하여 달리 볼 수 없으므로, 피고가 이 사건 소송에 이르러 비로소 법 제9조 제1항 제2호를 처분사유로 추가하여 주장하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이다 . ( 나 ) 나아가, 법 제9조 제1항 제2호의 사유에 해당되는지에 관하여 보더라도, 이 사건 정보는 부산에 주둔하고 있는 주한미군기지 캠프 하야리아에 대한 환경오염조사 결과에 관한 것으로서 넓은 의미에서 국가 간의 외교관계에 관한 정보에 해당한다고 할 것이므로, 이를 공개할 경우 현재 한 · 미 양국 정부 간에 진행되고 있는 주한미군 반환예정기지 오염치유수준에 관한 협상에 지장을 초래하거나 협상의 결과가 대한민국에 불리하게 작용됨으로써 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다는 점에 관하여

살피건대, 을 제1, 2호증 ( 가지번호 포함 ) 의 각 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하고 , 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 이 사건 정보가 법 제9조 제1항 제2호 소정의 비공개대상정보에 해당한다고 볼 수도 없다 ( 피고는 SOFA, SOFA 합의의사록, 환경보호에 관한 특별양해각서, 환경정보공유 및 접근절차, 공동환경평가절차서 ( JEAP ) 등에서 정보공개시 한 · 미 양측의 상호 합의 후에 자료를 배포할 수 있도록 규정하고 있어 미국 측의 동의 없이 이 사건 정보를 공개할 경우 향후 주한미군 반환예정기지 오염치유수준에 관한 협상에 불리하게 작용하여 국가의 중대한 이익을 해할 우려가 있다고 주장하나, 위 SOFA, SOFA 합의의사록, 환경보호에 관한 특별양해각서에는 이 사건 정보와 관련하여 비공개에 관한 아무런 규정이 없고, 위 환경정보공유 및 접근절차, 공동환경 평가절차서 ( JEAP ) 등의 규정은 환경오염조사결과 등에 관하여 한 · 미 양측의 상호 합의를 거쳐 결국 공개를 예정하고 있는 점 등에 비추어, 피고의 위 주장과 같은 사정만으로는 이 사건 정보가 공개될 경우 그로 인해 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 보기 어렵다 ) .

( 4 ) 소결론

결국 이 사건 정보에 관한 피고의 비공개결정처분은 위법하다 .

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다 .

재판장 판사 조인호

판사반정모

판사이영풍