2011구합39929 직업능력개발훈련비용회수처분등취소

A 주식회사

서울지방고용노동청 서울남부지청장

2012. 3. 29.

2012. 4. 12.

1. 피고가 2011. 8. 26. 원고에 대하여 한 행정처분 중 170,173,550원의 환수처분을 취소한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용 중 1/3은 원고가, 나머지는 피고가 부담한다.

주문 제1항 및 피고가 2011. 8. 26. 원고에 대하여 한 대졸공채 45기 FA(자산영업직 원) 영업능력 향상 프로그램에 대한 인정 취소처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2008. 4. 21.부터 2008. 4. 30.까지 원고 소속 직원 45명을 대상으로 대졸 공채 45기 FA(자산영업직원) 영업능력 향상 프로그램(이하 '이 사건 훈련과정'이라 한다)을 실시한 다음, 피고에게 이 사건 훈련과정에 따른 훈련비용을 지원해 달라고 신청하여 2008, 10. 1. 피고로부터 지원금 명목으로 10,618,830원을 수령하였다. 위 지원금에는 원고의 직원으로서 이 사건 훈련과정에 참가하였던 B에 대한 2008. 4. 21.부터 같은 달 25.까지의 훈련비용 235,970원이 포함되어 있다.

나. 피고는 2010. 8. 27.경 감사원 및 고용노동부로부터 직업능력개발 훈련기간 중 해외로 출입국한 참가자의 명단과 함께 그들의 부정출결관리 여부에 대한 조사를 요청받아 원고를 조사하였는데, 그 조사결과 원고의 직원인 B이 이 사건 훈련과정 실시 중인 2008. 4. 21.부터 2008. 4. 26.까지 해외로 출국하였음에도 그 기간 중인 같은 달 21.부터 25.까지 이 사건 훈련과정에 출석한 것으로 처리된 사실을 확인하였다.다. 이에 피고는 2011. 8. 26. 원고에 대하여 ① 구 근로자직업능력개발법(2008. 12. 31. 법률 제9316호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제25조 제1항에 의하여 피고가 고용노동부장관으로부터 받은 직업능력개발훈련과정 인정을 취소하고(이하 '이 사건 취소처분'이라고 한다), 구 고용보험법(2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조 제1항, 제2항, 구 고용보험법 시행령(2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제56조 제2항에 의하여 ② 부정수급액 235,970원의 반환 및 235,970원의 추가징수, ③ 부정수급한 날의 익일부터 1년간(2008. 10. 2.부터 2009. 10. 1.까지) 지급받은 훈련비용 170,173,550원을 환수하라는 내용의 행정처분을 하였다(이하 위 제③항의 처분을 '이 사건 환수처분'이라 한다).

[인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 취소처분은 다음과 같은 이유로 위법하다.

가) 원고는 이 사건 훈련과정 등 실시과정에서 불출석자가 있는 경우 출석부의 해당란에 횡선을 긋고 훈련담당자의 도장을 날인하는 등 교육생이 사후에 임의로 서명하지 못하도록 관리하였다. 그럼에도 B의 경우 업무착오 내지 과오로 출석부 기재가 잘못된 것을 점검하지 못하고 피고에게 훈련비용지원을 신청하였을 뿐 원고에게 거짓 기타 부정한 방법으로 비용을 지원받으려는 의사가 없었다.

나) 45명의 교육생 중 1명에 대한 출석관리에 착오가 있다는 이유만으로 원고가 이 사건 훈련과정과 관련하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반한 것으로 볼 수 없다.

2) 이 사건 환수처분의 근거규정인 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항(이하 '이 사건 시행령 조항'이라고 한다)은 이와 같은 부정행위 유형 등에 대한 고려 없이 일률적으로 처분하도록 규정하고 있어 모법의 위임 취지에 반하고, 원고는 부정수령한 금원의 700배가 넘는 지원금을 반환하여야 하는 점, 이 사건 시행령 조항이 지급제한 처분일의 기산점을 '지원금을 받거나 지급신청한 날'로 규정하여 피고로서는 지급이 제한될지 여부를 미리 알지 못하여 그에 따른 손실을 피할 수 없는 점 등에 비추어 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되어 무효이다.

나. 관계법령

별지 관련 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 취소처분의 위법성 판단

가) 구 근로자직업능력개발법 제25조 제1항 제2호 위배 여부

행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고, 이 사건 각 처분에 적용되는 구 고용보험법 및 구 근로자직업능력개발법 관련 규정에서의 제재조치가 가능한 '거짓 그 밖의 부정한 방법'이라고 함은 일반적으로 지급받을 자격 없는 사업주가 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 직업능력개발 훈련비용의 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다. (대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 참조).

앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하면, ① B은 원고에게 2008. 4. 21.부터 같은 달 25.까지 결혼휴가를 신청하는 내용의 휴가원을 제출하여 담당부장의 결재를 받아 위 기간 동안 신혼여행을 다녀온 사실, ② 그럼에도 원고의 이 사건 훈련과정 출석부에는 B이 신혼여행 기간 중에도 이 사건 훈련과정에 출석한 것처럼 B의 서 명이 기재되어 있는 사실, ③ 원고의 직원훈련과정 출석부는 훈련대상자들이 매회 수업의 시작과 종료시에 서명하고 담당교관이 수업 시작 및 종료시에 출석자를 확인하고 서명 또는 날인을 하며 그 후 이를 기관장이 결재하는 방식으로 운영되고 있는 사실, ④ 이 사건 훈련과정은 원고가 다른 기관에 위탁하여 실시한 것이 아니라 원고의 인재 개발부서에서 자체적으로 실시한 사실, ⑤ 이 사건 교육과정의 참가인원이 45명인 사실이 인정된다. 위 인정사실에 의하면 원고는 이 사건 훈련과정의 주관자로서 구 근로자직업능력개발법 등 관계법령에 따라 이 사건 훈련과정에 훈련생이 실제로 출석하여 훈련을 받았는지 여부를 확인할 의무과 책임이 부여되어 있을 뿐만 아니라 실제 훈련 과정에서도 B이 결혼휴가로 인하여 이 사건 훈련과정 참석이 불가한 사실을 용이하게 확인할 수 있는 지위에 있었음에도 B이 휴가를 다녀온 이후까지 B의 출석확인란을 공란으로 비워두어 B이 복귀한 후 휴가중이었던 일자란에도 서명할 수 있게 하였고 이러한 훈련과정 출석부에 담당교관, 기관장의 서명 또는 날인까지 하였으므로, 이는 훈련비용을 지급받을 자격에 관한 부정행위로서 피고의 훈련비용 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 소극적, 적극적 행위라고 판단된다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 구 근로자직업능력개발법 제25조 제1항 제3호 위배 여부

구 근로자직업능력개발법 제25조 제1항 제3호에서는 같은 법 '제24조의 규정에 따라 인정받은 내용을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우'를 인정취소 사유 중 하나로 규정하고 있고, 같은 법 제25조 제2항에서는 제1항의 규정에 따라 인정이 취소된 자에 대하여 그 취소일로부터 5년의 범위 안에서 제24조의 규정에 의한 인정을 하지 않을 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제25조 제5항에서는 인정취소 및 인정제한 등에 관하여 필요한 사항을 노동부령으로 정하도록 위임하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행규칙(2009. 4. 1. 노동부령 제320호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제9조 제3 항 [별표 2] 1의 나. 개별기준 제3호 가목에서는 구 근로자직업능력개발법 제25조 제1 항 제3호에 해당하는 위반행위의 하나로 '훈련내용 · 훈련기간 · 훈련시간 · 훈련방법의 중요사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반한 경우'를 규정하고 있다. 또한 훈련과정 및 훈련시설 요건 등에 관한 규정(노동부 고시 제2005-40호) 제7조 제1호는 지원금 지급을 위한 수료기준과 관련하여 '집체훈련과정 및 현장훈련과정의 경우 소정훈련일수의 100분의 80이상(훈련시간이 30시간 미만인 경우 소정훈련시 간의 100분의 80이상)을 출석하고서 훈련을 이수하여야 훈련과정을 수료한다'는 취지로 규정하고 있다.

살피건대, 관계 법령의 내용에 비추어 알 수 있는 다음의 사정, 즉 ① 직업능력 개발훈련은 고용보험법상의 고용보험기금 등 한정된 공적 재원에 의하여 이루어지고 고용노동부는 사업주가 제출하는 출석부를 통하여 훈련생의 참석 여부를 확인한 후 훈련비용을 지급하며 출결관리를 통한 수료기준의 충족 여부가 지원금 지급을 위한 기본적인 전제가 되는바, 직업능력개발훈련의 목적을 달성하고 훈련비용의 부당한 청구를 방지하기 위해서는 훈련생에 대한 출결관리가 철저하게 이루어질 필요성이 인정되는 점, ②) 출결관리에 대한 신뢰 및 공정성이 흔들리게 되면 직업능력개발훈련제도 자체의 근간이 훼손될 우려가 크므로 직업능력개발훈련 과정에서의 출결관리는 매우 중요하고 본질적인 사항에 해당하는 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고가 B과 관련하여 저지른 출결관리의 하자는 훈련내용 등 중요사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반한 것(B은 이 사건 훈련과정 총 8회 중 5회를 출석하지 아니하여 훈련과정 수료요건도 갖추지 못하였다)으로서 구 근로자직업능력개발법 제25조 제1항 제3호, 같은 법 시행규칙 제9조 제3항 [별표 2] 1의 나. 개별기준 제3호 가목에서 정한 위반행위에 해당한다고 판단된다. 원고의 위 부분 주장도 이유 없다.

2) 이 사건 환수처분의 위법성 판단

가) 2008. 12. 31. 개정된 구 고용보험법 부칙 제4조에서 제35조의 개정규정에도 불구하고 이 법 시행 전에 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원을 받은 자 또는 받으려 한 자에 대한 지원의 제한 등에 관하여는 종전의 규정에 따른다는 경과규정을 두고 있으므로, 이 사건 처분의 근거법령은 앞서 본 관계법령의 규정과 같다. 구 고용보험법 제35조 제1항, 이 사건 시행령 조항의 규정형식이나 체제, 문언상 지급제한기간의 설정 및 지급제한기간 동안 지급된 지원금의 반환을 명하는 처분은 기속행위에 해당하는바, 이처럼 거짓 기타 부정한 방법으로 직업능력개발 훈련비용 등을 받거나 받으려 한 자(이하 '부정수급자'라 한다)에 대하여 의무적으로 1년간 훈련비용 등을 지급하지 아니하고 그 지급제한기간에 지급된 훈련비용 등에 대하여 반환을 명해야 한다고 규정한 이 사건 시행령 조항이 모법의 위임취지에 반하거나 과잉금지의 원칙에 위배되는지 문제된다.

나) 모법의 위임취지에 반하는지 여부

구 고용보험법 제35조 제1항이 대통령령에 위임하는 사항의 범위를 명시적으로 특정하지는 아니하였다고 하더라도, 위 조항의 입법취지나 목적 등에 의한 내재적인 위임의 범위나 한계는 충분히 인정할 수 있다고 할 것인데(대법원 1996. 4. 9. 선고 95누11405 판결, 대법원 1997. 7. 22. 선고 96두6578 판결 등 참조), 구 고용보험법에 따라 지급되는 각종 지원금 등의 성격상 다양한 유형의 위반행위가 예상되는 점과 위 규정의 형식 내지 입법목적 등을 고려하여 보면, 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임취지는 부정행위의 유형과 그 위반의 정도, 내용, 동기 및 그 결과의 경중 등에 따라 지원제한 내지 지원금 등의 반환기준을 합리적으로 세분하여 규정하도록 위임하고 있거나 그렇지 못할 경우 관할 행정청에 일정한 범위 내에서 가중, 감경할 수 있도록 규정할 것을 예정하고 있는 것으로 봄이 상당하다. 그런데 위 규정의 위임에 따른 이 사건 시행령 조항은 앞서 본 바와 같이 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을정함이 없이 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급되는 지원금 등의 반환을 명하도록 강제하고 있을 뿐, 이를 가중·감경할 수 있는 재량의 여지를 부여하고 있지 아니하여 위반행위자의 위반 정도나 정상에 관계없이 일률적인 제재를 가할 수 밖에 없다.

또한, 2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정된 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 부정수급자에 대하여 1년간 지급제한을 규정하면서도 "다만, 지원금이나 장려금을 받은 날부터 3년이 지난 경우와 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받거나 받으려고 하는 금액이 300만원 미만으로서 최초로 부정행위가 적발된 경우에는 1년 동안의 지급 제한을 적용하지 아니한다."라는 제한을 두었고, 2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 개정되어 현재 시행 중인 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 "제35조 제1 항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나의 지원금을 받거나 받으려 한 자에 대하여 고용노동부장관은 제1항에 따른 '반환명령 또는 지급 제한을 한 날'부터 1년의 범위에서 새로 지원하게 되는 제1항에 따른 각 지원 금 중 어느 하나에 해당하는 지원금에 대해서는 [별표1]에 따른 기간 동안 지급을 제한한다. 다만, 그 부정한 방법의 정도, 동기 및 결과 등을 고려하여 그 지급제한 기간의 3분의 1까지 감경할 수 있다."라고 개정되었는데, 이는 이 사건 시행령 조항의 문제점에 대한 반성적 고려의 결과로 보인다.

따라서 이 사건 시행령 조항은 모법인 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임취지를 벗어나는 것으로 위법하다.

다) 과잉금지의 원칙 위배 여부

이 사건 시행령 조항은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등 지급제한 및 그 지급제한기간 내에 지급된 지원금 등 반환명령을 통하여 지원금 등 지급 관련 부정행위를 방지하고 궁극적으로는 실업예방, 고용촉진 및 근로자의 직업능력개발과 향상을 도모하는데 그 입법목적이 있고, 여기에다가 직업능력개발훈련 지원사업이 고용보 험법상의 고용보험기금 등 한정된 공적 재원에 의하여 이루어지는 점을 고려해 보면 그 입법목적의 정당성은 인정된다. 또한, 이 사건 시행령 조항에서 정한 징벌적 제재처분으로 인하여 지원금 등 지급 관련 부정행위를 감소시키는 효과가 기대되고 그에 따라 고용보험기금 등 공적 재원이 보다 건실해질 것으로 보이므로, 이 사건 시행령 조항은 그 입법목적 달성에 적합한 수단으로 판단된다.

그러나 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 시행령 조항은 '피해의 최소성' 또는 '법익의 균형성'을 갖추지 못하여 헌법상 과잉금지원칙을 위반한 것으로 판단된다.

① 구 고용보험법 제35조 제2항은 징벌적인 의미로서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 징수할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 구 근로자직업능력개발법 제25조 제4항 제1호, 같은 법 시행령(2009. 3. 31. 대통령령 제21398호로 개정되기 전의 것) 제22조의2, 같은 법 시행규칙 제9조 제1항에서는 과거 5년 동안 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 신청한 횟수 등을 기준으로 추가 징수할 금액을 세분하여 정하고 있다. 그런데 이 사건 시행령 조항은 위 추가징수 처분과 마찬가지로 징벌적 제재의 성격을 가지고 있음에도, 추가징수 처분과는 다르게 위반행위의 내용이나 정도에 따른 가중, 감경 등 세부적인 기준을 규정함이 없이 일률적으로 1년간의 지급제한 및 그 지급제한기간 중 지급된 지원금을 반환할 것을 규정하고 있을 뿐이어서 피고로서는 원고와 같이 부정수급액이 극히 소액인 사업주에 대하여도 일률적으로 위와 같은 제재처분을 할 수밖에 없다. 결국 반환명령의 대상이 되는 지원금은 통상 부정수급액에 비하여 매우 큰 금액으로서 부정수급자가 예상할 수 있는 범위를 현저히 초과하고, 이로 인하여 그 위반행위의 내용과 정도에 비추어 부정수급자의 재산권을 과도하게 제한하게 된다(원고의 경우 부정수급액은 235,970원인데 이 사건 처분의 반환명령 금액은 170,340,630원이어서 위 부정수급액의 약 720배이다).

② 또한 이 사건 시행령 조항은 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 '지원 금 등을 지급받거나 지급신청을 한 날'로 명시하고 있으므로 부정수급자로서는 제재처분을 받기 이전에 이미 지원받았던 금액을 소급하여 반환하여야 한다. 그런데 부정수 급자는 1년간 훈련비용 등에 대한 지급이 제한될 것이라는 사정을 미리 알았더라면 지급제한기간 중 훈련과정을 탄력적으로 실시하여 반환명령의 금액을 줄일 수도 있었을 것이고, 이와 같이 훈련과정을 탄력적으로 운영하는 것이 부당하다고 볼 수 없다. 결국 이 사건 시행령 조항상 지급제한의 기산일을 제재처분일 등으로 정하여 부정수급자가 입게 되는 피해를 최소화하면서도 앞서 본 부정행위 방지 등의 입법목적을 달성할 수 있었던 것으로 보인다(개정법령에서 지급제한의 기산일을 제재처분일로 변경하였음은 앞서 본 바와 같다).

③ 나아가 이 사건 시행령 조항에서는 '지원금 등을 지급받거나 지급신청을 한 날'로부터 1년간의 지급제한 및 그 지급제한기간에 이미 지급된 지원금 등에 대한 의무적인 반환명령을 규정하면서도 위 제재처분을 할 수 있는 기간에 특별한 제한을 두지 아니함으로써 부정수급자의 지위가 장기간 불안정해지는 문제가 발생한다.

라) 따라서 이 사건 시행령 조항은 모법의 위임취지에 반하고 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되어 무효라고 할 것이어서 이 사건 시행령 조항에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.

3. 결 론

그렇다면, 이 사건 환수처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 이 사건 취소처분에 관한 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사박정화

판사김태환

판사김진하