[1] 지방의회의 조례제정권의 범위와 한계

[2] 정부업무평가기본법 제18조 에서 지방자치단체의 장의 권한으로 정하고 있는 자체평가업무에 관한 사항에 대하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 내용의 조례를 제정하는 것이 허용되는지 여부(소극)

[1] 지방자치법은 지방의회와 지방자치단체의 장에게 독자적 권한을 부여하고 상호견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 지방의회는 법률에 특별한 규정이 없는 한 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 내용의 조례를 제정할 수 없다.

[2] 정부업무평가기본법 제18조 에서 지방자치단체의 장의 권한으로 정하고 있는 자체평가업무에 관한 사항에 대하여 지방의회가 견제의 범위 내에서 소극적·사후적으로 개입한 정도가 아니라 사전에 적극적으로 개입하는 내용을 지방자치단체의 조례로 정하는 것은 허용되지 않는다.

[1] 지방자치법 제9조 , 제15조 , 헌법 제117조 제1항 [2] 지방자치법 제15조 , 정부업무평가기본법 제18조

[1] 대법원 1995. 12. 22. 선고 95추32 판결 (공1996상, 589) 대법원 1996. 5. 14. 선고 96추15 판결 (공1996하, 1893) 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 (공2002상, 182)

제주특별자치도지사 (소송대리인 법무법인 해오름 담당변호사 진영진외 2인)

제주특별자치도의회 (소송대리인 변호사 강문원)

2007. 1. 12.

1. 피고가 2006. 6. 20.에 한 제주도 주요업무 자체평가에 관한 조례안에 대한 재의결은 그 효력이 없다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 이 사건 조례안의 재의결 및 그 내용의 요지

갑 제1 내지 7호증 및 을 제1호증, 을 제5호증의 1, 2의 각 기재에 변론전체의 취지를 종합하면 다음의 사실을 인정할 수 있다.

가. 피고가 2006. 4. 21. 주문 기재 조례안(이하 ‘이 사건 조례안’이라 한다)을 의결하여 원고에게 이송하였고, 원고는 2006. 5. 12. 이 사건 조례안이 정부업무평가기본법 제18조 제5항 에 위반된다는 이유로 피고에게 재의요구하였으나, 피고는 2006. 6. 20. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결함으로써 이 사건 조례안이 확정되었다.

나. 이 사건 조례안의 주요내용은 다음과 같다.

이 사건 조례안은 정부업무평가기본법의 규정에 의하여 제주도 주요업무의 자체평가에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 성과관리체제의 구축과 업무추진의 효율성과 책임성을 확보하며 도정에 대한 도민의 신뢰도를 제고함을 목적으로 제정된 것으로서( 제1조 ), 도지사 및 공공기관의 장은 성과관리계획에 기초하여 당해 연도의 성과목표를 달성하기 위한 연도별 시행계획(이하 ‘성과관리시행계획’이라 한다)을 수립·시행하여야 하고, 성과관리시행계획에는 당해 기관의 임무·전략목표, 당해 연도의 성과목표·성과지표 및 재정부문에 관한 과거 3년간의 성과결과 등이 포함되어야 하며( 제5조 ), 자체평가를 실시함에 있어서는 그 자율성과 독립성은 보장되어야 하고, 자체평가는 객관적이고 전문적인 방법을 통하여 결과의 신뢰성과 공정성이 확보되어야 한다( 제6조 ). 기획관리실장은 매년 1월 31일까지 당해 연도 주요업무계획을 수립하여야 하고, 주요업무계획에는 사업의 목적, 추진계획, 전략적 과제, 평가지표 등을 명확하게 제시하고 자체평가결과 개선사항 등을 반영하여야 하며, 이에 따라 수립된 주요업무계획에 대하여 추가경정예산이 성립된 경우 등에는 변경할 수 있고( 제7조 ), 도지사는 당해 연도의 자체평가 실시방향, 자체평가대상 주요업무 선정기준, 기타 자체평가의 실시에 필요한 사항에 대한 자체평가 지침을 작성하여 매년 1월 31일까지 도본청 각부서 및 직속기관과 사업소(이하 ‘부서’라 한다)에 시달하여야 한다( 제8조 ). 도지사는 소관 정책 등의 성과를 높일 수 있도록 자체평가계획을 매년 2월 15일까지 수립하여야 하며, 도지사는 자체평가계획을 작성한 때에는 즉시 제주도 주요업무 자체평가위원회(이하 ‘위원회’라 한다)에 보고하고 위원회의 심의를 거쳐 매년 4월말까지 확정하여야 하며, 도지사는 확정된 자체평가계획서를 지체없이 도의회 소관 상임위원회에 보고하여야 한다( 제9조 ). 정기평가는 부서장의 책임하에 연 2회, 상반기와 하반기로 나누어 실시하고, 상반기 평가는 1월부터 6월까지의 실적을 중간평가형태로, 하반기 평가는 1월부터 12월까지의 실적을 사후평가형태로 실시하며, 부서장은 위 평가를 매반기 종료 후 10일 이내에 실시하고 그 결과를 평가업무 총괄담당부서에 제출하여야 하고, 기획관리실장은 부서장이 제출한 자체평가결과 및 조치계획을 전체적으로 종합하여 위원회에 제출하여야 하며, 위원회는 평가결과를 심의하고, 그 결과를 도지사에게 보고하여야 한다( 제10조 ). 자체평가결과 부진 또는 시행상의 문제점 등 시정을 요하는 사항이 있을 때에는 해당 부서장은 조치계획을 수립·시행하고 익년도 주요업무계획에 그 결과를 반영하여야 하고( 제11조 ), 도지사는 도정운영과 관련하여 필요하다고 인정할 때에는 특정과제에 대한 수시평가를 할 수 있으며( 제12조 제1항 ), 부서장은 특정과제 평가결과 시정을 요구하는 사항에 대하여는 지체없이 이를 시정조치하거나 그 시정방안을 도지사에게 보고하여야 한다( 제13조 ). 도지사는 위원회에서 심의·의결된 전년도 정책 등에 대한 자체평가결과를 인터넷 홈페이지 등을 통하여 공개하고 도의회 소관 상임위원회에 보고하여야 하며, 자체평가결과 및 특정과제 평가결과를 도의회 소관 상임위원회 보고시 제시된 도의회의 의견에 대하여 도지사 및 공공기관의 장은 가능한 한 정책에 반영할 수 있도록 노력하여야 한다( 제14조 ). 도지사는 자체평가를 효율적으로 실시하기 위하여 제주도 주요업무 자체평가위원회를 설치·운영하고( 제15조 ), 위원회는 당해 연도 평가실시 방향 및 평가계획 수립에 관한 사항, 평가대상 주요업무 선정 및 평가방법에 관한 사항, 평가결과에 관한 사항, 그 밖의 자체평가에 관한 주요사항을 심의하며( 제16조 ), 위원회는 위원장과 부위원장 각 1인을 포함하여 30인 이하의 위원으로 구성하고, 이 경우 자체평가의 공정성과 객관성을 담보하기 위하여 위원의 3분의 2 이상은 민간위원으로 하여야 하며, 위원장은 학식과 경험이 풍부한 민간위원 중에서 선출하고, 부위원장은 위원 중에서 위원장이 지명하며, 위원은 도본청실·국장급 이상 공무원, 평가업무에 전문적인 지식과 경험이 있는 자 중에서 도지사가 임명 또는 위촉한다( 제17조 ).

2. 이 사건 조례안의 법령위반 여부

가. 지방자치법 제15조 본문은 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다.”고 규정하는바, 여기서 말하는 ‘법령의 범위 안에서’란 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내에서’를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다( 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 , 2004. 7. 22. 선고 2003추51 판결 등 참조).

나. 그러므로 이 사건 조례안이 법령에 위반되는지 여부를 살펴본다.

지방자치법은 지방의회와 지방자치단체의 장에게 독자적 권한을 부여하고 상호견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 할 수 없고 ( 대법원 1996. 5. 14. 선고 96추15 판결 , 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 등 참조), 또한 개별적이고 중복적으로 실시되고 있는 각종 정책 등에 대한 평가를 통합·체계화하고 소관 정책을 스스로 평가하는 자체평가를 정부업무평가의 근간으로 하여 자율적인 평가역량을 강화하고, 지방자치단체와 공공기관을 포함한 정부업무 전반에 걸쳐 통합적인 성과관리체계를 구축하기 위하여 제정된 정부업무평가기본법 제18조 에서는 지방자치단체의 장은 그 소속기관의 정책·사업·업무 등을 포함하여 자체평가를 실시하여야 하고( 제1항 ), 지방자치단체의 장은 자체평가조직 및 자체평가위원회를 구성·운영하여야 하며, 이 경우 평가의 공정성과 객관성을 담보하기 위하여 자체평가위원의 3분의 2 이상은 민간위원으로 하여야 하고( 제2항 ), 지방자치단체의 장은 정부업무평가시행계획에 기초하여 소관 정책 등의 성과를 높일 수 있도록 제15조 각 호 의 사항이 포함된 자체평가계획을 매년 수립하여야 하며( 제3항 ), 행정자치부장관은 평가의 객관성 및 공정성을 높이기 위하여 평가지표, 평가방법, 평가기반의 구축 등에 관하여 지방자치단체를 지원할 수 있고( 제4항 ), 그 밖에 지방자치단체의 자체평가의 대상 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 지방자치단체의 장이 정하도록( 제5항 ) 하고 있으므로, 정부업무평가기본법 소정의 자체평가업무는 지방자치단체의 장의 권한에 속한다고 할 것이고, 따라서 정부업무평가기본법 제18조 에서 지방자치단체의 장의 권한으로 정하고 있는 자체평가업무에 관한 사항에 대하여 지방의회가 견제의 범위 내에서 소극적·사후적으로 개입하는 정도가 아니라 사전에 적극적으로 개입하는 내용을 지방자치단체의 조례로 정하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것이다.

그런데 이 사건 조례안 중 자체평가의 지침작성에 관한 제8조, 자체평가 계획의 수립에 관한 제9조, 정기평가에 관한 제10조, 자체평가결과의 처리에 관한 제11조 등은 법령의 근거없이 지방의회가 견제의 범위 내에서 소극적·사후적으로 개입한 정도를 넘어서서 직접 자체평가의 대상 및 절차 등을 규정하는 것으로서 정부업무평가기본법 제18조 에 위반된 규정이라고 할 것이고, 그 각 규정이 법령에 위반된 이상, 설사 다른 규정이 법령에 위반되지 아니한다고 하더라도 이 사건 조례안에 대한 재의결은 그 효력을 모두 부정할 수밖에 없으므로( 대법원 2000. 11. 10. 선고 2000추36 판결 , 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 등 참조), 이 사건 조례안에 대한 재의결의 효력 배제를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유가 있다.

3. 결 론

그러므로 원고의 청구를 인용하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.