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판시사항
지방의회의원이 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구를 종류 및 업무가 다른 행정기구로 전환하는 수정안을 발의하여 지방의회가 의결 및 재의결하는 것이 허용되는지 여부(소극)
판결요지
지방자치법령은 지방자치단체의 장으로 하여금 지방자치단체의 대표자로서 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 의하여 위임된 사무를 관리·집행하는 데 필요한 행정기구를 설치할 고유한 권한과 이를 위한 조례안의 제안권을 가지도록 하는 반면 지방의회로 하여금 지방자치단체의 장의 행정기구의 설치권한을 견제하도록 하기 위하여 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구의 축소, 통폐합의 권한을 가지는 것으로 하고 있으므로, 지방의회의원이 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구를 종류 및 업무가 다른 행정기구로 전환하는 수정안을 발의하여 지방의회가 의결 및 재의결하는 것은 지방자치단체의 장의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 허용되지 아니한다.
참조조문
원고
광주광역시 북구청장 (소송대리인 변호사 박재우)
피고
광주광역시 북구의회 (소송대리인 변호사 서한기)
변론종결
2005. 7. 8.
주문
피고가 2005. 5. 19.에 한 '광주광역시 북구 행정 기구설치 조례 일부개정 조례안에 대한 수정안'의 재의결은 그 효력이 없다. 소송비용은 피고가 부담한다.
이유
1. 이 사건 수정안의 재의결과 그 내용
갑 제1호증 내지 갑 제7호증, 을 제1호증, 을 제2호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음의 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다.
가. 원고는 2005. 4. 11. '광주광역시 북구 행정기구설치 조례'(이하 '이 사건 조례'라 한다) 제6조 제1항, 부칙 제2조의 한시기구인 주민자치과를 여유기구로 전환하고 명칭을 자치정책과로 변경하는 내용의 이 사건 조례 일부개정 조례안(이하 '이 사건 개정안'이라 한다)을 피고에게 제출하였다.
나. 피고는 2005. 4. 26. 이 사건 개정안 중 주민자치과를 폐지하고, 여유기구로 가정복지과를 신설하는 내용의 이 사건 개정안에 대한 수정안(이하 '이 사건 수정안'이라 한다)을 발의하여 이를 의결하였다.
다. 원고는 2005. 5. 10. 지방의회는 지방자치단체의 장이 제안한 조례개정안에 대하여 수정안을 발의를 하여 의결할 수 없다는 등의 이유로 피고에게 이 사건 수정안의 재의를 요구하였으나, 피고는 같은 해 5. 19. 이 사건 수정안을 원안대로 재의결함으로써 위 수정안이 확정되었다.
라. 이 사건 개정안은 존속기한을 2005. 6. 30.까지로 한 한시기구로서 총무국에 속하여 주민자치 및 동(동) 행정력 강화, 주민등록업무에 관한 사항 등에 관한 업무를 담당하고 있던 주민자치과(이 사건 조례 제6조 제1항, 제2항 제6호, 제9호)를 여유기구로 전환하고 명칭을 자치정책과로 변경하여 주민자치활성화에 관한 사항, 평생학습프로그램에 관한 사항에 관한 업무를 담당하는 것을 주요 내용으로 하는 것이며(이 사건 개정안 제8조의2), 이 사건 수정안은 주민자치과를 폐지하고, 여유기구로 가정복지과를 신설하여 가정복지정책에 관한 사항, 노령화 사회 대비를 위한 정책개발에 관한 사항에 관한 업무를 담당하는 것을 주요 내용으로 하는 것이다(이 사건 수정안 제8조의2).
2. 이 사건 수정안의 법령위반 여부
가. 지방자치법 제15조 본문은 "지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다."고 규정하는바, 여기서 말하는 '법령의 범위 안에서'란 '법령에 위반되지 않는 범위 내에서'를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것이다.
나. 그러므로 이 사건 수정안이 법령에 위반되는지 여부를 살펴본다.
(1) 지방자치법상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유 권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적·사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것인바( 대법원 2001. 12. 11. 선고 2001추64 판결 참조), 지방자치법 제92조 , 제94조 , 제102조 , 제118조 , 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(이하 '행정기구규정'이라 한다) 제4조, 제6조의2, 제24조 제2항의 각 규정을 종합하면, 지방자치법령은 지방자치단체의 장으로 하여금 지방자치단체의 대표자로서 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 의하여 위임된 사무를 관리ㆍ집행하는 데 필요한 행정기구를 설치할 고유한 권한과 이를 위한 조례안의 제안권을 가지도록 하는 반면 지방의회로 하여금 지방자치단체의 장의 행정기구의 설치권한을 견제하도록 하기 위하여 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구의 축소, 통폐합의 권한을 가지는 것으로 하고 있으므로, 지방의회의원이 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구를 종류 및 업무가 다른 행정기구로 전환하는 수정안을 발의하여 지방의회가 의결 및 재의결하는 것은 지방자치단체의 장의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 허용되지 아니한다고 할 것이다 .
(2) 위에서 본 법리를 앞에서 인정한 사실관계에 비추어 살펴보면, 원고가 광주광역시 북구의 경우 자치정책과의 업무를 지역의 특색 있는 행정수요로 판단하여 그 처리를 위한 여유기구로 자치정책과를 설치하는 이 사건 개정안을 제안한 이상, 설사 피고의 주장과 같이 위 북구의 경우 자치정책과의 업무보다는 가정복지과의 업무가 지역의 특색 있는 행정수요라고 하더라도 여유기구로 자치정책과를 설치하도록 한 이 사건 개정안에 대하여 자치정책과를 축소하거나 통폐합하는 것은 별론으로 하고, 자치정책과와 업무가 다른 가정복지과를 여유기구로 신설하는 내용의 이 사건 수정안의 재의결은 지방자치단체의 장의 고유 권한에 속하는 행정기구의 설치권과 조례제안권에 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 지방자치법 제15조 , 행정기구규정 제6조의2, 제24조 제2항에 위반된다고 할 것이다.
다. 그렇다면 이 사건 수정안은 그 일부가 법령에 위반되어 위법하고 이와 같은 경우에 이 사건 수정안의 재의결은 전부 효력이 부인된다고 할 것이다.
3. 그러므로 이 사건 수정안의 재의결의 효력배제를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고가 부담하는 것으로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.