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판시사항
[1] 지방자치법 제15조 에서 정하는 '법령의 범위 안에서'의 의미
[2] 지방의회의원에 대한 회기수당의 지급요건으로서의 '회기'의 의미 및 특별위원회가 비회기 중에 회의 등의 활동을 할 경우 그 활동에 참석한 위원에게 참석 일수에 따라 수당을 지급할 수 있도록 한 조례안이 법령에 위반되는지 여부(적극)
판결요지
[1] 헌법 제117조 제1항 은 "지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다."고 규정하고, 지방자치법 제15조 본문은 "지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다."고 규정하는바, 여기서 말하는 '법령의 범위 안에서'란 '법령에 위반되지 않는 범위 내에서'를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다.
[2] 지방의회의원에 대한 회기수당의 지급요건으로서의 '회기'는 정례회 및 임시회의 회기만을 의미하는 것이라고 해석함이 상당하므로, 행정사무조사특별위원회가 지방자치법 제53조 의 규정에 의하여 폐회 중에도 본회의의 의결이 있거나 의장이 필요하다고 인정할 때, 재적위원 3분의 1 이상의 요구 또는 지방자치단체의 장의 요구가 있는 때에 한하여 개회할 수 있고, 같은 법 제36조 의 규정에 의하여 본회의 의결로 활동기간을 부여받는 것이라 하더라도 그러한 사유만으로 '비회기 중의 회의 등 활동'을 정례회 및 임시회의 '회기 중의 활동'에 준하는 것이라거나 '회기 중의 활동'이라고 의제할 수는 없는바, 행정사무조사특별위원회가 비회기 중에 회의 등 활동할 경우 그 활동에 참석한 위원에게 참석 일수에 따라 수당을 지급할 수 있도록 한 조례안은 헌법 제117조 , 지방자치법 제15조 , 제32조 제1항 제3호 의 규정에 위반되어 위법하고 이와 같은 경우에는 이 조례안에 대한 재의결은 전부 효력이 부인되어야 한다.
참조조문
[1] 지방자치법 제15조 , 헌법 제117조 제1항 [2] 지방자치법 제15조 , 제32조 제1항 제3호 , 제36조 , 제53조 , 헌법 제117조
원고
전라북도지사 (소송대리인 변호사 지관엽 외 1인)
피고
전라북도의회 (소송대리인 변호사 유대희 외 1인)
변론종결
2003. 11. 28.
주문
1. 피고가 2003. 9. 4.에 한 전라북도의회의원의정활동비등지급에관한조례 중 개정조례안에 대한 재의결은 그 효력이 없다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.
이유
1. 개정조례안에 대한 재의결과 그 내용
갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증 내지 제5호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 다음의 사실을 인정할 수 있다.
가. 피고가 2003. 4. 3. 주문 기재 개정조례안(이하 '이 사건 조례안'이라 한다)을 의결하여 같은 해 4. 4. 원고에게 이송하였고, 원고는 같은 해 4. 16. 이 사건 조례안 제3조 제5항이 헌법 제117조 제1항 , 지방자치법(이하 '법'이라 한다) 제15조 , 제32조 제1항 제3호 에 위반된다는 이유로 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 같은 해 9. 4. 제197회 임시회 제2차 본회의에서 이 사건 조례안을 원안대로 재의결함으로써 이 사건 조례안이 확정되고, 같은 해 9. 16. 공포되었다.
나. 이 사건 조례안은 종전 전라북도의회의원의정활동비등지급에관한조례 제3조에 제5항으로 "행정사무조사특별위원회가 비회기 중에 회의 등 활동할 경우 그 활동에 참석한 위원에게는 [별표 2] 지급기준표에 의하여 참석일수에 따라 예산의 범위 내에서 수당을 지급할 수 있다."는 규정을 신설한 것이다.
2. 이 사건 조례안의 법령위반 여부
가. 헌법 제117조 제1항 은 "지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다."고 규정하고, 법 제15조 본문은 "지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다."고 규정하는바, 여기서 말하는 '법령의 범위 안에서'란 '법령에 위반되지 않는 범위 내에서'를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 ( 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 , 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 등 참조).
나. 그러므로 이 사건 조례안이 법령에 위반되는지 여부를 살펴본다.
법 제38조 , 제39조 , 제41조 의 각 규정을 종합하면, 시ㆍ도의회의 경우 매년 2회 정례회를 개최하되, 그 회기는 연 2회를 합하여 40일 이내로 하고, 임시회의 회기는 15일 이내로 하며, 연간 회의 총일수는 정례회 및 임시회를 합하여 120일을 초과할 수 없도록 하고 있는바, 이와 같이 시ㆍ도의회의 경우 연간 회의 총일수를 제한한 것은 시ㆍ도의회의 상설기관화를 방지하고, 이로 인한 지방의회 및 지방행정의 능률과 지방재정상의 경제(의회운영의 절약)를 확보하기 위함에 그 입법 취지가 있고, 한편 법 제32조 제1항 은 "지방의회의원에게 다음 각 호의 비용을 지급한다."고 규정하면서 그 제1호 로 "의정자료의 수집·연구와 이를 위한 보조활동에 소요되는 비용을 보전하기 위하여 매월 지급하는 의정활동비"를, 제2호 로 "본회의 또는 위원회의 의결이나 의장의 명에 의하여 공무로 여행할 때 지급하는 여비"로, 제3호 로 "회기 중의 활동을 지원하기 위하여 지급하는 회기수당"이라고 규정하여 지방의회의원에게 지급되는 비용의 종류와 내용 및 범위를 엄격하게 법정하고 있는 것도 결국 지방재정상의 경제(의회운영의 절약)를 확보하기 위함에 그 입법 취지가 있다고 보아야 할 것인 점 등을 종합하여 보면, 지방의회의원에 대한 회기수당의 지급요건으로서의 '회기'는 정례회 및 임시회의 회기만을 의미하는 것이라고 해석함이 상당하다 .
그리고 행정사무조사특별위원회의 의정활동을 활성화하기 위하여 참석 위원에게 회기수당을 지급하도록 할 필요성이 있다거나 지방의회의원의 권한을 강화하기 위하여 유급직으로 하는 것이 세계적인 추세라거나 다른 특별위원회의 활동은 지방의회의 기본적인 의정활동의 일환으로서 의무적 성격이 강한 반면, 행정사무조사특별위원회의 활동은 자치단체의 장이나 집행부의 행정집행과정에서 나타난 부정부패와 비리 등을 밝혀 그 시정을 요구하는 등 지방자치단체의 장이나 집행부에 대한 강력한 견제수단으로서 감사적 성격을 가진다거나 행정사무조사특별위원회의 회의수당을 지급하는 데에는 연 5,510,400원 정도의 예산으로도 해결이 가능하다는 등의 사유는 행정사무조사특별위원회의 회의수당을 신설하는 입법론적 근거가 될 수 있음은 별론으로 하고 앞에서 본 바와 같은 해석을 좌우할 수는 없다고 할 것이다.
다. 그렇다면 행정사무조사특별위원회가 비회기 중에 회의 등 활동할 경우 그 활동에 참석한 위원에게 참석 일수에 따라 수당을 지급할 수 있도록 한 이 사건 조례안 제3조 제5항의 규정은 헌법 제117조 , 법 제15조 , 제32조 제1항 제3호 의 규정에 위반되어 위법하고 이와 같은 경우에는 이 사건 조례안에 대한 재의결은 전부 효력이 부인되어야 할 것이다 .
3. 결 론
그러므로 이 사건 조례안에 대한 재의결의 효력 배제를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고가 부담하는 것으로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.