서울행정법원 2017.8.24. 선고 2016구합72471 판결

가. 피고는 한국연구재단에 위임하여 학술지원사업 등을 시행하였는데, 원고 A대학교 산학협력단(이하 원고 '산학협력단'이라 한다)은 화학생물공학부 교수인 원고 B을 연구자로 선정하여 아래 표 기재와 같은 학술지원사업(이하 '이 사건 각 사업'이라 한다)을 시행하고, 피고가 그 사업비를 지급하기로 하는 내용의 각 협약을 체결하였고, 피고는 협약에 따라 사업비를 지급하였다.

나. 감사원은 2014. 9. 15.부터 2014. 10. 17.까지 국가연구개발과제를 수행하는 A대학교 등 12개 국립대학교를 대상으로 '국가 R&D 참여연구원 관리실태'에 관한 감사(이하 '이 사건 감사')를 실시하고, 피고에게 '원고 B은 이 사건 각 사업의 연구자로서 행정원 H이 연구실 소속 학생에게 지급된 연구비 중 연구실에서 정한 급여기준을 초과한 금액을 돌려받아 이를 일괄관리하고 있는데도 내버려 두었다. 이에 따라 원고 B의 연구실 소속 대학원생들은 지급받은 연구비와 연구장학금을 행정원이 관리하는 별도계좌에 입금하였다. 그리고 통장과 도장을 가지고 있던 H은 이 사건 각 사업비의 사용계획과 다르게 위 금원 중 일부를 학생들의 등록금, 급여, 회식비 등에 사용하고 일부는 개인 신용카드 결제대금으로 사용하는 등으로 연구계획서와 다르게 부당 집행하였다'는 이유로 국가연구개발사업 참여 제한 등 적정한 조치를 취하라고 통보하고, A대학교 총장에게는 원고 B에 대한 주의를 촉구하였다.

다. 이 사건 감사 결과에 따라 피고는 2016. 7. 29. 원고 B에게, 원고 BO H을 통하여 학생들에게 지급된 인건비 중 일부를 회수하여 공동관리하고 이를 연구실 운영비 등으로 사용함으로써 이 사건 각 사업비를 용도 외로 집행하였다는 이유로, 이 사건 각 사업에 관하여 아래와 같이 학생인건비에서 회수하여 공동으로 관리 · 운용한 금액 합계 362,886,043원의 사업비 환수처분(이하 '이 사건 환수처분')을 하고, 그 중 C 및 E사업에 관하여는 2016. 7. 26.부터 2019. 7. 25.까지 3년간 학술지원대상자 선정제외 처분(이하 '이 사건 참여제한 처분'이라 하고 이 사건 환수처분과 함께 '이 사건 각 처분'이라 한다)을 하였다.

라. 한편 이 사건 각 처분 이전에 이미 원고 B이 이 사건 각 사업 참여를 종료하였으므로, 사업비의 용도 외 사용을 이유로 원고 B에 대하여 이 사건 각 사업비가 지급 중지된 적은 없다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1호증 내지 제4호증, 제6호증 내지 제9호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고 산학협력단의 소의 적법여부

가. 피고의 본안전 항변

이 사건 각 처분은 원고 B에 대한 처분일 뿐 원고 산학협력단에 대한 처분이 아님이 분명하므로, 원고 산학협력단은 이 사건 각 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다.

나. 판단

행정절차법 제24조 제1항에서 행정청이 처분을 하는 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하도록 규정한 것은 처분내용의 명확성을 확보하고 처분의 존부에 관한 다툼을 방지하기 위한 것이다. 이러한 행정절차법의 규정 취지를 감안하여 보면, 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 그 처분서의 문언이 불분명하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지 여부를 확정하여야 한다. 처분서의 문언만으로도 행정청이 어떤 처분을 하였는지가 분명함에도 불구하고 처분 경위나 처분 이후 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 다른 처분까지 포함되어 있는 것으로 확대 해석하여서는 안 된다(대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두469 판결 등 참조).

그런데 2016. 7. 29.자 제재조치 확정알림(갑 제2호증)의 문언에 의하면, 이 사건 각 처분은 원고 B에 대한 참여제한 및 사업비 환수처분임이 분명하고, 피고가 원고 산학협력단에 대해서까지 어떤 처분을 하였다고 볼 수 없으며, 원고 산학협력단이 피고와 이 사건 각 사업 관련 협약을 체결한 당사자라는 것 외에 구체적으로 이 사건 각 처분을 다툴 어떠한 법률상 이익이 있는지에 관한 주장·입증이 없다.

따라서 원고 산학협력단의 소는 원고적격 없는 자에 의하여 제기된 것으로서 부적법하고 피고의 위 주장은 이유 있다.

3. 이 사건 각 처분의 적법여부

가. 원고 B의 주장

1) 처분사유의 부존재

원고 B은 이 사건 각 사업비 중 인건비를 연구학생들에게 정상적으로 지급하였고, 학생연구원들이 장기간 단체생활을 하는 과정에서 공동으로 사용할 필요가 있는 금원을 자발적으로 모아서 공동으로 관리한 것에 불과하며, 원고 B은 이에 전혀 관여하지 않았다. 즉 원고 B은 이 사건 각 사업비를 용도 외로 사용하지 않았으므로 이 사건 각 처분은 처분사유가 부존재하여 위법하다.

2) 재량권의 일탈·남용

설령 이 사건 각 처분사유가 인정된다고 하더라도 이 사건 각 처분으로 달성하고자 하는 공익에 비하여 그로 인하여 침해되는 연구기회 박탈 및 거액의 환수금액으로 인한 원고 B의 경제적 어려움 등 사익이 훨씬 더 크기 때문에 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 원고 B은 I센터(이하 '이 사건 센터)를 설립하였고, H은 이 사건 센터 소속 직원으로 근무하였다. H은 이 사건 센터의 직원일 뿐 A대학교 소속은 아니다.

2) 원고 B이 운영하는 J연구실(이하 '이 사건 연구실')의 학생들은 2009년 12월경 H에게 자신들의 명의로 개설한 각 예금계좌 통장(이하 이 사건 연구실의 학생들이 별도로 개설하여 H에게 맡긴 예금계좌 통장을 '별도계좌'라고 한다)와 'J라고 새겨진 도장을 주면서 이 사건 연구실 소속 학생들이 참여하는 연구과제 등의 연구비 지출업무, 인건비 공동관리 등을 맡아 달라고 부탁하였고, H은 2009. 12. 14.경부터 별도계좌와 'J라고 각인된 도장을 보관하면서 별도계좌에 입금된 돈을 H 명의로 개설한 예금계좌(이하 '연구실 공동계좌)로 이체하여 관리하였다. 이 사건 연구실의 신입생들도 H에게 위 도장을 이용하여 별도계좌를 만들어 맡겼다.

3) 이 사건 연구실에 소속되어 연구과제의 연구원으로 등록된 학생들은 자신들의 예금계좌로 연구과제에 관하여 지급되는 인건비를 송금 받았고, 그 중 이 사건 연구실에서 정한 학생들에 대한 인건비 액수(석사과정은 등록금 반액과 월 급여 40만 원, 박사과정 2년차까지는 등록금 전액과 월 급여 70만 원, 박사과정 3년차부터는 학기당 연구생 등록비 20만 원과 월 급여 90만 원)를 제외한 나머지 금원을 별도계좌로 송금하였다. 이 사건 연구실 소속 학생연구원들은 2009년 12월경부터 2014년 9월경까지 지급받은 연구비 또는 연구 장학금 합계 1,960,126,054원 중 1,037,630,021원을 별도계좌로 송금하였다.

4) 위와 같이 H이 관리하는 별도계좌 또는 연구실 공동계좌로 입금되어 공동관리(이하 '이 사건 공동관리')된 금원 중 709,899,273원은 연구과제에 참여하지 못하여 인건비를 지급받지 못하였거나 연구과제에 참여하였더라도 위 기준보다 적은 인건비를 지급받은 학생연구원들의 인건비, 학생연구원들의 등록금, 회식비 등에 사용되었고, 일부는 연구비로 처리하지 못하는 에어컨 설치 등 환경개선 비용, 연구실 장비수리 비용 등으로 지출되었으며 나머지 금원은 별도계좌 또는 연구실 공동계좌에 보관되어 있었는데, H은 500만 원을 개인 신용카드 대금으로 사용하는 등 일부 금원을 임의로 사용하기도 하였다. 이 사건 감사 이후 위와 같이 별도계좌 또는 연구실 공동계좌에 보관되어 있던 돈은 이 사건 연구실 소속 학생들에게 모두 지급되었다.

5) 원고 B은 2009년경부터 2010년경까지 3개월 내지 6개월 정도에 한 번씩 연구실 공동계좌 통장과 H이 작성한 지출내역 등을 확인하였고, 2011년경부터 2012년경까지 한 달에 한 번 정도 이 사건 연구실의 방장, 연구팀장과 함께 위와 같이 공동으로 관리되는 금원의 사용 내역에 관하여 회의를 하였으며, 2012년경부터 종종 H에게 학생들에 대한 인건비를 일정 액수 인상할 경우 공동관리금이 얼마나 남는지 확인해 보라고 지시하기도 하였다. 원고 B은 연구과제에 참여하는 학생연구원 개인에게 지급된 인건비를 다시 모아서 공동으로 관리해서는 아니 된다는 사실을 잘 알고 있었다.

6) 이 사건 연구실 소속 연구원인 K은 이 사건에 증인으로 출석하여 이 사건 연구실의 학생인건비 공동관리에 관하여 '이 사건 연구실에서 연구를 하다보면 프로젝트별로 참여하는 학생들을 구별하기 보다는 소속 학생연구원들이 협조하면서 연구를 하게 되고, 원고 B이 관여하기 전부터 형식적으로 프로젝트에 참여하지 않는 것으로 되어 있는 학생연구원들도 연구에 참여하고 인건비와 등록금을 지급받았고, 이 사건 연구실 소속 학생연구원들은 이에 동의하였다. 원고 B과 이 사건 연구실 소속 학생들은 가끔 H으로부터 공동관리되고 있는 인건비의 사용내역이나 잔액에 관하여 들었고, 학생연구원들이 인건비 인상에 관하여 의논한 후 원고 B에게 건의하면 원고 B이 거의 그대로 결정하였다'는 취지로 진술하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제5, 8호증, 을 제1호증 내지 제5호증, 을 제8호증 내지 제10호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 K의 증언, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 이 사건 각 처분사유의 존재 여부

가) 학술진흥법 제19조 제2항 제1호는 교육부장관은 사업비를 지원받은 연구자 및 대학등이 사업비를 용도 외에 사용한 경우에는 사업비 지급을 중지하거나 이미 지급한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제20조 제1항은 교육부장관은 연구자나 대학등이 제19조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하여 사업비 지급이 중지되거나 지급한 사업비의 전부 또는 일부가 환수된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 1년 이상 5년 이하의 범위에서 제6조 제1항에 따른 학술지원 대상자 선정에서 제외하여야 한다고 규정하고 있다.

그리고 이 사건 각 사업에 관한 'E 사업 관리운영지침' 제22조 제4항, 'C 사업 관리 운영 지침' 제28조 제4항, '세계수준의 연구중심대학 육성사업 관리운영지침' 제20조 제1항 [별표 2] 및 같은 항 제2호 및 미래창조과학부고시인 학생인건비 통합관리 지침」 제7조 제3항은 모두 이 사건 각 사업에 참여하는 대학원생에게 연구장학금 등의 명목으로 지급되는 학생인건비는 대학원생 개인에게 지급되는 금원이므로, 그 중 일정금액을 회수하여 공동관리하거나 각 개인의 통장이나 도장을 일괄 관리하는 행위는 엄격히 금지된다는 취지로 규정하고 있다.

나) 앞서 본 인정사실을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고 B은 이 사건 각 사업비를 지원받은 연구자로서, 그의 지휘·감독 하에 있는 H을 통하여 이 사건 각 사업에 참여한 학생연구원들로부터 인건비 중 일부를 돌려받고 이를 공동관리하면서 이 사건 각 사업에 참여하지 않은 이 사건 연구실 소속 학생들의 등록금 및 급여, 회식비 등으로 사용함으로써 해당 금원을 용도 외로 사용한 경우에 해당한다. 따라서 이 사건 각 처분의 처분사유가 인정되고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 원고 B은 그가 수행하는 연구과제에 관하여 학생연구원들이 지급받은 인건비 중 이 사건 연구실에서 정한 일정한 기준을 초과하는 금원이 학생연구원들로부터 환수되어 공동관리되고 있다는 사정을 알고 있었고, 이 사건 공동관리자는 A대학교의 소속 직원이나 학생이 아니라 원고 B이 설립한 이 사건 센터의 직원인 H이었다.

② 원고 B은 연구과제에 참여하는 학생들이 지급받은 인건비 중 공동으로 관리되는 부분을 결정짓는 이 사건 연구실 소속 학생들에 대한 등록금 지원 액수 및 급여의 인상 여부를 결정하거나 이에 관여하였고, H으로부터 공동관리금의 사용 내역이나 잔액 등에 대하여 보고를 받기도 하였다.

③ 학생들이 이 사건 공동관리에 동의하였다고 하더라도, 지도교수인 원고 B이 이 사건 연구실에 소속된 학생들 중 연구과제에 참여할 학생의 선정, 석·박사 과정 학생들에 대한 학위 수여 여부, 학생들의 향후 진로 등에 관하여 지대한 영향력을 행사할 수 있는 지위에 있으므로 인건비의 공동관리가 오로지 학생들의 자발적인 의사에 기한 것이라고 보기 어렵다.

0 H이 공동관리금 중 일부를 개인적인 용도로 사용하는 등 공동관리금의 관리실태에 비추어 공동관리금의 관리가 학생들의 지배를 벗어나 있었던 것으로 보인다.

3) 재량권 일탈·남용 여부

가) 학술진흥법 제19조 제2항에 의하면, 피고는 학술진흥법에 따라 학술지원 사업비를 지원받은 연구자가 사업비를 용도 외에 사용한 경우 사업비 지급을 중지하거나 이미 지급한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있는데, 위 규정의 내용 및 취지 등에 비추어 보면, 피고가 사업비 환수 여부 및 그 금액을 정함에 있어서 재량이 부여되어 있고, 다만 이러한 재량을 행사할 때 사실을 오인하거나 비례·평등의 원칙에 위배되는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하게 된다. 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교, 교량하여 판단하여야 한다(대법원 2012. 11. 15. 선고 2011두31635 판결 등 참조).

나) 앞서 인정한 사실을 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 각 처분으로 달성하고자 하는 공익에 비하여 원고 B이 입게 될 불이익이 지나치게 크므로, 이 사건 각 처분은 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

①) 피고가 학술진흥법에 따라 학술기반의 강화, 학문의 균형적인 발전 유도 및 새로운 지식 창출에 이바지함을 목적으로, 학술진흥을 위한 사업을 개발하고 추진하기 위하여 대학, 연구기관, 학술단체 또는 연구자에게 지급하는 학술지원 사업비는 궁극적으로 국가경쟁력을 강화함으로써 국민경제의 발전을 도모하고 국민의 삶의 질을 높이기 위한 것으로서 그 지급 목적과 용도에 따라 적정하게 지출되도록 할 공익이 크다.

그러나 한편, 학술진흥법 제19조 제2항에 따른 사업비 지급 중지 또는 환수처분 및 제20조 제1항에 따른 참여제한 처분은 역량 있는 주관연구기관 또는 연구책임자를 일정기간 국가연구개발사업에서 배제하고, 그로부터 연구에 사용한 연구비를 환수하는 것으로서, 학술진흥법의 궁극적인 목적을 저해할 우려도 있으므로, 참여제한 여부 및 그 기간, 연구비 환수 여부 및 그 범위 등을 정함에 있어서 행정청의 신중한 판단이 요구된다.

② 학생인건비의 공동관리를 금지하는 취지는 교수가 우월한 지위에서 학생인건비를 공동관리하고 이를 다른 용도로 전용함으로써 학생들에게 지급되어야 하는 인건비를 본래의 용도로 사용하지 아니하여 학생연구원의 최소한의 경제적 기반을 무너뜨리고 연구의욕을 저하시키는 것을 방지하는 데 있다. 그런데 이 사건 연구실에서 공동관리된 돈의 대부분은 이 사건 연구실 소속 학생들의 급여 및 대학원 등록금, 회식비용 등 학생들을 위하여 사용되었고, 원고 B이 공동관리를 통하여 학생인건비를 횡령하거나 유용하는 등 개인적인 이익을 취한 것은 없어 보인다. 원고 B은 이 사건 감사 이후 공동관리를 한 돈을 모두 학생들에게 반환하여 이 사건 연구실에서는 학생인건비의 공동관리가 더 이상 이루어지지 않고 있다. 위와 같은 사정을 고려하면, 이 사건 공동관리는 학생인건비 공동관리를 금지하는 취지에 비추어 비교적 비난가능성이 낮다.

③ 원고 B이 이 사건 연구실의 프로젝트에 관여하기 전부터 이 사건 연구실에서는 형식적으로 프로젝트에 참여하지 않는 것으로 되어 있는 학생연구원들도 연구에 참여하고 인건비와 등록금을 지급받았고, 이 사건 연구실 소속 학생연구원들은 이에 동의하였던 점, 원고 B이 학생들의 필요에 따라 이 사건 공동관리를 한 돈의 지출을 폭넓게 허용하고 있었던 것으로 보이는 점, 원고 B은 학생연구원들이 인건비 인상을 건의하는 경우 이를 상당히 반영하였던 점 등에 비추어 보면, 원고 B은 기존 관행을 받아들이는 차원에서 이 사건 공동관리를 용인하였던 것으로 보인다.

④ 감사원도 이러한 사정 등을 고려하여 이 사건 공동관리 액수가 상당히 큼에도 불구하고 A대학교 총장에게 원고 B에 대하여 주의를 촉구할 것을 요구하는 데 그치고, 원고 B을 징계할 것까지 요구하지 않았다.

⑤ 이 사건 환수처분 금액은 3억 6천만 원 상당으로 이 사건 공동관리를 통하여 개인적인 이익을 취하지 않은 원고 B 개인이 감당하기에는 지나치게 큰 금액이고, 학술진흥법 제20조 제1항은 피고가 같은 법 제19조에 따라 사업비의 지급을 중지하거나 일부라도 환수한 경우에는 해당 연구자나 대학 등을 필요적으로 1년 이상 5년 이하의 범위에서 학술지원 대상자 선정에서 제외하여야 한다고 규정하고 있어서 고성능 이차 전지 등 L 분야의 세계적인 권위자인 원고 B이 장기간 학술지원사업에서 배제될 경우 우리나라의 차세대 성장 산업인 배터리 산업, 대체에너지 산업이 위축될 우려가 있을 뿐 아니라 위와 같은 성과를 이루기까지 장기간의 연구와 노력을 기울인 원고 B에게도 지나치게 가혹하다.

마. 소결론

원고 B의 주장은 이유 있고, 이 사건 각 처분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면 원고 A대학교 산학협력단의 소는 부적법하여 각하하고, 원고 B의 청구는 이유 있어 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.