2012구합4876 해상여객운송사업조건부면허처분 취소

1. 주식회사 한림해운

2. 주식회사 화신해운

여수지방해양항만청장

2013. 4. 4.

2013. 5. 2.

1. 원고 주식회사 화신해운의 이 사건 소를 각하한다.

2. 피고가 2012. 9. 20. 주식회사 금오해운에 대하여 한 독정-함구미간 항로에 관한 해 상여객운송사업 조건부 면허처분을 취소한다.

3. 소송비용 중 원고 주식회사 한림해운과 피고 사이에 생긴 부분은 피고가 부담하고, 원고 주식회사 화신해운과 피고 사이에 생긴 부분은 원고 주식회사 화신해운이 부담한다.

4. 제2항 기재 면허처분은 이 사건 판결 확정시까지 그 집행을 정지한다.

원고 한림해운 주식회사 : 주문 제2항과 같다.

원고 화신해운 주식회사 : 피고가 2012.9.20. 주식회사 금오해운에 대하여 한 독정- 함구미간 항로에 관한 해상여객운송사업 조건부 면허처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고들에 대한 해상여객운송사업 면허 원고들은 해상여객 및 화물 운송사업 등을 목적으로 설립된 법인으로서, 피고로부터 원고 주식회사 화신해운(이하 '원고 화신해운'이라고 한다)은 여수-함구미간 항로(기 항지 : 제도, 개도, 자봉도, 송고, 이하 '이 사건 기존 제1항로'라고 한다)에 관하여, 원고 주식회사 한림해운(이하 '원고 한림해운'이라고 한다)은 여수-연도간 항로(기항지 : 여천, 유송, 안도, 서고지, 역포, 이하 '이 사건 기존 제2항로'라고 한다) 및 신기(돌산)- 여천(금오도)간 항로(기항지 : 마족, 이하 '이 사건 기존 제3항로'라고 한다)에 관하여 각 해상여객운송사업 면허를 취득하여 해상여객운송사업을 영위하고 있다.

나. 주식회사 금오해운에 대한 해상여객운송사업 면허 피고는 2012. 9. 20. 주식회사 금오해운(이하 '금오해운'이라고 한다)에게 독정 함구미간 항로(이하 '이 사건 신규 항로'라고 한다)에 관하여 아래 내용과 같은 조건부 해상여객운송사업 면허(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)를 발급하였다.

조건부 면허기간 : 2013. 9. 20.(선박, 접안시설 및 편의시설 확보 기한) [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고의 본안전 항변

원고들이, 이 사건 기존 제1 내지 3항로는 이 사건 신규 항로와 같은 항로로 간주되는 항로에 해당하므로, 피고가 이 사건 신규 항로에 관하여 새로이 면허를 발급하기 위해서는 구 해운법 시행규칙(2012. 11. 30. 국토해양부령 제540호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조 제1항에서 정한 수송수요 기준을 충족하여야 하는바, 금오해운의 해상여객운송사업은 이를 충족하지 못함에도 피고는 금오해운에게 이 사건 신규 항로에 관하여 새로이 면허를 발급하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 주장하면서 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 소에 대하여, 피고는, 원고들은 이 사건 처분의 직접적인 상대방이 아니고, 금오해운과 경합관계에 있지도 아니하여 이 사건 처분으로 인하여 어떠한 법률상 보호되는 이익을 침해당했다고 할 수 없으므로, 이 사건 소는 원고 적격이 없는 자에 의하여 제기된 것으로서 부적법하다고 주장한다.

나. 판단

1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 · 직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 일반적으로 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우, 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 원고 적격이 있다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2009두10512 판결 등 참조).

구 해운법(2012. 2. 17. 법률 제11321호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항, 제5조 제1항 제1호에 의하면, 해상여객운송사업을 경영하는 자는 항로마다 면허를 받아야 하고, 이때 신규 면허기준의 하나로 국토해양부령으로 정하는 수송수요 기준에 알맞을 것을 요구하고 있는바, 이와 같이 항로마다 면허를 받도록 하는 취지는 해상운송의 질서유지와 공정경쟁이 이루어지도록 하고, 선박이 운항하는 당해 항로에 대한 안전성, 편의성을 심사하도록 하여 여객의 원활한 운송을 도모함으로써 해운업의 건전한 발전과 이용자의 편의를 향상시키고자 함에 있다고 할 것이므로(대법원 2009. 1, 15, 선고 2008두17868 판결 등 참조), 새로운 면허로 인하여 기존의 해상여객운송사업자의 항로와 새로운 항로가 일부 중복되게 되고 기존업자의 수익감소가 예상된다면, 기존의 해상여객운송사업자와 새로 면허를 발급받는 해상여객운송사업자는 경업 관계에 있는 것으로 봄이 상당하다 할 것이어서 기존의 해상여객운송사업자에게 새로운 해상여객운송사업 면허의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 할 것이다(대법원 2002. 10. 25. 선고 2001 | 4450 판결 취지 참조).

2) 원고 화신해운의 원고 적격 유무(이 사건 기존 제1항로) 이 사건 기존 제1항로의 종점은 함구미로서, 이 사건 신규 항로의 종점과 동일하나, 당사자 사이에 다툼이 없는 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 기존 제1항로는 이 사건 신규 항로의 기점(독정) 및 기항지(나발)를 기항하지 않는 사실, 이 사건 신규 항로 또한 이 사건 기존 제1항로의 기점(여수) 및 기항지(제도, 개도, 자봉도, 송고)를 기항하지 않는 사실, 이 사건 신규 항로의 기점(독정) 및 기항지(나발)는 연륙이 되어 있지 않아 이 사건 기존 제1항로를 이용해서는 독정 및 나발로 갈 수 없는 사실을 각 알 수 있는바, 이에 비추어 보면, 이 사건 기존 제1항로와 이 사건 신규 항로는 그 항로가 일부라도 중복된다고 보기 어려우므로, 원고 화신해운은 이 사건 신규 항로에 대한 기존의 업자에 해당한다거나 금오해운과 경업관계에 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고 화신해운은 이 사건 처분으로 인하여 어떠한 법률상 보호되는 이익을 침해당했다.고 할 수 없으므로, 원고 적격이 없다고 할 것이다.

3) 원고 한림해운의 원고 적격 유무(이 사건 기존 제2, 3항로)

가) 이 사건 기존 제2항로에 관하여

갑 제7호증의 3의 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 신규 항로의 종점은 함구미로서, 이 사건 기존 제2항로의 기항지(여천)와 사이의 육로상 거리는 약 4.77km이고, 승용차로 약 8분이 소요되는 사실은 인정되나, 당사자 사이에 다툼이 없는 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 기존 제2항로는 이 사건 신규 항로의 기점(독정) 및 기항지(나발)를 기항하지 않는 사실, 이 사건 신규 항로 또한 이 사건 기존 제2항로의 기점(여수), 기항지(유송, 안도, 서고지, 역포) 및 종점(연도)을 기항하지 않는 사실, 이 사건 신규 항로의 기점(독정) 및 기항지(나발)는 연륙이 되어 있지 않아 이 사건 기존 제2항로를 이용해서는 독정 및 나발로 갈 수 없는 사실을 각 알 수 있는바, 이에 비추어 보면, 이 사건 기존 제2항로와 이 사건 신규 항로는 그 항로가 일부라도 중복된다고 보기 어려우므로, 원고 한림해운은 이 사건 신규항로에 대한 기존의 업자에 해당한다거나 금오해운과 경업관계에 있다고 볼 수 없다.

나) 이 사건 기존 제3항로에 관하여

갑 제7호증의 3의 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 신규 항로의 기점(독정)과 이 사건 기존 제3항로의 기항지(마족)는 걸어서 약 5분 정도 소요되는 사실, 이 사건 신규 항로의 종점(함구미)과 이 사건 기존 제3항로의 종점(여 천)은 육로상 거리가 약 4.77km로서, 승용차로 약 8분 정도 소요되고, 마을버스가 운행하고 있는 사실이 각 인정되는바, 이 사건 기존 제3항로와 이 사건 신규 항로는 그 각 기점, 기항지 내지 종점이 서로 인근에 위치하고 있으므로, 원고 한림해운은 금오해운과 경업관계에 있다고 봄이 상당하다.

다) 소결론

따라서 원고 한림해운은 이 사건 처분으로 인하여 법률상 침해되는 이익이 있다고 할 것이어서, 이 사건 처분의 취소를 구할 원고 적격이 인정된다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 한림해운의 주장

1) 이 사건 기존 제3항로는 이 사건 신규 항로와 같은 항로로 간주되는 항로에 해당하므로, 피고가 이 사건 신규 항로에 관하여 새로이 면허를 발급하기 위해서는 구해운법 시행규칙 제4조 제1항에서 정한 수송수요. 기준을 충족하여야 하는바, 금오해운의 해상여객운송사업은 이를 충족하지 못함에도 피고는 금오해운에게 이 사건 신규 항로에 관하여 새로이 면허를 발급하는 이 사건 처분을 한 위법이 있다.

2) 이 사건 처분으로 인하여 사업자들 사이에 과도한 경쟁이 일어나 원고 한림해운의 수익이 감소하고 이용객들의 불편을 초래하는 등의 문제가 발생하고, 금오해운이 선박 계류시설을 모두 완비하였다고 보기도 어렵다.

3) 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단.

1) 이 사건 기존 제3항로가 이 사건 신규 항로와 같은 항로로 간주되는 항로에 해당하는지 여부에 관한 판단

가) 먼저 기항지의 일부 또는 전부가 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능한지 여부에 관하여 보건대, 이 사건 신규 항로의 기점(독정)과 이 사건 기존 제3항로의 기항 지(마족)는 걸어서 약 5분 정도 소요되는 사실, 이 사건 신규 항로의 종점(함구미)과 이 사건 기존 제3항로의 종점(여천)은 육로상 거리가 약 4.77km로서, 승용차로 약 8분 정도 소요되고, 마을버스가 운행하고 있는 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 신규항로와 이 사건 기존 제3항로는 기항지의 일부 또는 전부가 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능하다고 할 것이다.

나) 나아가 해당 여객선들의 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상되는지 여부에 관하여 보건대, 갑 제8호증의 1의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉, 이 사건 기존 제3항로를 이용하는 주된 이용자는 관광객인 점, 피고도 답변서를 통해 이 사건 기존 제3항로의 주된 이용자는 금오도 비렁길 관광객이라고 진술하고 있는바, 이 사건 신규 항로의 종점인 함구미는 비렁길 제1코스의 출발점이자 도착점으로서, 이 사건 신규 항로 또한 금오도 비렁길 관광객이 주된 이용자가 될 것으로 예상되는 점, 이 사건 기존 제3항로와 이 사건 신규 항로는 이동 경로상 이용자들의 선택이 가능한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 기존 제3항로와 이 사건 신규 항로는 그 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상된다고 봄이 상당하다.

다) 따라서 이 사건 기존 제3항로는 이 사건 신규 항로와 같은 항로로 간주되는 항로에 해당한다고 할 것이다.

2) 수송수요 기준의 충족여부에 관한 판단

이 사건 기존 제3항로는 이 사건 신규 항로와 같은 항로로 간주되는 항로에 해당하므로, 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항에 따라 이 사건 기존 제3항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선의 최근 3년간 평균 운송수입률(최대 운송능력을 기준으로 한 예상수입액과 실제 운송능력을 기준으로 한 수입액의 비율)이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 100분의 25 이상이어야 한다.

살피건대, 행정소송에 있어서 특별한 사정이 있는 경우를 제외하면 당해 행정처분의 적법성에 관하여는 행정청이 이를 주장·입증하여야 하는바대법원 2001, 10. 23. 선고 99두3423 판결 참조), 피고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 기존 제3항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선의 최근 3년간 평균 운송수입률(최대 운송능력을 기준으로 한 예상수입액과 실제 운송능력을 기준으로 한 수입액의 비율)이 새롭게 면허를 신칭한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 100분의 25 이상임을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다.

3) 소결론

따라서 원고 한림해운의 나머지 주장에 관하여 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 처분은 위법하다.

4. 집행정지

이 사건 기록에 나타난 자료를 종합하면, 이 사건 처분의 집행으로 인하여 원고 한림. 해운에게 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있다고 인정되고, 달리 집행정지로 말미암아 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는 때에 해당한다.고 인정할 만한 증거도 없으므로, 이 사건 처분은 이 사건 판결 확정시까지 직권으로 그 집행을 정지한다.

5. 결론

그렇다면 원고 화신해운의 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하고, 원고 한림해운의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김재영

판사홍영진

판사박주영