사건
2014누211 해상여객운송사업조건부면허처분 취소
원고피항소인
주식회사 한림해운
피고항소인
여수지방해양항만청장
피고보조참가인
주식회사 금오해운
제1심판결
환송전판결
광주고등법원 2013. 11. 28. 선고 2013누986 판결
환송판결
대법원 2014. 7. 10. 선고 2013두27500 판결
변론종결
2014. 9. 25.
판결선고
2014. 10. 30.
주문
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소제기 이후의 소송총비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 나머지 부분은 피고가 각 부담한다.
청구취지및항소취지
1. 청구취지
피고가 2012. 9. 20. 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)에 대하여 한 독정-함구 미간 항로에 관한 해상여객운송사업 조건부면허처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
이유
1. 처분의 경위
가. 원고는 해상여객 및 화물 운송사업 등을 목적으로 설립된 법인으로서, 피고로부터 여수-연도간 항로(기항지 : 여천, 유송, 안도, 서고지, 역포, 이하 '제1항로'라 한다) 및 신기(돌산)-여천(금오도)간 항로(기항지 : 마족, 이하 '제2항로'라 한다)에 관하여 각 해상여객운송사업 면허를 취득하여 해상여객운송사업을 영위하여 왔다.
나. 피고는 2012. 9. 20. 참가인에게 독정 - 함구미간 항로(이하 '이 사건 신규항로'라 한다)에 관하여 아래와 같은 조건부 해상여객운송사업 면허(이하 '이 사건 처분'이라 한다)를 발급하였다.
항로 : 록정 - 함구미(기항지 : 나발) 운항선박 : 스타맥스호(100톤, 차도선) 운항계획 : 1일 5왕복 조건부 면허기간 : 2013. 9, 20.(선박, 접안시설 및 편의시설 확보 기한) |
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고의 본안전 항변에 관한 판단
가. 피고의 주장
원고는 이 사건 처분의 직접적인 상대방이 아니고 참가인과 경합관계에 있지도 아니하여, 이 사건 처분으로 인하여 어떠한 법률상 보호되는 이익을 침해당했다고 할 수 없으므로, 이 사건 소는 원고 적격이 없는 자에 의하여 제기된 것으로서 부적법하다.
나. 판단
1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 · 직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 일반적으로 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우, 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 원고 적격이 있다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2009두10512 판결 등 참조).
구 해운법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조 제1항, 제5조 제1항 제1호에 의하면, 해상여객운송사업을 경영하는 자는 항로마다 면허를 받아야 하고, 위 사업을 시작하는 것이 국토해양부령으로 정하는 수송수요 기준에 알맞아야 한다고 규정하고 있는바, 위와 같은 규정의 취지는 해운업의 건전한 발전과 여객·화물의 원활한 운송을 도모하기 위하여 업자 간의 경쟁으로 인한 수요의 감소 내지 경영의 불합리를 미리 방지하자는 데 그 목적이 있다 할 것이므로, 새로운 면허로 인하여 기존의 해상여객운송사업자의 항로와 새로운 항로가 일부 중복되게 되고 기존업자의 수익 감소가 예상된다면, 기존의 해상여객운송사업자와 새로 면허를 발급받는 해상여객운송사업자는 경업 관계에 있는 것으로 봄이 상당하다 할 것이어서 기존의 해상여객운송사업자에게 새로운 해상여객운송사업 면허의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다(대법원 2009. 1. 15. 선고 2008두17868 판결, 대법원 2010. 11. 11. 선고 2010두4179 판결 등 참조).
2) 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제7호증의 2, 3, 을 제16호증의 1, 2, 3의 각 기재 및 영상, 환송 전 당심 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 신규항로의 종착지인 함구미항과 제1항로의 기항지인 송고항, 종착지인 함구 미항이 모두 금오도에 위치하고 있으나, 이 사건 신규항로의 출발지인 독정항은 화태도에 있고, 제1항로의 출발지인 여수항과 위 독정항 사이를 육로로 연결하는 돌산 화태도 간 연도교가 완공된다고 하더라도 독정항과 여수항은 약 30km 정도 떨어져 있으며, 이 사건 신규항로와 제1항로의 각 나머지 기항지가 모두 다른 섬에 위치하고 있는 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 신규항로와 제1항로가 일부라도 중복된다고 보기 어렵고, 따라서 원고는 제1항로에 관하여는 참가인과 경업 관계에 있다고 할 수 없다.
그러나 한편, 갑 제7호증의 3의 기재 및 영상, 환송 전 당심의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 신규항로의 출발지인 독정항과 제2항로의 기항지인 마족항은 모두 화태도에 위치하며 그 사이의 거리가 약 1.1km에 불과하여 도보로 약 20분이면 이동할 수 있는 사실, 이 사건 신규항로의 종착지인 함구미항과 제2항로의 종착지인 여천항은 모두 금오도에 위치하며 그 거리가 약 4.77km로서 승용차로 약 8분 정도밖에 소요되지 않는데다가 마을버스도 운행되고 있는 사실을 각 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 신규항로와 제2항로가 그 각 출발지 내지 기항지, 종착지가 지리적으로 상당히 가까운 위치에 있어, 원고는 제2항로에 관하여 참가인과 경업관계에 있다고 봄이 상당하다.
3) 따라서 원고는 이 사건 처분으로 인하여 법률상 침해되는 이익이 있어 그 취소를 구할 원고 적격이 인정된다고 할 것이므로, 피고의 위 본안전 항변은 이유 없다.
3. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 제2항로는 이 사건 신규항로와 같은 항로로 보는 항로에 해당하므로, 피고가 이 사건 신규항로에 관하여 새로이 면허를 발급하기 위해서는 구 해운법 제5조 제1항 제1호, 같은 법 시행규칙(2013. 3. 24. 해양수산부령 제1호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행규칙'이라 한다) 제4조 제1항에서 정한 수송수요 기준을 충족하여야 하는데, 참가인의 이 사건 신규항로에 관한 해상여객운송사업은 이를 충족하지 못함에도 피고가 참가인에게 새로이 면허를 발급한 이 사건 처분은 위법하다.
2) 이 사건 처분으로 인하여 사업자들 사이에 과도한 경쟁이 일어나 원고의 수익이 감소하고 이용객들의 불편을 초래하는 등의 문제가 발생하고, 참가인이 선박계류시설을 모두 완비하지 않은 점 등에 비추어 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 이 사건 신규항로와 제2항로를 같은 항로로 볼 수 있는지 여부 1) 구 해운법 제5조 제1항 제1호, 시행규칙 제4조 제1항은, 해상여객운송사업의 면허신청이 있는 경우 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선의 최근 3년간 평균 운송수입률이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 25% 이상인지를 심사하도록 규정하고 있다. 이는 새롭게 해상여객운송사업 면허를 받아 여객선이 취항함으로써 일정한 범위 내에 있는 항로, 즉 면허를 신청한 항로나 이와 같은 항로로 간주되는 항로에 이미 취항한 여객선의 수요 감소가 당연히 예상되므로, 해운업의 건전한 발전과 여객·화물의 원활한 운송을 도모하기 위하여 이러한 경우에는 이미 취항하고 있는 전체 여객선에 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 더한 전체 여객선의 수송수요가 일정한 기준 이상이 되는 경우에 한하여 새로운 해상여객운송사업 면허를 부여할 수 있게 한 취지이다.
또한 시행규칙 제4조 제4항의 위임에 따라 '해운법 시행규칙」에 따라 정하는 내항해운에 관한 고시' 제2조 제1항은, 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 간주되는 항로로 보기 위해서는 '1. 기항지의 일부 또는 전부가 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능할 것'과 '2. 해당 여객선들의 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상되는 경우일 것'의 두 요건에 모두 해당하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 기초자치 단체를 기준으로 할 때 기항지가 같은 행정구역 내에 위치하는 경우에는 원칙적으로 위 제1호의 요건을 충족한 것으로 보되, 예외적으로 대체이용이 곤란한 경우에는 같은 항로로 보지 않는다고 규정하고 있다. 앞서 본 수송수요 기준에 관한 규정의 취지 등에 비추어 볼 때, 위 각 요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는, 새롭게 해상여 객운송사업 면허를 신청한 항로로 여객선이 취항함으로써 이미 여객선이 취항하여 있는 기존항로의 수송수요에 영향을 미칠 가능성이 있는지 여부를 고려하여야 한다. 나아가 위 제1호의 요건은 그 비교 대상이 모두 양 항로의 기항지인 경우 외에도 비교대상의 전부 또는 일부가 양 항로의 출발지, 기항지, 종착지의 어느 하나에 해당하는 경우에도 마찬가지로 적용된다.
2) 이 사건에 관하여 살피건대, 앞서 본 인정사실과 갑 제7호증의 2, 3의 각 기재 및 영상, 환송 전 당심의 현장검증 결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 기초자치단체를 기준으로 할 때 이 사건 신규항로의 출발지인 독정항과 제2항로의 기항지인 마족항이 같은 행정구역 내에 위치하고 있는 점, 위 양 항구 사이를 도보로 이동할 때 통상적으로 소요되는 시간이 약 20분에 불과할 뿐만 아니라 양 항구 사이에 폭 3.3m 내지 3.6m 가량의 도로가 있어 차량으로도 이동이 가능한 점 등을 위 법리에 비추어 볼 때, 위 양 항구는 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능하다고 봄이 타당하다.
나아가 위에서 든 증거들 및 갑 제8호증의 1, 을 제11, 12호증의 각 기재에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 돌산 화태도 간 연도교의 화태도 내 연결도로 공사가 진행 중인데, 위 연도교가 예정대로 2014년 말경 완공되면 종래 제2항로의 출발지인 신기항을 이용하던 관광객이 위 연도교와 연결도로 등을 이용하여 육로로 이 사건 신규항로의 출발지인 독정항까지 이동할 수 있는 점, ② 이 사건 신규항로의 종착지인 함구미항과 제2항로의 종착지인 여천항이 모두 금오도에 위치하고 위 양 항구 사이의 거리가 약 4.77km이며 왕복 2차로의 도로가 포장되어 있어 자동차로 8분 정도 이동할 수 있는데다가 마을버스 2대와 택시 1대도 운행하고 있는 등 위 양 항구가 지리적으로 인접해 있고 그 이동거리도 10분 이내의 단시간인 점, ③ 제2항로 여객선의 주된 이용자가 금오도를 방문하는 관광객인데, 위 함구미항이 금오도 내 관광코스인 비렁길 제1코스의 출발점 부근에 위치하여 이 사건 신규항로 또한 금오도 비렁길 관광객 이 주된 이용자가 될 것으로 예상되는 점, ④ 해상여객운송사업자가 신규면허를 받으면 특별한 사정이 없는 이상 상당한 기간 동안 그 사업을 영위할 것이 예상되므로 이 사건 신규항로에 대한 면허신청의 심사에 있어서도 머지않은 장래에 완공될 것이 예정되어 있는 위 연도교의 완공 후의 사정을 고려하는 것이 앞서 본 관련 규정의 취지에 부합하는바, 위 연도교가 완공된 후에는 금오도를 방문하는 관광객 중 함구미항에 도착하기를 원하는 관광객은 이 사건 신규항로를 이용하기 위해 제2항로의 신기항이나 마족항이 아니라 독정항을 이용할 가능성이 충분히 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 신규항로와 제2항로의 여객선의 주된 이용자가 겹칠 것으로 예상된다고 봄이 타당하다.
3) 따라서 이 사건 신규항로와 제2항로는 같은 항로로 봄이 상당하다.
라. 수송수요기준의 충족 여부
위와 같이 이 사건 신규항로를 기존항로인 제2항로와 동일한 항로로 볼 수 있으므로, 이 사건 신규항로에 대한 면허신청의 심사 시 수송수요 기준, 즉 이 사건 신규항로의 여객선과 제2항로의 여객선을 포함한 전체 여객선의 최근 3년간 평균 운송수입률이 25% 이상이 되는지 여부를 심사하여야 하는바, 피고가 제출한 증거들만으로는 위 운송수입률이 25% 이상임을 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다(오히려 피고의 주장에 의하더라도 위 운송수입률은 25%에 미치지 못하는 8.77%에 불과한 것으로 보인다).
마. 소결
따라서 위와 같이 참가인의 이 사건 신규항로에 대한 면허신청이 위 수송수요 기준에 못 미치는데도, 이 사건 신규항로가 제2항로와 동일한 항로로 보는 항로가 아니라고 잘못 판단하여 위 면허신청을 받아들인 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈 · 남용한 처분으로서 위법하다.
4. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 이와 결론을 같이 한 제1심 판결은 정당하고 피고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사
재판장판사박병칠
판사김평호
판사이양희